【正文】 比行業(yè)項(xiàng)目數(shù)量占比教育7%住房2%環(huán)境5%國(guó)防1%司法14%政府服務(wù)2%交通24%文化7%醫(yī)療保健59%合計(jì)121100%資料來(lái)源：PPP Canada（四）澳大利亞PPP發(fā)展歷程和現(xiàn)狀澳大利亞在應(yīng)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國(guó)層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure Australia，簡(jiǎn)稱IAU），推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的職能之一。但PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力。②通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債權(quán)融資。供應(yīng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂設(shè)備采購(gòu)或供貨合同。⑧保險(xiǎn)公司與PPP項(xiàng)目公司就相關(guān)債券簽訂保險(xiǎn)合同。而在公益性項(xiàng)目中，政府購(gòu)買將作為唯一收入來(lái)源用以彌補(bǔ)投資成本。從國(guó)外PPP基金的實(shí)際操作看，主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場(chǎng)發(fā)起的PPP基金兩大類。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔(dān)保，可以免繳美國(guó)聯(lián)邦收入所得稅(和一些地方稅)，直接降低融資成本達(dá)2個(gè)百分點(diǎn)。 PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)率屬于低利潤(rùn)率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的資金均不適合投資于PPP項(xiàng)目。總體上，政府部門應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)等。在變通的過(guò)程中，政府和社會(huì)資本需始終保持高度的合作誠(chéng)意，共同努力解決問(wèn)題。同時(shí)，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門利益。　　中國(guó)地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問(wèn)題。此外，由于PPP項(xiàng)目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過(guò)監(jiān)管來(lái)督促私人部門提高服務(wù)水平。　　另一方面，政府部門應(yīng)通過(guò)相應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)約束私人部門的過(guò)高收益。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項(xiàng)目。　?。?）項(xiàng)目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長(zhǎng)期公募債券。高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步服務(wù)的。（3）社會(huì)發(fā)展的極大需求。項(xiàng)目的資金收入也主要用于償還銀行貸款。實(shí)踐中，高速公路項(xiàng)目主要采用BOT和委托運(yùn)營(yíng)兩種運(yùn)作方式。如果項(xiàng)目公司未能保證高速公路達(dá)到供公眾使用的標(biāo)準(zhǔn)，政府將根據(jù)不達(dá)標(biāo)高速公路的長(zhǎng)度和數(shù)量以及不達(dá)標(biāo)所持續(xù)的時(shí)間等，從應(yīng)當(dāng)支付給項(xiàng)目公司的費(fèi)用中作相應(yīng)扣減。因此，為保證項(xiàng)目建成通車后項(xiàng)目公司有穩(wěn)定的收入，項(xiàng)目公司在前期需要認(rèn)真研究路網(wǎng)規(guī)劃，對(duì)是否有可代替的路線以及如果存在這些路線將會(huì)對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生怎樣的影響進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估。（二）PPP模式應(yīng)用于普通公路這里所指的普通公路為，除收費(fèi)公路外的其它公路。（1）有利于政府轉(zhuǎn)化職能，彌補(bǔ)財(cái)政不足。如果采取分期支付的方式，可在一定的利率下計(jì)算確定分期支付的金額。如果項(xiàng)目公司希望獲得8%的投資收益率。另外，即使對(duì)于普通公路，由于存在公路廣告使用權(quán)、沿線土地資源開發(fā)權(quán)等衍生權(quán)益，適當(dāng)延長(zhǎng)普通公路特許經(jīng)營(yíng)年限，也將在某種程度上保障社會(huì)資本的投資回報(bào)，吸引社會(huì)資本加入普通公路建設(shè)。印第安納收費(fèi)公路全長(zhǎng)253公里（157英里），是連接芝加哥市與東海岸的干線通道?？紤]到財(cái)政資金問(wèn)題，安大略省決定采取引進(jìn)社會(huì)資本的方式進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。由于受到《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中對(duì)最長(zhǎng)收費(fèi)年限的限定，中國(guó)內(nèi)地目前仍無(wú)法采取通過(guò)延長(zhǎng)收費(fèi)期限的方式轉(zhuǎn)讓高速公路收費(fèi)權(quán)籌措普通公路建設(shè)所需資金，因而也缺乏這方面的成功案例?？煞謩e用于所在地區(qū)的普通公路建設(shè)與擴(kuò)建改造項(xiàng)目。到1997年6月，全長(zhǎng)69公里的407ETR建成通車，建設(shè)成本16億加元；并從1997年10月開始收取車輛通行費(fèi)。該公路特許經(jīng)營(yíng)期限截至2104年。這意味著通過(guò)延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)年限不僅使得該項(xiàng)目能夠變得對(duì)社會(huì)資本具有吸引力，安排合理得當(dāng)?shù)脑?。除了按照?cái)政部《通知》的規(guī)定給予項(xiàng)目公司一定的財(cái)政補(bǔ)助外，理想的做法是，參照美國(guó)、加拿大、西班牙、意大利等國(guó)家的做法，在目前汽車產(chǎn)銷量逐年增加、交通量逐年快速增長(zhǎng)的狀況下，通過(guò)延長(zhǎng)收費(fèi)年限的方式，不僅有助于使得目前由于收費(fèi)交通量不理想的高速公路項(xiàng)目可變得對(duì)社會(huì)投資者具有吸引力以外，利用社會(huì)資本建設(shè)普通公路的設(shè)想也將具有可行性。3. 應(yīng)用PPP模式建設(shè)普通公路的思考（1）與高速公路PPP項(xiàng)目捆綁實(shí)施具有可能性如果某高速公路項(xiàng)目在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的最長(zhǎng)收費(fèi)期限內(nèi)具有令人滿意的收費(fèi)交通量和理想的投資效益，則在一定的制度安排下，社會(huì)資本投資者可同時(shí)承擔(dān)普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理的職責(zé)，或者具有為普通公路建設(shè)提供資金的可能性。如前所述，社會(huì)資本之所以愿意參與公共項(xiàng)目建設(shè)，一定程度上是因?yàn)椤坝欣蓤D”，事實(shí)上，即便是PPP模式，由于普通公路不實(shí)行車輛通行費(fèi)制度，項(xiàng)目公司無(wú)法通過(guò)收取車輛通行費(fèi)來(lái)收回普通公路建設(shè)資金并獲得合理投資回報(bào)，其積極性便大大降低。%股權(quán)，成為民間資本進(jìn)入上海大型基礎(chǔ)設(shè)施存量領(lǐng)域的先行者。保證合理回報(bào)原則：項(xiàng)目公司在收回高速公路的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本后，應(yīng)獲得與同行業(yè)平均收益率相適應(yīng)的合理收益回報(bào)；使用者可承受原則：高速公路收費(fèi)價(jià)格不應(yīng)過(guò)分高于使用者可承受的合理范圍，如果使用者通過(guò)使用高速公路所獲得的時(shí)間節(jié)約、距離縮短和安全提高等效益，不能補(bǔ)償其付出的通行費(fèi)、燃油費(fèi)等成本，使用者就可能不會(huì)選擇使用該高速公路出行；綜合考慮原則：高速公路項(xiàng)目在進(jìn)行價(jià)格調(diào)整時(shí)，除了應(yīng)考慮項(xiàng)目公司的收益水平和高速公路使用者的承受能力外，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮通貨膨脹、物價(jià)上漲和收費(fèi)管理人員工資變化等各種影響因素。在高速公路項(xiàng)目中，如何收取車輛通行費(fèi)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。PPP融資模式將高速公路的公益性和盈利性很好的結(jié)合，既滿足了高速公路的社會(huì)屬性又實(shí)現(xiàn)了民間資本投資回報(bào)的要求。（1）PPP模式是新型的融資模式。（2）專業(yè)人才的大量需求。四、PPP模式在某省公路建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用（一）PPP模式應(yīng)用于高速公路建設(shè)高速公路是國(guó)家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，政府投資應(yīng)占絕對(duì)主導(dǎo)地位，但總投資額占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的國(guó)家相比仍然偏低。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，可以采用以下融資工具：　?。?）利用傳統(tǒng)的商業(yè)貸款以及國(guó)家開發(fā)貸款等。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國(guó)家成立PPP基金和項(xiàng)目開發(fā)基金，積極分享成立與運(yùn)營(yíng)PPP基金和項(xiàng)目開發(fā)基金的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。　　在純公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于沒有收入或收入不能彌補(bǔ)投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門以補(bǔ)貼。由于私人部門在運(yùn)營(yíng)方面有先天的信息優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目需要進(jìn)行重大調(diào)整(如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu))時(shí)，政府部門往往面臨信息不對(duì)稱的尷尬境地。PPP項(xiàng)目需要政府與企業(yè)長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會(huì)損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合作破裂。在必要的時(shí)候，政府和私人部門需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問(wèn)題。對(duì)于不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。資料來(lái)源：聯(lián)合資信整理圖8 國(guó)外PPP項(xiàng)目融資渠道　從資金來(lái)源看，目前國(guó)外PPP項(xiàng)目對(duì)銀行渠道的資金來(lái)源依賴嚴(yán)重，銀行資金大約占全部資金渠道的70%80%，甚至更高。美國(guó)在應(yīng)用收益證券方面是最好的國(guó)家之一。PPP項(xiàng)目具有高負(fù)債運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，資本金比例一般在10%30%。如法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目，政府購(gòu)買占到總投資的比例高達(dá)57%，政府購(gòu)買成為該項(xiàng)目成功的重要因素。⑦PPP項(xiàng)目公司向運(yùn)營(yíng)商支付相關(guān)費(fèi)用。特許經(jīng)營(yíng)期限根據(jù)項(xiàng)目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在2030年期間，項(xiàng)目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。通常情況下，政府部門出資比例較小，而PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一就是撬動(dòng)更多的社會(huì)資金。節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。法律頂層設(shè)計(jì)方面：澳大利亞對(duì)PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國(guó)家政策與指南對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。20032012年期間，加拿大共有121個(gè)PPP項(xiàng)目完成了融資方案，各項(xiàng)目在不同的行業(yè)分布情況如表6。法律頂層設(shè)計(jì)方面：加拿大各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。交通類項(xiàng)目投資額往往較大，雖然項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過(guò)12%。（由于英國(guó)PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》（2003）、《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》（2008）。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營(yíng)部門交付，但只有約10%15%是通過(guò)PPP方式提供。目前我國(guó)PPP模式的運(yùn)作多采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、項(xiàng)目融資，廣泛應(yīng)用比較復(fù)雜的金融、財(cái)務(wù)和法律等方面的知識(shí)，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持是項(xiàng)目運(yùn)作所必須的。因此，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。如圖7所示。PPP項(xiàng)目的合同通常包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。（三）PPP的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序下面以PPP最常見的BOT模式為例，說(shuō)明其基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序。PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到項(xiàng)目確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中的更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，還能有效應(yīng)用于項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益，這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)用期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。這樣，項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中的融資風(fēng)險(xiǎn)就被轉(zhuǎn)移給了私人企業(yè)。在PPP模式下，城市的可持續(xù)發(fā)展與其商業(yè)可行性是一致的。注：企業(yè)包括市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)。一般為2030年對(duì)于存量項(xiàng)目，LOT模式屬于MC模式范TOT轉(zhuǎn)讓運(yùn)營(yíng)移交指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。按照“公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度”，PPP模式可分為委托運(yùn)營(yíng)（Operations amp。值得注意的是，財(cái)政部在《關(guān)于推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中將“政府和社會(huì)資本合作模式”（即PPP）界定為：“政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP包含兩層含義，其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系；其二是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。其中，交通類項(xiàng)目7個(gè)，總投資額398億元；供水、供暖、供氣類項(xiàng)目9個(gè)，總投資額153億元；垃圾和污水處理類項(xiàng)目6個(gè)，總投資額30億元；醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)類項(xiàng)目3個(gè)，總投資額37億元；環(huán)境綜合治理類項(xiàng)目1個(gè)，總投資額85億元；保障性安居工程類項(xiàng)目1個(gè)，總投資額12億元；園區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目2個(gè)，總投資額90億元。安徽省、福建省、貴州省、湖南省、江蘇省、四川省、某省、浙江省、江西省、甘肅省、吉林省、陜西省、黑龍江省均公布了PPP試點(diǎn)項(xiàng)目清單，；重慶市和青海省也推介了PPP項(xiàng)目，投資金額分別是1018億元和1025億元，故上述省市PPP項(xiàng)目投資規(guī)模已超萬(wàn)億元。2014年3月財(cái)政部“2014年中央和地方預(yù)算草案”提出，為切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，有效防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，“推廣應(yīng)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)”；“發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，推廣應(yīng)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”，這是中國(guó)官方首次提出PPP概念。改革開放至今，PPP在我國(guó)已經(jīng)歷了探索階段（19841993年）、小規(guī)模試點(diǎn)階段（19942002年）、推廣試點(diǎn)階段（20032008年）、短暫停滯階段（20092012年）和新一輪推廣階段（2013年至今）等五個(gè)階段。從國(guó)際上看，300多年前，歐洲國(guó)家就授予公路養(yǎng)護(hù)人“收費(fèi)特許權(quán)”，由政府和私人部門共同提供公共服務(wù)。在歐洲尤其是英國(guó)，PPP適用的領(lǐng)域涉及交通運(yùn)輸、公共服務(wù)、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂(lè)和文化、教育和國(guó)防等。至此，國(guó)內(nèi)PPP的發(fā)展開啟新篇章，進(jìn)入新一輪推廣階段，在此期間國(guó)家層面的的政策及事件如表1所示。2014年12月3日相關(guān)網(wǎng)站發(fā)布消息：“財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（PPP）中心近日正式獲批，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。圖1 各省份PPP試點(diǎn)項(xiàng)目類型統(tǒng)計(jì)從中央和地方層面陸續(xù)出臺(tái)的PPP指導(dǎo)意見，以及各地一攬子PPP示范項(xiàng)目包來(lái)看，PPP模式推廣正在形成全國(guó)范圍內(nèi)的上下聯(lián)動(dòng)，PPP在國(guó)內(nèi)的發(fā)展不僅取得了政策上的保駕護(hù)航，還取得了包括項(xiàng)目逐步落地在內(nèi)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?，F(xiàn)場(chǎng)重點(diǎn)推介5類17個(gè)項(xiàng)目，17個(gè)項(xiàng)目中軌道交通項(xiàng)目4個(gè)，污水污泥處理項(xiàng)目2個(gè)，公共交通項(xiàng)目1個(gè)，水利項(xiàng)目4個(gè)，市政道路和公路項(xiàng)目6個(gè)。（4）美國(guó)PPP 國(guó)家委員會(huì)：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求?！笨傮w上，兩部委給出的PPP基本框架大方向一致，只是細(xì)節(jié)上有所差異，發(fā)改委推的是屬于特許經(jīng)營(yíng)的PPP，范圍相對(duì)于財(cái)政部的更小。根據(jù)發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），PPP模式按照“操作模式選擇”可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，與財(cái)政部“收入來(lái)源”分類基本對(duì)應(yīng)。一般為2030年BOO建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建