【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 品的消費(fèi)群體，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“安全需求優(yōu)先”的消費(fèi)群體，必然導(dǎo)致大量第一章 食品生產(chǎn)加工小作坊的現(xiàn)狀分析9食品小作坊有其生存的土壤。此外，食品小作坊還能對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品快速吸納消化，就地轉(zhuǎn)化農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，對(duì)民間傳統(tǒng)工藝也有保留作用。同時(shí)，小作坊直接涉及農(nóng)民增產(chǎn)增收，關(guān)系農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求等，為其存在創(chuàng)造了條件。 法律制度不健全決定我國(guó)的食品安全法律制度不健全，無證生產(chǎn)銷售的執(zhí)法不到位，長(zhǎng)期以來還沒有形成嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。尤其是食品市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)間較短，只有短短的 7 年時(shí)間，目前還有部分無國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的食品（尤其是半成品）未明確納入生產(chǎn)許可范圍，讓老百姓甚至是商家無所適從，必然導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中存在著多個(gè)“二元化”的問題。一是在市場(chǎng)環(huán)節(jié)當(dāng)中，一方面以超市和百貨公司為代表的規(guī)范營(yíng)商者，嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，另一方面，集市式或墟場(chǎng)式的集貿(mào)市場(chǎng)，則處在一種寬松的管理狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)無證食品現(xiàn)象還大量存在，以至食品小作坊的無證產(chǎn)品還有生存的空間。二是在食品生產(chǎn)加工的環(huán)節(jié)，必然存在著大量的無證無照、有照無證的生產(chǎn)“企業(yè)”作坊，這些作坊游離于監(jiān)管之外。此外，由于質(zhì)監(jiān)部門在食品生產(chǎn)加工小作坊的監(jiān)管上沒有強(qiáng)有力的法律，缺少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行措施，對(duì)非法加工戶的查處不力，也是食品小作坊必然存在的主要因素。而部門之間存在職能交叉，尤其是在前店后廠、現(xiàn)做現(xiàn)賣的小作坊監(jiān)管上，各部門存在推卸責(zé)任的現(xiàn)象，出現(xiàn)監(jiān)管的真空，也必然導(dǎo)致小作坊的大量存在。 合理性 銷售渠道相對(duì)穩(wěn)定長(zhǎng)期存在決定由于長(zhǎng)期積累，食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)出來的食品已有相對(duì)穩(wěn)定的銷售渠道。這些食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)的食品因其低成本和售價(jià)便宜，吸引一些小商小販及群眾購(gòu)買，形成了相對(duì)穩(wěn)定的銷售渠道。比如南方濕米粉，因其產(chǎn)品的保質(zhì)期短，常溫保存只能保存一天，另外，銷售區(qū)域由于運(yùn)輸成本問題一般也較小，所以，大多是訂單式生產(chǎn)，銷售渠道比較固定，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在米粉作坊也合情合理。雖然食品加工小作坊加工的產(chǎn)品不能進(jìn)入大型商場(chǎng)和超市，但在集貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)特產(chǎn)店還是有較大的市場(chǎng)份額。第一章 食品生產(chǎn)加工小作坊的現(xiàn)狀分析10 與消費(fèi)者需求密切相關(guān)決定在食品日益豐富的今天，食品花樣繁多，消費(fèi)者的需求是多樣化，多方位和多層次。不同地區(qū)，不同人群，不同的年齡，有著不同的消費(fèi)需求，食品獲證企業(yè)產(chǎn)品往往大而不全，不可能滿足所有消費(fèi)者的差異化需求，而小作坊經(jīng)營(yíng)靈活，變更迅速，對(duì)食品社會(huì)消費(fèi)需要是個(gè)有益補(bǔ)充。工廠化生產(chǎn)的食品，盡管有現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)和統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量，但在價(jià)格、品種、風(fēng)味等方面仍然存在缺陷和不足。而食品小作坊為了吸引和留住消費(fèi)者，總是會(huì)及時(shí)聽取消費(fèi)者的意見，不斷的創(chuàng)新，不斷更新品種、花樣和口味，以滿足不同的消費(fèi)者的需求。另外，中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期，中國(guó)農(nóng)民的一些簡(jiǎn)單食品都是通過自己動(dòng)手制作而成，并有風(fēng)味的獨(dú)特性和傳統(tǒng)的工藝性。如某些地方米酒，因?yàn)槠洫?dú)有的水源、工藝、氣候等因素，形成自身特有的風(fēng)味，深受當(dāng)?shù)厝罕娤矏?。事?shí)上，中國(guó)很多名優(yōu)食品，都是出自小作坊，也正是因?yàn)橛辛诵∽鞣?，才讓一些名?yōu)食品的工藝得以傳承并保持旺盛的生命力。小作坊大量存在于鄉(xiāng)村，這是廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品快速吸納消化的一種長(zhǎng)期形成的手工傳統(tǒng)制作食品的形式。它直接解決當(dāng)?shù)鼐用竦囊恍┥钍称沸枨?。如豆腐，通過豆子簡(jiǎn)單加工而成；粉干，由大米直接制作，農(nóng)民多數(shù)長(zhǎng)期依賴于它，制作也簡(jiǎn)單方便。 食品生產(chǎn)加工小作坊在社會(huì)發(fā)展中的作用食品小作坊在我國(guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍然廣泛存在，目前仍是食品供應(yīng)的重要組成部分，在我們的社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用。 企業(yè)的有效補(bǔ)充食品生產(chǎn)加工小作坊覆蓋了我國(guó)大部分區(qū)域，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海，還是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，都廣泛地存在，主要分布城鎮(zhèn)和農(nóng)村等區(qū)域，而食品企業(yè)大多存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，主要分布在城市及周邊，產(chǎn)品也主要進(jìn)入超市和商場(chǎng)，所以，食品生產(chǎn)加工小作坊已經(jīng)成為老百姓購(gòu)買食品的重要來源之一，在銷售渠道上是食品企業(yè)的有效補(bǔ)充。食品生產(chǎn)加工小作坊跟老百姓的生活密切相關(guān)，能夠滿足不同的消費(fèi)群體的需要，能夠及時(shí)為老百姓提供便捷的服務(wù)，為老百姓提供新鮮、美味、第一章 食品生產(chǎn)加工小作坊的現(xiàn)狀分析11方便的當(dāng)?shù)靥厣称?，讓老百姓在自家門口就能享受到物美價(jià)廉的食品。 解決就業(yè)、構(gòu)建和諧社會(huì)的需要在我國(guó)，解決就業(yè)收入無疑是絕大多數(shù)普通勞動(dòng)者家庭的主要問題。而就業(yè)問題是一個(gè)社會(huì)問題，失業(yè)和就業(yè)難問題往往容易發(fā)生在相對(duì)處于社會(huì)底層的一部分人或“弱勢(shì)群體”身上，容易導(dǎo)致這些失業(yè)者的心理嚴(yán)重失衡和不滿，嚴(yán)重的很有可能誘發(fā)危害社會(huì)治安的犯罪犯法活動(dòng)，危及社會(huì)治安和穩(wěn)定。而新辦一家食品生產(chǎn)加工小作坊，具有風(fēng)險(xiǎn)小、見效快、投資少等眾多優(yōu)勢(shì)，能夠有效解決部分低收入人群和弱勢(shì)群體的就業(yè)謀生問題。在我國(guó)，從事小作坊食品生產(chǎn)加工的相當(dāng)一部分是下崗失業(yè)人員、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、失地農(nóng)民、殘疾人等弱勢(shì)群體。據(jù)悉，在中國(guó)近 45 萬家食品加工企業(yè)主體中，80%是屬于食品小作坊，大約有 35 萬家，大約有兩億多農(nóng)民涉足食品生產(chǎn)。盡管食品小作坊在食品生產(chǎn)加工業(yè)中所占產(chǎn)值十分有限，但在目前中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)下，它在安置就業(yè)、解決一部分人的生計(jì)和部分區(qū)域的民生問題上有著重要的作用。在廣西桂平市社坡鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)共有 1000 多家腐竹小作坊，形成了從銷黃豆、磨豆、生產(chǎn)、收購(gòu)、銷售、供煤供柴、生豬養(yǎng)殖等一完整的生產(chǎn)鏈，解決就業(yè)人員多達(dá)10000 多人，人均收入達(dá)到 萬元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。我國(guó)“十一五”規(guī)劃中明確提出了構(gòu)建和諧社會(huì)，逐步改善提高社會(huì)底層的收入比較低的弱勢(shì)群體的生活狀況。食品小作坊在擴(kuò)大就業(yè)領(lǐng)域和緩解就業(yè)壓力方面發(fā)揮著舉足輕重的重要作用，是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。 承載傳統(tǒng)飲食文化中國(guó)是個(gè)有著五千年歷史的文明古國(guó)，中國(guó)文化博大精深、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。傳承的食品生產(chǎn)加工文化獨(dú)具中國(guó)特色。而大量存在的傳統(tǒng)小作坊食品不僅僅是作為一種食品供人們解決食用，大多還作為一種精神和文化傳承的載體。部分小作坊名優(yōu)食品，它包涵了民俗的獨(dú)特性，文化的多樣性，傳遞著民族文化、民俗文化、宗教文化、文學(xué)藝術(shù)、歷史文化等，如中國(guó)人過生日很多都喜歡制作或享用長(zhǎng)壽面，以求健康長(zhǎng)壽之意；花饃有情，十二時(shí)蒸項(xiàng)圈饃，祝福兒女一生順利；中秋月餅，是中華民族獨(dú)脈相承的中第一章 食品生產(chǎn)加工小作坊的現(xiàn)狀分析12秋團(tuán)圓寄情之物；餃子喻意，大年初一五更吃餃子，象征新舊更替財(cái)源滾滾；就連大家非常熟悉的饅頭也承載著有關(guān)諸葛亮的歷史故事。傳統(tǒng)的生產(chǎn)加工小作坊食品文化內(nèi)涵豐富多彩，喻意深刻而美好，為食品工業(yè)的發(fā)展提供了豐富的資源庫(kù)和文化內(nèi)涵，是食品發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐。正是因?yàn)橛辛耸称飞a(chǎn)加工小作坊，才讓一些名優(yōu)食品的工藝得以傳承。在我國(guó)廣袤的土地上，在不同的民族、不同的地域中廣泛流傳下來的種類繁多的食品，都是在小作坊中通過傳統(tǒng)手工工藝制作加工而成，在一定的地域范圍內(nèi)流向消費(fèi)大眾的，它有著廣泛的消費(fèi)群體，成為廣大人民群眾不可或缺的，各族人民特別是在農(nóng)村、小城鎮(zhèn)的人民群眾飲食文化的重要組成部分 [7]。第二章 我國(guó)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀13第二章 我國(guó)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀 食品安全監(jiān)管概念世界衛(wèi)生組織（WHO）將“食品安全監(jiān)管”界定為“由國(guó)家或地方政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的強(qiáng)制性管理活動(dòng)，旨在為消費(fèi)者提供保護(hù)，確保從生產(chǎn)、處理、儲(chǔ)存、加工直到銷售的過程中食品安全、完整并適于人類食用，同時(shí)按照法律規(guī)定誠(chéng)實(shí)而準(zhǔn)確的貼上標(biāo)簽” 。而食品安全監(jiān)管體制是指國(guó)家對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理采取的組織形式和基本制度。它是國(guó)家有關(guān)食品安全的法律、法規(guī)和方針、政策得以有效貫徹落實(shí)的組織保障和制度保障。 我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制 我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的歷程我國(guó)食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了從衛(wèi)生部門一家監(jiān)管到各個(gè)部門實(shí)施分段兼顧的變化。2022 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》(國(guó)發(fā)[2022]23 號(hào))，確立了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的食品安全監(jiān)管體制。具體提出：“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。按照責(zé)權(quán)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。 ”在 2022 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的過程中，衛(wèi)生行政部門與食品藥品監(jiān)管部門在食品安全工作中的職責(zé)對(duì)調(diào)，分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制仍然延續(xù)。 《食品安全法》自2022 年 6 月 1 日開始實(shí)施，對(duì)以上的監(jiān)管體制進(jìn)一步予以了明確，并真正意義的從法律上給予了確定，使我國(guó)的分段監(jiān)管體制有了法律上的地位。這一現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制有利于各司其職，在實(shí)際工作中對(duì)改善食品安全狀況發(fā)揮了積極作用。第二章 我國(guó)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀14《食品安全法》的食品安全監(jiān)管體制特點(diǎn)在總結(jié)近年來食品安全管理經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上， 《中華人民共和國(guó)食品安全法》對(duì)我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制作了一些方向性、思路性的規(guī)定，明確了我國(guó)食品安全監(jiān)管的基本特點(diǎn)（見圖 21）：全程全面監(jiān)管、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是第一責(zé)任人、分工協(xié)作監(jiān)管、地方政府負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任、鼓勵(lì)社會(huì)參與和監(jiān)督 [8]。 全程全面監(jiān)管從調(diào)整的環(huán)節(jié)看， 《食品安全法》與《食品衛(wèi)生法》將種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)排除在調(diào)整范圍外不同， 《食品安全法》的調(diào)整范圍不僅涵蓋了食品的生產(chǎn)加工、食品的流通和餐飲服務(wù)，還涵蓋了食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，從而體現(xiàn)了從“農(nóng)田到餐桌” [9]的“全程監(jiān)管”的思想。從調(diào)整的對(duì)象看， 《食品安全法》的調(diào)整對(duì)象不僅僅包括了食品，還包括了食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品(用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工具、設(shè)備)，從而體現(xiàn)了“全面監(jiān)管”的思想。 部門分工協(xié)作分段監(jiān)管《食品安全法》規(guī)定的監(jiān)管體制是 1＋4 體制，即一個(gè)部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，四個(gè)部門負(fù)責(zé)分段監(jiān)管（見圖 22） 。這是一個(gè)有分、有合的體制。全程全面監(jiān)管分工協(xié)作分段監(jiān)管地方政府負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是第一責(zé)任人鼓勵(lì)社會(huì)參與和監(jiān)督食品安全食品安全 監(jiān)管體制圖 21 食品安全監(jiān)管體制示意圖第二章 我國(guó)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀15“分”是《食品安全法》將食品從農(nóng)田到餐桌的全過程，分為農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)四個(gè)階段，分別交由農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理等四個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；“合”是《食品安全法》將與食品全過程監(jiān)管直接相關(guān)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定、組織查處食品安全重大事故等，交由負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)的衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)。國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。其用意顯然是為了在分段監(jiān)管的條件下，消弭監(jiān)管縫隙，形成監(jiān)管合力，保持一個(gè)有效的監(jiān)管整體。圖 22 分段監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)圖此外， 《食品安全法》第 103 條還明確“國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整” ，從而為今后時(shí)機(jī)成熟時(shí)改革食品安食品安全委員會(huì)（國(guó)務(wù)院設(shè)立）衛(wèi)生行政部門（綜合協(xié)調(diào)職能）農(nóng)業(yè)行政部門工商行政管理部門出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督部門食品藥品監(jiān)管部門地方人民政府（統(tǒng)一負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)）農(nóng)產(chǎn)品源頭 食品生產(chǎn) 食品流通 餐飲服務(wù) 進(jìn)口食品第二章 我國(guó)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管現(xiàn)狀16全監(jiān)管體制預(yù)留出了一定的空間。 地方政府負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任我國(guó)地域廣闊，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體眾多而分散，如果僅單靠或主要依靠中央政府及其有關(guān)部門監(jiān)管食品安全是不太可能的。地方各級(jí)人民政府尤其是縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門，是直接面對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和人民群眾，是食品安全監(jiān)管的主要中堅(jiān)力量。作為地方的主要行政機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民政府負(fù)有管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等行政工作，領(lǐng)導(dǎo)所屬各行政部門和下級(jí)人民政府工作的職責(zé)，是食品安全監(jiān)管工作能否真正落實(shí)的關(guān)鍵。實(shí)踐證明，只有地方各級(jí)人民政府高度重視食品安全監(jiān)管工作，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，食品安全監(jiān)管工作才能真正落到實(shí)處。為此《食品安全法》第 5 條明確確立了地方人民政府負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任的原則，明確“縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作” 。質(zhì)檢、工商等實(shí)行地方垂直管理的行政機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)服從所在地人民政府的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)。 食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是第一責(zé)任人實(shí)踐證明安全食品不是政府能“管”出來的，而是食品經(jīng)營(yíng)者“生產(chǎn)”出來的，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)食品安全的第一責(zé)任，政府的主要職責(zé)是去發(fā)現(xiàn)問題、界定責(zé)任、并予以查處，而不是包攬本應(yīng)該由食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的第一責(zé)任的義務(wù)?！妒称钒踩ā飞想m然沒有直接出現(xiàn) “食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人”的表述，但從內(nèi)容上明確了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品安全上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要責(zé)任。只有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者才對(duì)其使用的原料、輔料及生產(chǎn)過程最為熟悉，自然應(yīng)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品負(fù)第一責(zé)任。也只有明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的第一責(zé)任，才能促使每一個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者強(qiáng)化食品安全意識(shí)，采取有效措施主動(dòng)把好食品安全關(guān)，切實(shí)保障食品安全。我國(guó)有近 億農(nóng)戶，近 50 萬家食品生產(chǎn)加工企業(yè)，讓政府監(jiān)管部門采取人盯人的方式保障食品安全也不現(xiàn)實(shí)，所以更需要強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的第一責(zé)任。因此， 《食品安全法》第 3 條強(qiáng)調(diào)“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照