我國(guó)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)初探(編輯修改稿)
2025-08-23 15:10 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 根據(jù)吳業(yè)苗的分析,村落中各種權(quán)力之間的沖突也時(shí)有發(fā)生。主要是體制性權(quán)利和內(nèi)生性權(quán)利的沖突,以及正式權(quán)利與非正式權(quán)力。前者主要指村黨支部與村委會(huì)的沖突,后者主要指村“兩委”與農(nóng)村非治理精英、宗族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力等的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政困難根據(jù)周明生的研究,“全國(guó)現(xiàn)在38290個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,大約2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債400萬(wàn)元左右。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)本年財(cái)政收入的70%左右。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供養(yǎng)人員的膨脹,使得財(cái)政問(wèn)題進(jìn)一步突出。從全國(guó)來(lái)看,“80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以足額發(fā)放工資”。特別是在農(nóng)業(yè)稅取消后,很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都陷入了財(cái)政危機(jī),基本上靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付度日。就財(cái)政困難這一點(diǎn)來(lái)說(shuō), 很多學(xué)者都提到。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的目標(biāo)替代和功能異化由于生存困境和體制性缺陷的交互作用,鄉(xiāng)村基層組織作為公共權(quán)力部門(mén),自利性目標(biāo)在一定程度上取代了公共目標(biāo),為公眾目標(biāo)工作演變成為自己工作 。這種目標(biāo)替代使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一步步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民的汲取,成為鄉(xiāng)村沖突的制造者。財(cái)政困境導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的這種“自利”行為,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)性質(zhì)發(fā)生了異化:“尋租以得自養(yǎng)并自肥就成為了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的必然選擇?！?自治化程度低下“兩委”自治化程度不高,主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織的突破權(quán)限的指導(dǎo)。趙樹(shù)凱的研究認(rèn)為:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村級(jí)組織的幾乎所有方面都直接監(jiān)控?！卑?“鄉(xiāng)鎮(zhèn)在試圖決定村主要干部去留的同時(shí),還非常完整地?fù)碛写甯刹抗べY報(bào)酬的決定權(quán)?！薄班l(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)‘村財(cái)鄉(xiāng)管’直接掌握了村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)作?！薄班l(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了干部包村制度和管片體制,村級(jí)組織呈現(xiàn)明顯的行政化趨勢(shì)?！迸思维|、周賢日則通過(guò)對(duì)民政部在全國(guó)開(kāi)展的村民自治示范考核標(biāo)準(zhǔn)的分析,認(rèn)為考核標(biāo)準(zhǔn)表明,村委會(huì)的主要職責(zé)在于執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的屬于行政管理的“政務(wù)”而不是自治范圍的“村務(wù)”。并得出結(jié)論:“鄉(xiāng)政村治”并不像理論所設(shè)想的那么清晰,其實(shí),“政務(wù)”與“治理”都落實(shí)到了村委會(huì)的身上。其次是村內(nèi)事務(wù)村民參與程度不高,歐陽(yáng)雪梅認(rèn)為村委會(huì)的民主管理能力、民主自治能力并不盡如人意,村民會(huì)議的民主決策功能發(fā)揮不夠。許多村的村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的召開(kāi)很不規(guī)范,時(shí)有時(shí)無(wú),討論的事項(xiàng)也無(wú)明確的規(guī)定,議事規(guī)則更是雜亂無(wú)章,“兩會(huì)”形同虛設(shè)。農(nóng)村的民主決策權(quán)往往為村委會(huì)或村黨支部所左右,少數(shù)說(shuō)了算,廣大農(nóng)民群眾很少有參與的機(jī)會(huì)。當(dāng)然除了村民被排除在外不能參加自治以外,還有就是村民的民主意識(shí)和主人翁意識(shí)不強(qiáng),文化水平和參與自治的能力和水平有限等。當(dāng)然,我國(guó)目前的“鄉(xiāng)政村治”暴露出來(lái)的問(wèn)題還有很多,比如村民組織化程度低,集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)造成村民自治參與意識(shí)不強(qiáng)等方面。三、 構(gòu)建治理新模式解決鄉(xiāng)村政治發(fā)展中鄉(xiāng)村政治關(guān)系錯(cuò)位的問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地就事論事，而應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制度設(shè)計(jì)角度來(lái)探索鄉(xiāng)村合理的運(yùn)行機(jī)制，即以分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位為重點(diǎn)，從民主發(fā)展的要求，運(yùn)用治理理論來(lái)構(gòu)建多元互動(dòng)、民主協(xié)商的鄉(xiāng)村治理模式（一）完善法律制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限鄉(xiāng)村治理模式直接決定著鄉(xiāng)村公共事務(wù)的組織與管理，村級(jí)公共資源的動(dòng)員與調(diào)控。而鄉(xiāng)村治理模式是指鄉(xiāng)村治理權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)作與變更的制度安排與組織構(gòu)架。這可以從兩個(gè)角度來(lái)觀察，一是從結(jié)構(gòu)的角度，由此觀察鄉(xiāng)村治理組織與其他組織的關(guān)系，特別是與現(xiàn)代社會(huì)兩個(gè)主要的政治單位一國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。二是從制度的角度，由此觀察不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村治理組織得以產(chǎn)生和運(yùn)行的制度的作用與影響。在鄉(xiāng)村治理的邏輯結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村治理權(quán)利是最核心的概念，它不同于社會(huì)自治權(quán)力，更不能將它直接與國(guó)家權(quán)利劃等號(hào)，它是國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力共同作用的產(chǎn)物。而鄉(xiāng)村政治的發(fā)展是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中還包括一系列制度規(guī)定。制度由非正式約束與正式約束構(gòu)成。前者包括道德文化、社會(huì)習(xí)俗等行為規(guī)范，后者包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，即存在有鄉(xiāng)村公共權(quán)威或由有關(guān)各方共同制定的正式制度，也存在在歷史活動(dòng)中逐漸形成的鄉(xiāng)村社會(huì)公認(rèn)的非正式制度，它是不成文的規(guī)則，但實(shí)實(shí)在在地起作用。（二）建立多元互動(dòng)、民主協(xié)商的鄉(xiāng)村治理模式治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，還可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。鄉(xiāng)村的多元互動(dòng)、民主協(xié)商的鄉(xiāng)村治理模式，可以借鑒麥克拉夫的政策執(zhí)行互動(dòng)模式理論，建立互動(dòng)型的鄉(xiāng)村治理模式。在麥克拉夫的互動(dòng)型的政策執(zhí)行體制中，政策執(zhí)行者和政策接受者之間的相互調(diào)適過(guò)程并非傳統(tǒng)理論者所稱(chēng)的“上令下行”的單向信息流程，而是一個(gè)雙向的信息交流過(guò)程，政策執(zhí)行者與政策接受者雙方在相互調(diào)適過(guò)程中處于平等的地位。在互動(dòng)型的政策執(zhí)行體制中，不僅強(qiáng)調(diào)村民與基層行政人員對(duì)政策執(zhí)行的參與，更強(qiáng)調(diào)各治理主體間的互動(dòng)，這樣村民可以直接與政策觀點(diǎn)不同的村民討論，也可以直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)協(xié)商，這種廣泛的、充分的民主和協(xié)商，會(huì)使公共政策執(zhí)行更體現(xiàn)公共利
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