【文章內容簡介】 是實踐要求都一再顯示，政府行為尤其是社會主義國家的政府行為，必須講究行政成本，追求廉價目標，但現(xiàn)實情況令人堪憂。朱熔基總理在談到政府機構改革的時候曾經(jīng)多次引用“十羊九牧”的典故，所謂“民多官少，十羊九牧”，[7] “十羊九牧”的典故出自《隋唐楊尚希傳》。而在今天看來尚不足以大驚小怪（見表31）。表31 官民比例縱橫比較年代官民之比國家官民之比隋唐1：3973日本1：150明代1：2299法國1：164清代1：911美國1：187建國時1：294中國1：30現(xiàn)在1：30通過官民比例的縱向和橫向比較，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段中國的官民比例嚴重失調，政府官員機構龐大、人員臃腫，這樣的政府人際關系復雜程序繁多運作起來笨重很難產生高效廉價的效果。“吃飯行政”越鋪越大，據(jù)最保守的估計，全國官員每年用于公款吃喝的消費在2000億元以上，每年的公車開銷不少于2000億元。有證據(jù)表明，在政府直接投資的項目中，光是“跑項目”的成本一般要占到投資額的30%以上，甚至超過一半，如再加上建成之后的虧損、運行一段就要關門的損失，成本就更加驚人。比如征稅（見表32），我國往往需要付出更多的征稅成本卻未必能征集相應的稅收，其中浪費巨大。表32 中美日稅務人員及稅收比較國家稅務公務員人數(shù)稅收美國10萬人8000億元RMB日本5萬人=14萬億元RMB中國近100萬人改革開放20年來，行政成本在政府財政支出中的比例不斷攀生，行政支出的快速增長與財政所處的困境形成了鮮明的對比，行政成本居高不下，一些地方的正常日常財政支出都成問題。下面這張表（表33）是我國改革開放20年來的財政支出各項費用和行政費用所占比例的比較，行政費比重一年比一年高，%的比例，同時行政費的提高使得財政赤字也不斷擴大，財政境況惡劣。表33 國家財政費分類支出（單位：億元）[8] 《中國財政統(tǒng)計年鑒》1995年版。年份支出合計經(jīng)濟建設文教國防行政費債務行政費比重1978%1980%1982%1986%1988%1990%1992%1993%1994%行政成本在計算時候要和各個國家的GDP指數(shù)以及財政總支出額掛鉤起來進行比較。根據(jù)《國際統(tǒng)計年鑒》，通過行政支出年增長率、行政支出占GDP比重、行政支出占財政總支出的比重等三個指標的國際比較（見表34）可以為合理安排我國的行政成本提供借鑒。表34 行政支出三個指標的國際比較國家行政支出年均增長率占GDP比重占財政總支出比重中國%%%印度%%%韓國%%%美國%%%英國%%%荷蘭%%澳大利亞%%行政指出的年增長率發(fā)展中國家是比較高的，而發(fā)達國家行政成本的年增長率幾乎都控制在10%左右。行政支出占GDP的比重來看，發(fā)達國家的GDP是比較高的，而其所占的行政支出也很高，這里就包含了一個發(fā)達國家的高福利在其中。再看行政支出占財政總支出的比重，發(fā)達國家（美國除外）一般都在10%以下，%。可見，我國的行政成本在國際上是屬于比較高的。四、 我國行政成本居高不下的原因分析公共選擇學派以經(jīng)濟理性人作為邏輯分析起點，指出政府官員為實現(xiàn)經(jīng)濟性和非經(jīng)濟性的自身利益，在行政生產過程中，追求預算最大化，貪圖享受、講究排場、注重攀比，是造成行政成本無端耗費的根本原因。而政府官員之所以能夠謀求去實現(xiàn)經(jīng)濟性和非經(jīng)濟性的自身利益則是因為制度問題的存在。也就是說，行政成本居高不下的根本原因還是制度的不完善。第一，政府行為具有壟斷性質。壟斷性是政府行為與企業(yè)行為進行比較研究的一個切入點。企業(yè)當然也有壟斷行為，但比較起來，政府的壟斷程度要高于任何一類壟斷性企業(yè)。而且，政府提供公共服務總體上是一種壟斷性行為，政府通常是單一的公共服務主體。一些經(jīng)濟學家運用微觀經(jīng)濟學的壟斷理論，構建了“作為壟斷者的政府”的多種模型，比如布雷斯的政府壟斷理論，唐斯的代議制民主模型的政府壟斷理論等。[9] 馬俊：《公共行政中的“生產理論”》，武漢大學學報1997年第3期，第53頁。政府在提供公共服務的過程中，或者是由于管制的需要，為了實現(xiàn)階級統(tǒng)治，維護社會秩序，政府采取非拒絕性手段主動施為，強制消費，如治安管制、市場稽查等；或者是出于外部經(jīng)濟的考慮，政府承擔那些前期投資大回收周期長的公共服務項目，如道路、橋梁建設等；或者是由于規(guī)模經(jīng)濟的原因，政府負責那些投資總量巨大，不宜重復建設的公共服務設施，如電訊、電網(wǎng)、管道等，如此種種都屬于壟斷性行為。壟斷性的政府行為有其必然性，也有其優(yōu)勢的地方，但同時，這種行為的弊端也是很明顯的。政府高度壟斷的行為，在排除競爭外在壓力的同時也就消除了提高服務質量、降低生產成本的內在動力。美國學者薩瓦斯的一項研究結果表明“公共部門提供服務的成本費用，平均比承包商提供服務的成本給用要高出35%—95%。”[10] 戴維奧斯本[美]：《改造政府（中文版）》，上海譯文出版社 1996年，第59頁?？娎赵凇豆策x擇理論》一書中也提到：“當提供可度量的產出時，政府官僚機構要比私人企業(yè)花費更高的單位成本?！盵11] 丹尼斯C繆勒[美]：《公共選擇理論（中文版）》，中國社會科學出版社 1999年，第33頁。第二，行政績效評估操作困難。在市場經(jīng)濟領域，企業(yè)生產的效益通過市場交換來體現(xiàn)，市場價格是衡量企業(yè)效益直接和現(xiàn)實的指標，可以比較準確地反映或測量生產產品或服務的機會成本。為了在激烈的市場競爭中立于不敗之地，企業(yè)生產必須千方百計地降低單位生產成本，形成一個反映其生產機會成本的貨幣價格。與之不同的是，政府部門提供的公共物品或服務是一種“非市場產出”，政府產出一般不進入或較少進入市場交換領域。由于行政績效要綜合考慮有形的和無形的、直接的和間接的、眼前的和長遠的相關因素，也難以用市場價格直接表示其產品的機會成本。正如沃爾夫指出的那樣，非市場性的政府產出“通常是一些中間產出，也即充其量是最終產出‘代理’……間接的非時常產出對最終產出的貢獻程度是難以捉摸和難以度量的?！盵12] 沃爾夫[美]：《市場或政府（中文版）》，中國發(fā)展出版社 1994年，第45頁。當然，并非所有公共物品和公共服務都是不可測量的，美國學者威爾遜在《美國官僚政治》中將政府機構分為生產型組織、工藝型組織、程度型組織和應付型組織四種類型。他認為生產型和工藝型組織的績效可以被測量?？傮w說來，政府行為的非市場性質決定其績效評估無法與企業(yè)簡單類比。行政績效是政府生產過程、生產狀態(tài)的一種反映和判斷，衡量績效的一個重要指標是生產成本。由于行政績效本身不易測量，反過來容易放松人們對行政成本的講求，淡化對行政成本的約束。有時候，由于目標的模棱兩可會使得行政成本的高與低、利與弊的界線也變成一種說不準的感覺。第三，行政成本與行政收入關系間接。在政府生產過程中，行政成本與收入的關系是間接的，甚至轉了好幾個彎，而兩者的生成之間的時