【文章內(nèi)容簡介】 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目業(yè)務(wù)運(yùn)營、商業(yè)開發(fā)等潛在競爭性的環(huán)節(jié)上戰(zhàn)略退出，最大限度地引入民間資本，鼓勵(lì)競爭；而在具有自然壟斷特性的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)上，仍然保持國有獨(dú)資或國有控股，保持國有經(jīng)濟(jì)的控制力。因此，要成功實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作，還必須加快國有企業(yè)股份制改造，加快民營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的發(fā)展壯大，進(jìn)一步促進(jìn)我國公用事業(yè)領(lǐng)域打破壟斷，引入社會(huì)投資者，構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體多元化、適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。（3）建立、健全投融資中介服務(wù)體系是成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的技術(shù)保障。目前我國PPP模式的運(yùn)作多采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、項(xiàng)目融資，廣泛應(yīng)用比較復(fù)雜的金融、財(cái)務(wù)和法律等方面的知識，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持是項(xiàng)目運(yùn)作所必須的。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在融資顧問、財(cái)務(wù)顧問、技術(shù)顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作下才能完成。而成熟完善的投融資中介服務(wù)體系，是高質(zhì)量、低成本完成項(xiàng)目融資任務(wù)的保證。因此，要加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對投融資中介市場的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，使投融資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過公平競爭，提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP模式的運(yùn)作提供有力的技術(shù)保證。三、國外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對中國的啟示（一）全球PPP發(fā)展概覽根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，19852011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，%，接下來是亞洲和澳大利亞，%，墨西哥、%。%、％，非洲和中東地區(qū)PPP名義價(jià)值為315億美元，%。需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補(bǔ)充，僅在能夠更好的實(shí)現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。表3列出了各國PPP投資占公共投資比例情況，從中可以看出，即便是PPP應(yīng)用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營部門交付，但只有約10%15%是通過PPP方式提供。表3各國PPP投資占公共投資比例國家PPP占公共投資的比例國家PPP占公共投資的比例澳大利亞10%15%墨西哥15%英國10%13%芬蘭10%15%韓國5%10%盧森堡5%10%德國3%5%南非3%5%挪威3%5%西班牙3%5%加拿大1%3%意大利1%3%新西蘭1%3%捷克0%1%資料來源：聯(lián)合資信整理在國外PPP實(shí)踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認(rèn)的PPP模式應(yīng)用較好的國家。本部分將以這三個(gè)國家為例介紹國際PPP模式發(fā)展概況。（二）英國PPP發(fā)展歷程和現(xiàn)狀英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃（PFI）。2012年，英國財(cái)政部進(jìn)一步推出新型私人融資（PF2），兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%25%，化解了在資金緊缺時(shí)的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動(dòng)性。同時(shí)，在PF2合同中，公共部門將承擔(dān)更多的管理風(fēng)險(xiǎn)，如因法律、場址、污染、保險(xiǎn)等不可預(yù)見的變化引發(fā)的費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn)；PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長期債務(wù)融資，特別是從資本市場融資?！　》身攲釉O(shè)計(jì)方面：到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：《應(yīng)對投資風(fēng)險(xiǎn)》（2003）、《強(qiáng)化長期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實(shí)現(xiàn)長期價(jià)值》（2008）。在PF2階段，有1個(gè)政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。　　組織保障方面：2010年前，英國負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：（1）財(cái)政部的PPP工作組；（2）“英國合作伙伴關(guān)系”（Partnership UK），獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營，市場投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目。2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，Infrastructure UK）工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。　　PPP開展情況方面：根據(jù)IUK的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項(xiàng)目數(shù)量為717個(gè)，其中在運(yùn)營的項(xiàng)目為648個(gè)（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個(gè)和632個(gè)），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資額為529億英鎊）。從項(xiàng)目運(yùn)作模式看，717個(gè)存量項(xiàng)目中，有311個(gè)項(xiàng)目成立了SPV。20112012年間，私人部門支付的資金為18億英鎊；2012年2013年為24億英鎊。PFI融資方式已占到英國全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的1013%。（由于英國PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。）　　英國PPP模式有幾個(gè)特點(diǎn)：　　一是較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下選擇PFI（2012年后進(jìn)一步改進(jìn)為PF2）。特許經(jīng)營的項(xiàng)目，需要使用者付費(fèi)，而PFI項(xiàng)目則是政府付費(fèi)的。由于英國的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個(gè)英國目前只有一條使用者付費(fèi)的交通(公路項(xiàng)目公里22公里，因公路收費(fèi)，使用者較少，目前政府打算收回國有)。二是項(xiàng)目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國的717個(gè)存量PFI項(xiàng)目中甚至包括國內(nèi)不常見的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、%、%、%%，合計(jì)超過50%；%、%、%%，合計(jì)超過60%。交通類項(xiàng)目投資額往往較大，雖然項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過12%。具體如表4所示。表4英國PFI項(xiàng)目行業(yè)分布分類項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比項(xiàng)目總投資額（億英鎊）投資額占比教育213%%醫(yī)療136%%其他55%%交通38%%廢棄物處理38%%住房34%%道路照明32%%健康29%%辦公用房24%%警察局24%%服務(wù)中心24%%消防13%%教育培訓(xùn)12%%監(jiān)獄12%%娛樂設(shè)施12%%法院8%%圖書館7%%安全教育中心4%%防洪2%%總計(jì)717%%資料來源：IUK三是運(yùn)營期限整體較長。%。也有少量項(xiàng)目運(yùn)營期限在5年以內(nèi)的項(xiàng)目（%），主要為IT類項(xiàng)目；和部分超過40年的項(xiàng)目（%），主要為交通類項(xiàng)目（高速公路維護(hù)）和醫(yī)療項(xiàng)目。具體見表5。表5英國PFI運(yùn)營合同年限分布運(yùn)營期限項(xiàng)目數(shù)量（個(gè)）數(shù)量占比5年以內(nèi)4%510年（不含5年）11%1015年（不含10年）26%1520年（不含15年）29%2025年（不含20年）317%2530年（不含25年）267%3035（不含30年）52%3540（不含35年）9%4050（不含40年）2%合計(jì)717%資料來源：IUK（三）加拿大PPP發(fā)展歷程和現(xiàn)狀加拿大是國際公認(rèn)的PPP應(yīng)用最好的國家之一。自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。法律頂層設(shè)計(jì)方面：加拿大各級政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》是目前PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。組織保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過財(cái)政部向國會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。這種形式可以讓私人部門通過董事會(huì)監(jiān)測PPP單位的運(yùn)作。PPP加拿大設(shè)立了一個(gè)總額為12億美元的“加拿大P3基金”（P3 Canada Fund），為PPP項(xiàng)目提供不超過投資額25%的資金支持。任何層級的地方政府都可以申請?jiān)摶穑刂?013年一季度末，該基金已為加拿大15個(gè)PPP項(xiàng)目提供基金支持近8億美元，撬動(dòng)市場投資超過33億美元。PPP開展情況方面：根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。20032012年期間，加拿大共有121個(gè)PPP項(xiàng)目完成了融資方案，各項(xiàng)目在不同的行業(yè)分布情況如表6。這121個(gè)PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中的資本投入共計(jì)384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入178億美元；運(yùn)營與維護(hù)投入共計(jì)128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運(yùn)營維護(hù)投入49億美元。表6加拿大PPP行業(yè)分布行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量占比行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量占比教育7%住房2%環(huán)境5%國防1%司法14%政府服務(wù)2%交通24%文化7%醫(yī)療保健59%合計(jì)121100%資料來源：PPP Canada（四）澳大利亞PPP發(fā)展歷程和現(xiàn)狀澳大利亞在應(yīng)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀(jì)80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來的資金不足問題，澳大利亞開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為2030年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)；合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀(jì)80年代，澳大利亞PPP的運(yùn)營取得了較好效益，90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時(shí)將建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過重，資金難以為繼。2000年以來，澳大利亞汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)共贏。法律頂層設(shè)計(jì)方面：澳大利亞對PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項(xiàng)目開展的主要依據(jù)。組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure Australia，簡稱IAU），推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的職能之一。其后，IAU發(fā)布了一整套全國公私合作指南，將PPP項(xiàng)目的決策過程分為投資決策階段與采購決策階段，前者確定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性和財(cái)務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運(yùn)行費(fèi)用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營管理、效率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購。PPP開展情況方面：截至2009年底（最新數(shù)據(jù)未能獲?。?，澳大利亞的PPP市場達(dá)920億美元，分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。澳大利亞PPP項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績效評價(jià)機(jī)制。（五）國外PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式及融資模式與其他運(yùn)作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點(diǎn)：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，建立長期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏?？梢詮浹a(bǔ)公共部門資金不足的缺陷。節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營效率。提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力。同時(shí)PPP模式一般周期較長，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識別項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。從國外PPP的實(shí)踐來看，PPP項(xiàng)目成功的核心在于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。本部分將從運(yùn)營模式、融資模式的角度對國外通常采用的PPP模式進(jìn)行討論。1. 運(yùn)營模式國外PPP項(xiàng)目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門共同投資設(shè)立。在政府與私人部門完成最初的招標(biāo)和相關(guān)談判后，PPP項(xiàng)目運(yùn)作的基本流程如下：①政府和私人部門按比例投入一定資本金籌建PPP項(xiàng)目公司。通常情況下，政府部門出資比例較小，而PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一就是撬動(dòng)更多的社會(huì)資金。同時(shí)，股本金占PPP項(xiàng)目所需全部投資額的比例較小，一般在10%30%。②通過銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債權(quán)融資。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是高負(fù)債運(yùn)行，一般而言，債權(quán)資金占PPP項(xiàng)目公司總資產(chǎn)的70%或以上。融資方式大多是通過銀行貸款(含銀團(tuán)貸款)和發(fā)行債券。在最新的PPP實(shí)踐中，信托、保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來源渠道。關(guān)于PPP項(xiàng)目的具體融資工具和融資方式，后文將會(huì)有更多論述。③政府部門將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營期限根據(jù)項(xiàng)目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在2030年期間，項(xiàng)目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。④承建商與PPP項(xiàng)目公司簽訂建造合同，建造合同可能是BT或EPC總承包形式。供應(yīng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂設(shè)備采購或供貨合同。在這個(gè)環(huán)節(jié)，承建商可以通過墊資等方式、供應(yīng)商可以通過經(jīng)營租賃等方式給PPP項(xiàng)目提供中短期融資甚至是長期融資。⑤PPP項(xiàng)目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費(fèi)用。在大多情況下，SPV的發(fā)起方會(huì)同時(shí)作為項(xiàng)目承建商或供應(yīng)商，因此對私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權(quán)投資回報(bào)，即資金回報(bào)。二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報(bào)。⑥運(yùn)營商與PPP項(xiàng)目公司簽訂運(yùn)營維護(hù)合同。⑦PPP項(xiàng)目公司向運(yùn)營商支付相關(guān)費(fèi)用。同樣，運(yùn)營商一方面可以獲得資金回報(bào)，另一方面可以通