【文章內(nèi)容簡介】 下“項目”均指財政性資金安排的項目。5 / 672 項目績效評價的基本概念績效評價的定義績效評價的定義是開展項目績效評價相關(guān)各方相互溝通和理解的一個基礎(chǔ)。本《指南》所稱的績效評級，是 指 財 政 部 門 和 預(yù) 算 部 門 （ 單 位 ） 根 據(jù) 設(shè) 定 的績 效 目 標 ， 運 用 科 學(xué) 、 合 理 的 評 價 方 法 、 指 標 體 系 和 評 價 標 準 ， 對 財 政 支 出產(chǎn) 出 和 效 果 進 行 客 觀 、 公 正 的 評 價 。 績效評價的原則? 客觀、公正原則。應(yīng)當(dāng)依據(jù)績效評價準則、關(guān)鍵評價問題等開展評價活動，確保評價結(jié)果的真實性。? 科學(xué)、規(guī)范原則?？冃гu價的設(shè)計應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性和可操作性，評價的實施應(yīng)該遵循規(guī)范的程序和方法。? 可靠性原則?？冃гu價應(yīng)該既要報告項目成功的方面，也要報告項目失敗的方面。? 目標導(dǎo)向原則。績效評價以項目目標為導(dǎo)向，重點評價項目目標的相關(guān)性、目標實現(xiàn)程度、相對于目標實現(xiàn)程度的效率、以及項目成效的可持續(xù)性。? 參與性原則。項目各利益相關(guān)者，包括項目管理方、項目實施單位、項目受益群體、有關(guān)專家等，要盡可能地以適當(dāng)方式參與到考評過程中來。項 目 的 邏 輯 模 型財 政 支 出 項 目 的 設(shè) 計 都 應(yīng) 使 用 邏 輯 模 型 。 項目邏輯模型是一種理解從投入到結(jié)果之間的因果關(guān)系的有效工具。項目邏輯模型包括投入、活動、產(chǎn)出、成效、影響個關(guān)鍵要素。其背后的邏輯是：對一個項目投入一定的資源，以便其開展必要的活動；至少有一些活動會獲得一些產(chǎn)出，比如產(chǎn)品和服務(wù)；通過使用這些產(chǎn)出應(yīng)該會帶來某種變化。投入（）：指用于項目實施的各種資源，包括人力、資金、實物、時間和6 / 67專業(yè)技能等資源。 活動（）：我們所做的。指為實現(xiàn)項目目標而調(diào)動和使用各種資源的各項行動和工作，活動可以使用動詞來表述（開展、建設(shè)、培訓(xùn)、調(diào)研等） 。 產(chǎn)出（）：我們所生產(chǎn)的。指通過實施各項活動而產(chǎn)生的產(chǎn)品和服務(wù)，是有形的，可計算的。比如為個人提供了醫(yī)療服務(wù)，培訓(xùn)了名小學(xué)教師，修建了公里公路。 成效（）：我們?yōu)楹巫?。指通過使用項目的產(chǎn)出而帶來的短期或中期的直接效果，成效能夠被增加、減少、增強、改善或維持。比如新修公路使通行時間縮短，提高了運輸效率。設(shè)定清晰的成效對于設(shè)計和構(gòu)建結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)測與評價體系至關(guān)重要，成效不能直接考核，它必須轉(zhuǎn)化為一組關(guān)鍵指標，這些指標能夠提供關(guān)于成效是否得以實現(xiàn)的信息。影響（）：指由成效累積導(dǎo)致的長期的或全面的變化，類似于戰(zhàn)略目標。比如運輸效率提高降低了運輸成本（成效） ，從而促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展（影響）。 圖以某培訓(xùn)項目為例，解釋項目邏輯模型。圖項目邏輯模型——以某培訓(xùn)項目為例績效評價的準則本《指南》采用以下個評價準則，即相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性。 相關(guān)性相關(guān)性是指項目目標與政府的發(fā)展政策和優(yōu)先重點、部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃以投入 活動 產(chǎn)出 成效 影響.資金.人員.物料供應(yīng).培訓(xùn).教育.咨詢服務(wù).服務(wù)時數(shù).完成課程的參加者人數(shù).技能提升.態(tài)度改變.新的就業(yè)機會.培訓(xùn)者在年內(nèi)比那些沒有接受培訓(xùn)的人掙得更多.接受培訓(xùn)的人的生活水平高于控制組7 / 67及受益群體的需求的相符程度。通過對相關(guān)性的評價，可以檢查項目設(shè)計和項目實施是否針對當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求，解決當(dāng)?shù)氐膶嶋H問題。 效率效率是指資源投入轉(zhuǎn)化為結(jié)果的經(jīng)濟性。效率評價的內(nèi)容包括項目實施的時間效率、資金使用、在使用既定資源下的產(chǎn)出情況、項目的經(jīng)濟內(nèi)部收益率（） 。項目實施的時間效率考察項目是否按計劃的時間開工、是否在計劃實施周期內(nèi)完工。資金使用考察項目資金的使用是否按照預(yù)算執(zhí)行。在使用既定資源下的產(chǎn)出情況是指項目是否實現(xiàn)了所有的預(yù)計產(chǎn)出。項目經(jīng)濟內(nèi)部收益率是指項目周期內(nèi)經(jīng)濟凈現(xiàn)值累計等于零的折現(xiàn)率，是反映項目對國民經(jīng)濟和社會貢獻的相對指標。 效果效果是指項目目標的實現(xiàn)程度，它也表現(xiàn)為目標群體的受益情況。效果從項目目標實現(xiàn)程度和項目瞄準度兩方面進行評價。項目目標是在項目設(shè)計時的預(yù)計成效，指通過一系列項目活動而要實現(xiàn)的結(jié)果，通常表現(xiàn)為對社會、經(jīng)濟、社區(qū)、目標人群所產(chǎn)生的積極作用。項目瞄準度是指考察項目成果是否真正地被目標群體享有。也就是說，項目效果的評價不僅取決于項目實現(xiàn)預(yù)期目標的程度，也要考察其成果（一般表現(xiàn)為項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)）是否使目標人群受益。 可持續(xù)性可持續(xù)性是指項目完工后持續(xù)運行和發(fā)揮成效的可能性。它針對保障項目持續(xù)運行并發(fā)揮成效的各方面因素進行評價，這些因素包括項目管理或運行機構(gòu)的持續(xù)性、項目產(chǎn)出的維護和利用、制度保障等。此外，由于財政部門對項目還款十分關(guān)注，可持續(xù)性還對項目還款能力進行評價?？冃гu價的步驟績效評價一般包括以下幾個步驟，每個步驟的詳細內(nèi)容和做法將在以后各章進行闡述。8 / 67? 第步：前期準備前期準備包括確定績效評價任務(wù)和評價組織實施模式（見第章） 、編制評價任務(wù)大綱（見第章）等。? 第步：評價設(shè)計根據(jù)評價任務(wù)大綱設(shè)計詳細的評價實施方案，包括開發(fā)績效評價框架、選擇證據(jù)收集方法、設(shè)計面訪、座談會和實地調(diào)研等的問題清單、進行人員、時間和經(jīng)費安排等（見第章） 。? 第步：評價實施按照設(shè)計的方案開展績效評價，包括證據(jù)收集整理、證據(jù)分析、形成評價結(jié)論、經(jīng)驗教訓(xùn)和建議等（見第章） 。? 第步：報告評價結(jié)果 按照本《指南》附件的格式編寫績效評價報告，在此過程中要與利益相關(guān)者進行溝通，并將他們的觀點和意見吸收到評價報告中來（見第章） 。? 第步：評價結(jié)果使用和擴散項目管理部門利用評價結(jié)果，用于解決問題、改進管理或為決策提供依據(jù)。財政部門將評價結(jié)果與以后年度的預(yù)算安排進行掛鉤（見第章） 。9 / 673 評價任務(wù)的組織具體評價任務(wù)由財政部門以文件形式下達的年度評價計劃確定。 評價任務(wù)的組織模式評價任務(wù)可以由管理部門（各級財政部門和預(yù)算部門）組織實施，也可根據(jù)需要委托外部專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜疫M行，并與其簽訂委托合同。無論采取哪種方式，管理部門都應(yīng)指派一名評價管理者，并要組建合格的評價小組實施績效評價。 評價管理者的職責(zé)評價管理者應(yīng)為熟悉被評項目的管理人員，應(yīng)履行以下職責(zé)：? 編寫績效評價任務(wù)大綱；? 與評價小組進行充分溝通，使其完全理解評價任務(wù)大綱的每一項內(nèi)容；? 為評價活動提供必要的支持和及時的反饋；? 監(jiān)督評價活動的進展并進行質(zhì)量控制；? 對評價活動中出現(xiàn)的情況及時做出決策；? 如委托合同需要變更，應(yīng)與評價小組進行協(xié)商；? 檢查評價報告初稿是否符合合同和《指南》的要求；? 對評價報告初稿提出反饋意見；? 確保各利益相關(guān)者有機會對評價報告初稿提出意見和建議，并保證這些意見和建議反映在評價報告終稿中；? 促進評價結(jié)果的使用和擴散。 績效評價小組 評價小組應(yīng)具備的知識和技能不管是管理部門自己評價，還是委托外部專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜以u價，都需要成立績效評價小組。評價小組是進行績效評價的設(shè)計、實施和報告編寫的團隊。10 / 67評價小組對于績效評價尤為重要。它是評價任務(wù)能否成功實施的關(guān)鍵因素。雖然績效評價需要的知識和技能因不同項目而異，但以下列出的知識和專業(yè)技能是評價小組必須具備的：? 績效評價知識和技能：這是一種綜合的能力，包括績效評價理論知識、方法和其他技能，如經(jīng)濟分析、統(tǒng)計分析、社會調(diào)查等。? 溝通能力：溝通能力十分重要，它有利于與利益相關(guān)者進行友好溝通，促進利益相關(guān)者參與績效評價并提供必要協(xié)助，并向不同用戶有效地報告評價結(jié)果。? 組織協(xié)調(diào)能力：組織協(xié)調(diào)能力是保證績效評價順利實施的關(guān)鍵，包括組織和調(diào)動各種資源、協(xié)調(diào)評價中不同任務(wù)的進展、控制評價任務(wù)在規(guī)定的時間內(nèi)完成。? 行業(yè)知識：評價小組要熟悉項目所在的行業(yè)背景、發(fā)展狀況、相關(guān)政策、專業(yè)知識等。? 了解當(dāng)?shù)厍闆r：因為項目實施的成功與否有時取決于當(dāng)?shù)匾蛩兀粤私猱?dāng)?shù)厣鐣臀幕尘昂苤匾?。評價小組還需要了解當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展政策、優(yōu)先重點、以及面臨的主要發(fā)展問題。如果項目的目標群體還涉及少數(shù)民族，還應(yīng)該了解并尊重他們的生活習(xí)俗，以便更好地與他們進行溝通。 評價小組的構(gòu)成評價小組由若干名評價人員組成。評價小組成員不得與項目管理、實施、運行等有利益沖突。并不要求評價小組的每名成員都具備上述知識和能力，允許評價人員各具專長，通過互相補充、互相學(xué)習(xí)而使整個評價小組具備上述知識和技能，從而勝任評價任務(wù)。評價小組必須指定一名評價組長。組長應(yīng)該具備以下條件：? 具有較為深厚的績效評價知識和技能；? 熟悉被評項目所在領(lǐng)域的相關(guān)政策、技術(shù)、管理等知識；? 具有較強責(zé)任心。評價組長應(yīng)履行以下職責(zé)：? 負責(zé)與管理部門溝通；11 / 67? 督促并協(xié)調(diào)評價小組成員的工作并管理日常工作；? 在評價小組出現(xiàn)不同意見時充當(dāng)協(xié)調(diào)人；? 確保評價小組按照評價任務(wù)大綱實施評價；? 編寫評價報告并負責(zé)報告最終定稿。12 / 67 編制評價任務(wù)大綱評價任務(wù)大綱（ ， ）是一個書面文件，它載明評價的目的和范圍、評價使用的方法、績效評價或分析針對的標準、需要的資源、時間安排和評價報告要求。每個項目績效評價都必須編寫一個評價任務(wù)大綱。功能評價任務(wù)大綱體現(xiàn)了管理部門對績效評價的要求，是從評價任務(wù)組織到評價結(jié)果使用與擴散的整個評價活動必須遵循的核心文件。評價任務(wù)大綱對于績效評價至關(guān)重要，主要發(fā)揮以下個方面的作用：? 將年度評價計劃中的任務(wù)轉(zhuǎn)化成可操作的評價工作；? 為評價小組進行具體評價設(shè)計和實施提供基礎(chǔ)；? 為各利益相關(guān)方對評價任務(wù)形成共識提供基礎(chǔ)；? 為評價管理者進行績效評價質(zhì)量控制、核查評價小組任務(wù)完成情況提供依據(jù)。編寫步驟評價任務(wù)大綱由評價管理者根據(jù)確定的評價任務(wù)進行編寫，編寫評價任務(wù)大綱一般包括個步驟：前期準備、起草評價任務(wù)大綱初稿、與利益相關(guān)者溝通、形成最終評價任務(wù)大綱。 前期準備編寫之前要對項目進行必要的研究和分析，要明確評價目的，熟悉項目目標、特點、實施和完成情況，了解項目實施的社會經(jīng)濟背景，掌握項目現(xiàn)有數(shù)據(jù)信息情況。 起草評價任務(wù)大綱初稿在前期準備和估算用于評價的資源（包括經(jīng)費、人員和時間）等基礎(chǔ)上，編寫評價任務(wù)大綱初稿。13 / 67 與利益相關(guān)者溝通評價任務(wù)大綱初稿要與項目主管部門、項目實施及運行機構(gòu)、行業(yè)專家等主要利益相關(guān)者進行溝通，聽取他們的意見和建議。 形成最終評價任務(wù)大綱在考慮利益相關(guān)者的建議和意見基礎(chǔ)上，修訂完善評價任務(wù)大綱初稿，形成最終評價任務(wù)大綱。內(nèi)容高質(zhì)量的評價任務(wù)大綱應(yīng)該包括以下幾部分內(nèi)容：評價目的、項目描述、評價范圍、涉及的利益相關(guān)者、關(guān)鍵評價問題、方法、預(yù)期成果、評價小組、實施計劃、費用與支付、管理部門責(zé)任等。 評價目的評價任務(wù)大綱的第一部分要明確評價目的。評價目的要具體寫明為什么要開展此項評價，評價結(jié)果將如何使用，以及由誰使用。 項目描述對項目背景、項目目標、項目投入與活動、實施情況等方面進行簡要描述，以便評價人員能夠迅速了解項目基本情況。? 項目背景：項目實施的國家層面和地方層面的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，項目所屬的領(lǐng)域，所要解決的主要問題，如基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不足問題、城市交通發(fā)展瓶頸問題、環(huán)境污染問題等。? 項目目標：項目的預(yù)期產(chǎn)出和成效，如果項目設(shè)定了具體目標，還應(yīng)描述其具體目標。? 項目投入與活動：項目投入金額和構(gòu)成，為了實現(xiàn)項目目標而設(shè)置的項目組成（）及其開展的活動（） 。? 實施情況：項目的實施周期（從開工到完工） ，實施地點，實施組織情況。 評價范圍評價范圍確定了績效評價的廣度和深度，包括時間范圍、地域范圍和收益群體范圍。評價范圍往往與評價目的有關(guān)。14 / 67 涉及的利益相關(guān)者項目往往涉及多個利益相關(guān)者，包括管理部門、項目實施機構(gòu)、項目運行機構(gòu)、目標群體、社區(qū)等。要說明希望他們參與績效評價的形式。上述描述是為了使評價人員了解項目的利益相關(guān)者，并盡可能從他們那里收集到績效評價的有用信息。 關(guān)鍵評價問題這部分要列出績效評價想要回答的關(guān)鍵問題。關(guān)鍵評價問題是針對評價目的，在評價準則基礎(chǔ)上進行開發(fā)的。本《指南》列出了個必須回答的關(guān)鍵評價問題（見第 節(jié)） 。管理部門根據(jù)需要，可以突出其中若干個問題，或補充其他問題。 方法描述證據(jù)收集可能用到的方法，比如案卷研究、面訪、實地調(diào)研、問卷調(diào)查、座談會等。不同方法的成本不同，在選擇使用何種方法時要考慮績效評價的預(yù)算。具體方法由評價小組進行開發(fā)。 預(yù)期成果通過績效評價管理部門想要獲得的成果，如績效評價報告、評價進展報告及其提交時間。如果評價成果要用于擴散（如研討會） ，那么這部分還要描述評價人員在成果擴散中應(yīng)發(fā)揮哪些作用。 評價小組這部分要描述評價小組所需要的知識、能力和經(jīng)驗，以及其他相關(guān)能力，如語言能力；還要描述建議的評價小組人數(shù)。 實施計劃這部分說明評價任務(wù)將要開展的活動及時間安排，尤其是評價成果的提交時間節(jié)點。這里主要列出評價任務(wù)實施的關(guān)鍵時間節(jié)點和任務(wù)負責(zé)人，詳細的實施計劃由評價小組開發(fā)。實施計劃模板（見表 ） 。15 / 67表 Error! No sequence specified. 評價任務(wù)大綱評價任務(wù)實施計劃模板序號 活動描述 時間安排 負責(zé)人簽訂任務(wù)合同 年月 管理部門、評價小組開發(fā)績效評價框架 年月 評價小組形成評價方案 年月 評價小組評價實施 年月 評價小組提交報告初稿 年月 評價小組利益相關(guān)者反饋 年月 管理部門及其他利益相關(guān)者評價報告終稿