農(nóng)村宅基地使用權(quán)流的理論與實(shí)踐探析(編輯修改稿)
2024-08-23 09:58 本頁面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 度層面上，《物權(quán)法》雖然沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以自由流轉(zhuǎn)，但第153條“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”的規(guī)定還是為宅基地制度改革留下了充足的法律空間。三、 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方改革實(shí)踐正是由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置和農(nóng)民利益保護(hù)，而經(jīng)濟(jì)上、制度上又具有可行性，很多地方開展了宅基地流轉(zhuǎn)的地方改革實(shí)踐，最具代表性的有有天津的“以宅基地?fù)Q房”模式和廣東“宅基地入市流轉(zhuǎn)”模式。（一）天津“以宅基地?fù)Q房”模式天津?qū)嵤┮哉負(fù)Q房的具體做法是：按照統(tǒng)一規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城市。以不減少耕地為前提，農(nóng)民以其宅基地(包括村莊用地)，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。最后由區(qū)統(tǒng)一組織在原有村莊范圍內(nèi)，對(duì)相當(dāng)于建設(shè)農(nóng)民還遷住房占地面積大小的土地進(jìn)行復(fù)耕，其余的村莊土地面積即為實(shí)施“宅基地?fù)Q房”節(jié)約出的建設(shè)用地，一部分整理后進(jìn)入土地市場(chǎng)拍賣后換回為農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)所需各項(xiàng)費(fèi)用，另一部分作為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的儲(chǔ)備用地。中央有關(guān)部門對(duì)天津市提出的“以宅基地?fù)Q房”的方式建設(shè)小城鎮(zhèn)的作法給予充分肯定，并將天津列為全國(guó)試點(diǎn)城市[⑥]。這種模式在重慶九龍坡區(qū)、山東德州開發(fā)區(qū)、江蘇“三集中”過程中被廣泛使用。（二）廣東“宅基地入市流轉(zhuǎn)”模式作為改革排頭兵且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省已經(jīng)在積極探索宅基地直接入市流轉(zhuǎn)。2007年2月省國(guó)土資源廳向省政府報(bào)送《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)，各地要按規(guī)定對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅完善確權(quán)和登記發(fā)證手續(xù)。具體內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：一、“一戶一宅”合法宅基地可上市。在堅(jiān)持“一戶一宅”原則的前提下，讓農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn)，以使農(nóng)民分享土地出租、出賣、出讓獲得的利益。二、“一戶多宅”先罰款再確權(quán)。加快組織開展農(nóng)村宅基地使用情況的調(diào)查，特別要對(duì)“空心村”、閑置宅基地、空置住宅、超面積住宅、“一戶多宅”等情況進(jìn)行清理，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅，依照規(guī)定完善確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)，其中明確經(jīng)確權(quán)登記發(fā)證的農(nóng)民的住宅可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但不得改變住宅用途。三、大力推動(dòng)公寓式農(nóng)民住宅建設(shè)。將按照政府扶持、集體組織、個(gè)人出資、規(guī)范戶型、市場(chǎng)運(yùn)作的原則建設(shè)公寓式農(nóng)民住宅，且各級(jí)財(cái)政將優(yōu)先改善公寓式農(nóng)民住宅小區(qū)的通水、通電、通路等配套設(shè)施建設(shè)。 （三）地方改革的簡(jiǎn)要評(píng)析（1）從“權(quán)”和“利”兩個(gè)方面對(duì)這兩類流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)：“以宅基地?fù)Q房”模式屬于“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式?！稗D(zhuǎn)權(quán)讓利”是指在宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，將其所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有（轉(zhuǎn)權(quán)），同時(shí)補(bǔ)辦國(guó)有土地出讓手續(xù)，收取土地利用性質(zhì)改變帶來的絕對(duì)級(jí)差收益（主要是出讓金），將土地收益的一部分再退還給集體經(jīng)濟(jì)組織（讓利）的一種流轉(zhuǎn)模式?！罢厝胧辛鬓D(zhuǎn)”模式屬于“保權(quán)分利”模式?！氨?quán)分利”是指保持宅基地所有權(quán)不變（保權(quán)），仿照國(guó)有土地的有償使用方式將宅基地使用權(quán)按一定年期轉(zhuǎn)讓、出租、入股聯(lián)營(yíng)，由集體經(jīng)濟(jì)組織來獲取土地收益，此收益在集體和農(nóng)民之間按照一定的比例進(jìn)行分配，集體所獲收益專款用于農(nóng)村公共物品供給及農(nóng)民社會(huì)保障。兩種模式的相同之處在于突破了宅基地限制流轉(zhuǎn)的法律框架，彰顯了宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，讓農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化過程，分享了土地增值收益，增加了農(nóng)民收入。不同之處在于，“宅基地入市流轉(zhuǎn)”模式在不改變集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民完整的集體土地使用權(quán)權(quán)能。“以宅基地?fù)Q房”模式改變了集體土地的所有權(quán)，無法保障農(nóng)民的土地權(quán)益，一定程度上相當(dāng)于“變相的征地”,但其巧妙地規(guī)避了國(guó)家法律,大大提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的利益,有效地化解了征地制度的缺陷。（2）通過農(nóng)民合作參與市場(chǎng)過程，是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的做法各有千秋
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