【文章內(nèi)容簡介】 召回條件，由監(jiān)管部門責(zé)令生產(chǎn)者召回，并對生產(chǎn)者給予相對更為嚴厲的處罰。第二，社會公眾能否申請政府部門責(zé)令召回？《食品召回管理規(guī)定》第25條規(guī)定了責(zé)令召回適用的三種情形，筆者認為還應(yīng)當(dāng)規(guī)定第四種情形，即消費者發(fā)現(xiàn)問題后依法申請監(jiān)管部門責(zé)令召回。第三，召回后的食品如何處理？食品召回是否等于銷毀？不少人士認為，與其召回還不如就地銷毀，因為他們擔(dān)心不良企業(yè)利用召回的食品再次“回爐”之后返銷市場。他們得出的結(jié)論是：問題食品“召回”制度是不合時宜的?！妒称钒踩ā凡灰艘?guī)定“召回”制度，而應(yīng)詳細規(guī)定職能部門的職責(zé)，加強日常市場監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題食品一律由主管部門沒收銷毀，并加大違法犯罪企業(yè)的違法犯罪成本。同時，修改《刑法》的有關(guān)規(guī)定，對在食品、飼料中添加對人體有害物的企業(yè)及其經(jīng)營者科以重刑，才能使不良企業(yè)有所顧忌，市場混亂局面才能根本好轉(zhuǎn)。上述人士的擔(dān)憂不無道理，我們也有過這方面的教訓(xùn)，有些地方政府也因此出臺了“過期食品就地銷毀”規(guī)定。但據(jù)此認為“食品召回不如就地銷毀”是不妥當(dāng)?shù)摹！妒称氛倩毓芾硪?guī)定》中，召回的不安全食品是指有證據(jù)證明對人體健康已經(jīng)或可能造成危害的食品，包括四種類型。筆者建議，對其中危害或可能危害人體健康的食品類型，監(jiān)管部門經(jīng)過鑒定后，可以決定是否就地銷毀，或者召回后并不是回到原生產(chǎn)廠地，而是生產(chǎn)商委托有關(guān)部門或第三方在當(dāng)?shù)劁N毀。必要的時候，監(jiān)管部門可以指定召回食品回歸的地點，在監(jiān)管之下銷毀。但對“含有對特定人群可能引發(fā)健康危害的成份而在食品標簽和說明書上未予以標識，或標識不全、不明確的食品”類型，則應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)過重新標識之后返回市場流通。 （四）建立食品召回責(zé)任險制度召回需要成本，尤其是大規(guī)模的食品召回，可能使企業(yè)陷入嚴重的財務(wù)危機，這就導(dǎo)致許多企業(yè)寧愿隱瞞真相、拖延時間，也不愿意實施召回。因此向保險人轉(zhuǎn)移食品召回風(fēng)險成為企業(yè)風(fēng)險管理的一個重要內(nèi)容。食品召回保險的主要內(nèi)容是承保有缺陷的被保險產(chǎn)品由于已經(jīng)導(dǎo)致或可能導(dǎo)致他人人身傷害或財產(chǎn)損失而必須召回所產(chǎn)生的“召回費用”，包括：告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業(yè)顧問進行危機處理的費用，以及其它合理及必要的費用。筆者認為食品召回責(zé)任保險應(yīng)為強制性的，由此才能確保出現(xiàn)召回事由時，企業(yè)能主動及時地對其缺陷食品進行召回。 （五）設(shè)立食品行業(yè)安全賠償基金我國應(yīng)當(dāng)建立重大食品安全事故國家先行賠償制度，即發(fā)生食品安全事故后，但尚未查明問題源頭、未確定問題責(zé)任人、未作出賠付規(guī)定或者未達成賠付協(xié)議時，先行使用食品行業(yè)賠償基金對受害者先行救助與賠付，然后向責(zé)任人追償所有墊付賠償金，并依法處罰的制度。國家先行賠償?shù)谋匾栽谟诜乐故聭B(tài)的進一步惡化和盡快救治受害人的需要?！叭鼓谭凼录敝形覈刃袎|付醫(yī)療費用對受害者予以救助的嘗試，取得了良好的社會效果，奠定了食品行業(yè)安全賠償基金制度的實踐依據(jù)和社會基礎(chǔ)?！妒称钒踩ā返?2條第1款規(guī)定也為我國建立重大食品安全事故國家先行賠償制度提供了初步的法律依據(jù)。 （六）建立完備的食品溯源管理制度 為確保所有已發(fā)現(xiàn)的和潛在的缺陷食品被盡快召回，對食品從原料生產(chǎn)到最后制成成品再到銷售保持一個完整的記錄是非常必要的?！度毕莓a(chǎn)品召回管理條例》（送審稿）第332條規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者產(chǎn)品信息保存義務(wù)，當(dāng)然這些規(guī)定需要更加完善，如《條例》規(guī)定：“國家鼓勵企業(yè)采用信息化手段，建立產(chǎn)品溯源體系。”筆者認為，在食品問題上，生產(chǎn)企業(yè)必須建立食品溯源體系，而不能簡單地規(guī)定為鼓勵性制度。一、三鹿事件催生了食品安全監(jiān)管制度的根本創(chuàng)新 2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經(jīng)濟與社會的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會經(jīng)濟生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件嚴重損害了民族利益和社會公共利益。消費者是弱勢群體，兒童消費者又是弱勢群體中的弱勢群體。其次，導(dǎo)致了企業(yè)產(chǎn)品安全度的誠信株連，包括企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)品之間的誠信株連、縱向的行業(yè)株連和橫向的地域株連，并導(dǎo)致了行業(yè)的重新洗牌。值得注意的是，消費生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費者的內(nèi)心世界。其三，貶損了企業(yè)和企業(yè)家的社會責(zé)任品牌。廣大消費者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動其良知的企業(yè)家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴重打擊了消費者的消費信心，致使不少消費者持幣待購，制約了食品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。其五，充分暴露了我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的巨大漏洞以及食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管能力的嚴重缺失。 三鹿事件的爆發(fā)為當(dāng)時立法機關(guān)審議和修改《食品安全法》提供了經(jīng)典的反面立法參考資料。為進一步落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，提高食品安全度，保障公眾身體健康和生命安全，推動我國食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，《食品安全法》在要求食品企業(yè)誠信經(jīng)營、要求行業(yè)協(xié)會嚴格自律、鼓勵公眾理性消費、鼓勵社會監(jiān)督的同時，將創(chuàng)新食品安全監(jiān)管制度、加大政府對消費者的保護力度作為該法的重中之重。 二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制 由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔(dān)安全監(jiān)管的重責(zé)大任。在“一個部門管不了”的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。其中，農(nóng)業(yè)部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。 分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復(fù)，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災(zāi)。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍；而在消費者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題后，相關(guān)部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負責(zé)并不明確，客觀上又產(chǎn)生了部門職能交叉、問責(zé)不清的嚴重問題。由于職責(zé)分工不清，有些部門在小集團利益的驅(qū)使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，甚至貽誤最佳監(jiān)管時機。 為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，實現(xiàn)各監(jiān)管部門之間的分工負責(zé)和職責(zé)明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責(zé)。就中央層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理”。就地方層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。 為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。該委員會應(yīng)著力于對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。為保持食品安全監(jiān)管體制的動態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條還授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。 為充分發(fā)揮地方政府對當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責(zé)。《食品安全法》第5條第1款和第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負總責(zé)有利有弊。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實現(xiàn)食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關(guān)系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護主義。對這一潛在的監(jiān)管道德風(fēng)險，有關(guān)部門和社會各界應(yīng)當(dāng)保持高度警惕。