【文章內(nèi)容簡介】 ?????????????????????????????????????????????????????????????34第四章 環(huán)境保護中優(yōu)化政策工具選擇的對策與建議 ?????????????????????????????????????????????????35一、加強法制建設(shè)，為各類政策工具的選擇提供法律保障 ???????????????????????????????????35二、完善環(huán)境管理制度，提高政府環(huán)境治理能力 ???????????????????????????????????????????????????36三、完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加強市場化工具在環(huán)境治理中的選擇 ???????????37四、鼓勵公民有序參與環(huán)境治理，夯實公民參與工具選擇應(yīng)用的基礎(chǔ) ???????????????38五、加強環(huán)境政策工具的協(xié)同運作和優(yōu)化組合 ???????????????????????????????????????????????????????40參考文獻 ???????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????42后 記 ?????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????451引 論一、選題意義（一）實施環(huán)境政策的必要性十六屆五中全會上，作為科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容之一，黨中央根據(jù)我國國情提出了建設(shè)環(huán)境友好型社會的重要戰(zhàn)略決策。環(huán)境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境為人類生活和生產(chǎn)提供了必需的資源和條件，是我們生存和發(fā)展的基本前提。改革開放 30 年來，我國經(jīng)濟取得了快速的發(fā)展。但同時，粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式、巨大的人口基數(shù)、快速的城市化以及特有的以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，使我國的生態(tài)環(huán)境狀況日益嚴(yán)峻。我國已進入大范圍的生態(tài)退化和復(fù)合型環(huán)境污染的新階段，生態(tài)與環(huán)境問題表現(xiàn)出顯著的系統(tǒng)性、區(qū)域性、復(fù)合性和長期性。世界銀行在其《2020 年的中國》研究報告中寫道：“在過去的 20 年中，中國經(jīng)濟的快速增長、城市化和工業(yè)化，使中國加入了世界上空氣污染和水污染最嚴(yán)重的國家之列。 ”1 嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來極大的負面影響，據(jù)我國專家 20 世紀(jì) 90 年代中期和 2022 年的研究表明，環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失約占當(dāng)年 GDP 的 3%～4%。世界銀行 1997 年發(fā)表的報告測算，中國僅大氣和水污染造成的損失就約 540 億美元（以 1995 年計） ，占同期 GDP 的 8%。 2試想，如果不改善我們賴以生存的環(huán)境，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)和中華民族的偉大復(fù)興也只能淪為空談。環(huán)境生態(tài)屬于純粹的公共物品，由于其外部性的存在，市場機制對這類公共物品的供應(yīng)往往不足且效率低下，存在市場失靈的問題。要解決環(huán)境的外部性問題，主要需要依靠政府的積極干預(yù)。因此，環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，在市場機制這只無形的手不起作用的時候，只有通過政府這只有形的手來發(fā)揮作用，將環(huán)境保護中的外部效應(yīng)內(nèi)部化。政府這只有形的手往往是通過制定并實施公共政策來發(fā)揮作用的。公共問題是公共政策的立足點，政府為了解決某種社會問題而制定公共政策，環(huán)境政策則是為了解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題。1 保羅、羅伯特：《環(huán)境保護的公共政策（第 2 版） 》 ，穆賢清等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社 2022 年版，譯者序第 4 頁。2 參見董奭：《農(nóng)業(yè)環(huán)境問題》 ，2（二）政策工具的選擇過程關(guān)系到環(huán)境政策的優(yōu)良與否然而，市場失靈并不總是生態(tài)環(huán)境最大的威脅，政府的政策失靈可能會造成更大的環(huán)境破壞。例如，我國對能源的破壞性補貼導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境退化。因此，如何制定優(yōu)良的環(huán)境政策成為環(huán)境治理中的核心問題。政策工具的設(shè)計、選擇、應(yīng)用狀況關(guān)系到環(huán)境政策的優(yōu)良與否。 “不良政策盛行的一個可能而且更為合理的解釋是，缺乏有關(guān)用于選擇和設(shè)計政策工具的生態(tài)、技術(shù)和經(jīng)濟關(guān)系的信息或者理解。 ”1政策是在復(fù)雜的政治和經(jīng)濟利益作用下形成的，其制定、執(zhí)行過程是對資源、利益的重新分配過程，因此，要想制定合理、可行的政策，就要分析特定政治、經(jīng)濟甚至文化環(huán)境下使用的任何一組政策工具。在20 世紀(jì) 80 年代初，荷蘭的吉爾霍德委員會曾經(jīng)得出結(jié)論， “各種政策失靈是由于對政策工具的知識不足造成的。 ”2有關(guān)政策失靈的解決方案存在于政策工具理論和學(xué)說的發(fā)展之中，也有賴于能將這種理論轉(zhuǎn)變成為可以利用的工具。目前我國正處于政治、經(jīng)濟、社會的迅速變革中，民主政治體系和社會主義市場經(jīng)濟體制建立并不斷完善，公民社會迅速崛起，不少傳統(tǒng)的管制工具已經(jīng)不合時宜，新的符合經(jīng)濟社會發(fā)展的政策工具還需不斷補充和完善，有些政策工具的執(zhí)行還缺乏相應(yīng)的法律保障和實踐經(jīng)驗，必須的理論基礎(chǔ)也還有待完善，迫切需要進行積極的探索和實踐。二、政策工具的定義和分類（一）政策工具的定義什么是政策工具？如何識別政策工具？這是政策工具研究中最基本的問題。學(xué)術(shù)界對此已經(jīng)形成了各種版本的解釋和定義?；舾裢柗颍℉oogerwerf ）認(rèn)為，政策工具是“行動者采用或者在潛在意義上可能采用來實現(xiàn)一個或者更多目標(biāo)的任何手段” 。 3在他看來，政策工具是達到某一具體目標(biāo)的手段。按照這個解釋， “目標(biāo)管理” 、 “內(nèi)部管理” 、 “人力資源政策” ，“金融控制”均可被當(dāng)作政策工具。這種定義方法缺乏對政策工具的特征、性質(zhì)1 托馬斯思德納：《環(huán)境與自然資源管理的政策工具》 ，張蔚文等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社 2022年版，第 19 頁。2 蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 13 頁。3 同上。3的具體界定。胡德認(rèn)為（Hood） ，工具概念可以通過將政策工具刻畫為 “客體”和“活動” ，并對其加以區(qū)分的基礎(chǔ)上得到更清晰的理解。 1一方面，可以把工具當(dāng)作一種客體，據(jù)此，構(gòu)成法律或者政府行政指令的規(guī)則就可以被稱為工具。其次，可以把工具看成一種活動，正如林格林（Ringeling）所描述的：“它是政策活動的一種集合，它表明了一些類似的特征，關(guān)注的是對社會過程的影響和治理。 ”2這種定義擴大了工具的范圍，一些非正式的活動也可以被看作工具， “政策”與“工具”概念之間的界限變得模糊而難以區(qū)分。HA德布魯金和 HA，不應(yīng)該將內(nèi)部管理、內(nèi)部組織以及人力資源政策理解為工具，政策工具應(yīng)用的焦點在于政策產(chǎn)出或政策效果的實現(xiàn)。政策產(chǎn)出指的是由組織所產(chǎn)生的物質(zhì)或者服務(wù)，當(dāng)這些物質(zhì)和服務(wù)帶來預(yù)期的影響或者政策過程的時候，政策成果就體現(xiàn)出來了。 3基于上述概念的分析，本人認(rèn)為政策工具（也可稱為政府工具）可以定義為：政府在公共政策的制定、執(zhí)行過程中為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段、技術(shù)或途徑。（二）政策工具的分類由于分類所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一，研究者們對于政策工具的分類也就不盡相同。迄今為止，對政策工具分類的研究成果可以說是相當(dāng)豐碩。政策分析家狄龍（Vander Doelen）認(rèn)為，政策工具可以劃分為三類，即法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具。 4與之類似的三分法是將政策工具劃分為三大家族，即管制性工具、經(jīng)濟激勵工具和溝通性工具。在此三分法的基礎(chǔ)上，英國學(xué)者喬丹、烏澤爾和濟托以工具的作用機理為標(biāo)準(zhǔn)，特別增加了志愿協(xié)議這一政策工具，認(rèn)為強制性工具、市場化工具、信息裝置、志愿協(xié)議是政策工具的主要分類。 5另外，加拿大學(xué)者霍萊特和拉梅什（ and ）根據(jù)政策工具的強制性差異 6，將政策工具分為自愿性工具（非強制性工具） 、強制性工具和混合性工1 . The Tools of Government. London: Macmillan, 1983, P45.2 蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 14 頁。3 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022年版，第 15 頁。4 參見陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進－論作為公共管理學(xué)新分支的政府工具研究的興起、主題和意義》 ，載《中國行政管理》2022 年第 6 期。5 參見陳振明、經(jīng)緯：《政府工具研究的新進展》 ，載《東南學(xué)術(shù)》2022 年第 6 期。6 Michael Howlett and . Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. OxfordUniversity, 1995, P85.4具三類。許多研究者認(rèn)為，自下而上的研究方法比自上而下的研究方法更有效。第二代政策工具開始引向?qū)σ恍┡及l(fā)變數(shù)重要性的關(guān)注 1，從而產(chǎn)生了諸如協(xié)議等雙邊或者多邊的政策工具。這些工具的選擇應(yīng)用反映了政府不再被看作是無所不能的了，而是需要主動尋求與企業(yè)、公眾的合作?？梢钥闯?，研究者們不同的分類方法反映了他們對政府過程不同角度的看法，其分類各有側(cè)重，并無對錯之分。一種分類視角就是一種工具研究的模型，正如薩拉蒙（Salamon）所認(rèn)為的 2，不同的工具類型分別構(gòu)造了不同的政策活動，同樣也引發(fā)了問題并產(chǎn)生不同的效果。表引1 環(huán)境政策工具分類市場化工具管制工具利用市場 創(chuàng)建市場公民參與工具技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 補貼 排污交易 環(huán)境信息手段執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn) 環(huán)境稅費 自愿協(xié)議押金－返還在政策環(huán)境領(lǐng)域，一般將政策工具分為“命令－控制工具”和“市場化工具” ，這樣的劃分未免過于簡單，特別是近年來，隨著政策工具在環(huán)境領(lǐng)域中的不斷實踐，新的政策工具得到了長足的發(fā)展，如信息手段、自愿協(xié)議等?；谡吖ぞ邞?yīng)用中側(cè)重的主體不同，本人認(rèn)為可以將環(huán)境政策工具歸為三類，即管制工具、市場化工具以及公民參與工具，具體分類見表引1。三、相關(guān)研究狀況綜述（一）政策工具研究的理論路徑關(guān)于政策工具的研究在當(dāng)代西方有一個逐步發(fā)展的歷程，最早可以追溯到由戴爾和林德布洛姆的《政治、經(jīng)濟和福利》一書，該書中作者論述了政策工具選擇的基本原理。 3在此之后，政治學(xué)中的政策工具研究沿著兩條不同的路線發(fā)展。一條路線得到大陸傳統(tǒng)的支持，注重對工具政治屬性的研究（如相對的強制性） ，1 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具－對公共管理工具的評價》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022年版，第 204 頁。2 Salamon,L. and . Beyond Privatization. Washington,DC: Urban Institute Press, 1989, P78.3 參見陳振明著：《公共政策分析》 ，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 47 頁。5它以政治文化及意識形態(tài)的研究為基礎(chǔ)。Phidd 和 Doern 認(rèn)為 1，政治屬性中的秩序是基于政治文化和意識形態(tài)的承諾的，而這種秩序然后又被用作處理政策工具并預(yù)測其使用的一個基礎(chǔ)。例如，政府選擇哪種干預(yù)模式抑或放棄某種干預(yù)模式。另一條路徑沿襲結(jié)構(gòu)功能傳統(tǒng)，力求通過對工具的研究來確定公共政策功能。 “隨著最近人們的研究重點轉(zhuǎn)向理論構(gòu)造，政策工具就更多地被當(dāng)作中間產(chǎn)品而不是手段來處理了。于是，尋求更好的政策工具就成為當(dāng)前研究的重點。 ”2對于許多政治學(xué)家來說，沿著這兩條路線得出的經(jīng)驗讓他們重新回到最初在政策工具價值理性和技術(shù)理性之間達到的平衡，也就是將關(guān)聯(lián)性以及價值置于政策工具評估的核心地位。蓋伊彼得斯在《公共政策工具－對公共管理工具的評價》一書中，將學(xué)者們對政策工具的研究分為四條不同的研究路徑，即工具論者、過程論者、備用論者和構(gòu)造論者。該書關(guān)于政策工具這四條路徑以及應(yīng)用背景的描述從一定程度反映了政策工具這一領(lǐng)域的簡要歷史。這些路徑闡述了政策工具研究的重點、評估的具體模式以及與政治的關(guān)系。如表引2 所示。對于這四個路徑的處理也在一定程度上反映了西方學(xué)者們對于政策工具以及政策設(shè)計任務(wù)本身認(rèn)識的發(fā)展?？偟膩碚f，從第一條路徑到第四條路徑的演變使得政策工具的“工具性”特征重要性程度越來越低，西方學(xué)者關(guān)于政策工具的研究從關(guān)注工具本身到逐步注重工具與政策環(huán)境的相互匹配與適用，從以工具的效應(yīng)分析為中心走向工具的經(jīng)濟效益分析與政治學(xué)分析并重，正如蓋伊彼得斯所說，在政策工具的研究當(dāng)中，要加強了解政府是如何選擇政策工具并如何將其應(yīng)用到政策過程當(dāng)中的。 3表引2：政策工具研究的四大路徑路徑 關(guān)鍵要素 評估模式 與政治的關(guān)系工具論者 工具的特質(zhì) 約束條件的最優(yōu)化 政策設(shè)計不考慮政治環(huán)境過程論者 適應(yīng)性政策過程中的工具與政策問題的相容性政治不包括政策設(shè)計備用論者 匹配性 政策工具與政策目標(biāo)相匹配 政策設(shè)計塑造政治構(gòu)造論者政策工具和政策問題構(gòu)建過程中引發(fā)的意對于相互競爭的意義的解釋 作為政策設(shè)計的政治1 Phidd,R. and . The Politics and Management of the Canadian Economy Policy. Toronto:Macmillan, 1978,P36.2 蓋伊彼得斯等編：《公共政策工具》 ，顧建光譯，中國人民大學(xué)出版社 2022 年版，第 35 頁。3 參見蓋伊彼得斯等編：《公共政策工