【文章內(nèi)容簡介】 自行車之城”。自行車交通已經(jīng)成為了哥本哈根的一種城市文化。在大力發(fā)展自行車交通方面的代表還有美國和波蘭，在美國，政府用稅收優(yōu)惠的政策鼓勵企業(yè)雇主給騎自行車上班的雇員每月40美元至100美元的低碳交通補貼，在波蘭，政府在各個繁忙的交通路口，用綠色涂料標出面積為10平方英尺的自行車專用停車位，并將該區(qū)域稱為“安全綠箱”，通過設置安全綠箱以達到有效避免自行車右轉(zhuǎn)時同機動車的碰撞的目的。國外各大城市除了大力發(fā)展自行車交通之外，回顧20世紀以來，面對城市快速機動化的進程，歐美國家對慢行交通也開展了廣泛的探討，尤其是在慢行交通規(guī)劃方面，并形成了一系列的模式和經(jīng)驗。隨著全球一體化進程的加快，在人類社會面臨生存危機、生態(tài)危機、能源危機的現(xiàn)實面前，且現(xiàn)代社會的文明程度不斷提高的國際大背景下，低碳經(jīng)濟、低碳交通將成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。另一方面，從交通運輸經(jīng)濟學的角度看，交通運輸業(yè)又有不同于其他行業(yè)的獨特性質(zhì)，交通運輸?shù)陌l(fā)展具有正、負外部性，只有正外部性大于負外部性時，其發(fā)展才可持續(xù)；不僅如此，而且交通運輸業(yè)本身連著千企百廠、千家萬戶，與人們的日常出行和日常經(jīng)營密切相關，所以又具有較強的公益性，要為社會提供基本的公共服務。綜合以上因素分析，認為低碳交通的發(fā)展前景光明但道路曲折，尤其是處于不同發(fā)展階段的國家和地區(qū)，在低碳交通發(fā)展的“輕、重、緩、急”上有所不同。（1）低碳交通在市場經(jīng)濟發(fā)達國家有望得到較快推行。美、歐、日等西方發(fā)達經(jīng)濟體，其交通運輸?shù)闹饕獑栴}不再是交通基礎設施網(wǎng)絡供給規(guī)模不足，而是如何充分使用基礎設施、提高整個交通運輸體系的運行效率，更多地考慮到人與環(huán)境和諧相處的要求，進而發(fā)展低碳交通設施與交通低碳交通工具，因此，其推行低碳交通的積極性相對較高。美國公共交通發(fā)展最好的紐約市，目前公共交通日均客運量達700萬人次，占出行總量的75%，在曼哈頓中央商務區(qū)工作的人80%選擇公共交通作為出行方式。20世紀90年代美國大城市中人們上下班使用公共客運的平均只有 %，獨自駕駛私人小汽車的占73%，所以，美國若要發(fā)展公共交通、降低私人汽車出行率，以此減少溫室氣體排放量的空間很大。另一方面，發(fā)達國家在推行公共交通、推廣節(jié)能減排技術(shù)的同時，通常均制定了較完備的法律，以保障低碳交通的發(fā)展和政策目標的實現(xiàn)。美國發(fā)展低碳經(jīng)濟的十大措施中就明確提到，“投資低碳交通運輸設施……為促進低碳替代交通運輸方式的使用，建議投資更加多樣化和聯(lián)合運輸型的交通運輸網(wǎng)，比如地方公共交通運輸網(wǎng)、地區(qū)和州際長途高速軌道系統(tǒng)”。（2）發(fā)展中國家推行低碳交通的機遇與挑戰(zhàn)并存。目前，發(fā)展中國家正處于工業(yè)化過程之中，而交通運輸與經(jīng)濟的相互作用的關系是一種正反饋過程，表現(xiàn)為基礎設施投資和運輸條件的改善與經(jīng)濟的運輸需求具有雙向催化效應。發(fā)展中國家考慮問題的出發(fā)點，更多的是基于如何發(fā)展的問題，而低碳交通即使得到重視也只能從屬于解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題與手段，難以擺在國家重要的議事日程。同時，發(fā)展低碳交通配套的技術(shù)升級、法律規(guī)范、環(huán)保理念難以在短期內(nèi)一蹴而就，必然表現(xiàn)為內(nèi)部動力不足、外部保障欠缺的發(fā)展歷程。而且，我們可以辯證地看到，發(fā)展中國家通過總結(jié)發(fā)達國家的既有經(jīng)驗，為了避免走“先發(fā)展、后治理”不斷重復的老路，又不得不面對全球氣候異常等問題，所以其在發(fā)展低碳經(jīng)濟、低碳交通方面會逐步走向重視。如何發(fā)揮“后發(fā)比較優(yōu)勢”，在發(fā)展低碳交通、節(jié)能減排方面取得長足進展，同樣也是發(fā)展中國家的重大機遇。巴西第三大城市庫里巴蒂就是堅持規(guī)劃優(yōu)先、建設完善高效的公共交通系統(tǒng)的方法，以及優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策，使得75% 的人通勤出行乘坐公共汽車，成為巴西公共交通使用率最高的城市，該市在 2002 年被聯(lián)合國評為“最適合人類居住的城市”。二、我國現(xiàn)行低碳城市交通法律制度（一）構(gòu)建低碳城市交通法制的作用低碳城市交通建設不僅涉及經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，同時也涉及生活方式的轉(zhuǎn)變，這樣的轉(zhuǎn)變僅靠運動式、躍進式的方法，靠單一的行政力量推動是遠遠不夠的，也是不科學和不可持續(xù)的，必須靠常態(tài)化的制度力量推動。我們必須看到，在經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式轉(zhuǎn)變的背后，是對既有的根深蒂固的發(fā)展理念、生活習慣、行為方式乃至文化傳統(tǒng)的改變，這將是一個長期的、漸進的、艱巨的過程。因此，法律制度的規(guī)范與推動是我國低碳城市交通建設的基本抓手。我國現(xiàn)行的節(jié)能減排機制是一種自上而下的、主要靠政府發(fā)動的機制，即由中央政府給出約束性指標，再層層分解，并由各級政府監(jiān)督實施，交通運輸業(yè)的節(jié)能減排亦是如此。這種自上而下的機制，是傳統(tǒng)的單向度政府管制方式的延續(xù)，其優(yōu)點是易于發(fā)動且便于管理，缺點則是缺乏激勵性與能動性——節(jié)能減排的義務主體被動地按照政府的意愿去節(jié)能減排，仿佛是在為政府做事，主動性與積極性嚴重不足，這樣勢必影響節(jié)能減排的效率與效果。低碳城市交通立法以城市交通領域為節(jié)能減排主戰(zhàn)場，通過條塊結(jié)合的方式，調(diào)動城市的各種資源（包括市場、資金、技術(shù)等）為節(jié)能減排服務，同時發(fā)動起自下而上的節(jié)能減排力量，可以對現(xiàn)行的交通運輸行業(yè)節(jié)能減排機制起到補充和完善的作用。低碳城市交通建設不是一個宣示性的號召，而是一系列切切實實的行動。在落實每一個具體的減排行動時，都會涉及權(quán)利義務的配置問題，而權(quán)利義務配置的最有效方式就是立法，通過立法將相關權(quán)利義務進行明晰和固化。過去一段時期，我們在節(jié)能減排的權(quán)利義務配置上，主要是通過政策、行政命令和一些臨時性措施進行的。這樣的制度設計，在短時期內(nèi)可能會有效果，但從長遠看一定須用立法取而代之。節(jié)能減排主體只有在明確的并有國家強制力保障或約束的權(quán)利義務面前，才會有持久的節(jié)能減排的動力與壓力。（二）低碳城市交通法制現(xiàn)狀（1）最高等級規(guī)范是全國人大常委會于2009年8月27日通過的《關于積極應對氣候變化的決議》。此外，1992年全國人大常委會批準了《氣候變化框架公約》，1998年中國簽署并在2002年批準了《京都議定書》，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，這兩個國際公約與中國法律具有同等的效力，國內(nèi)法律與國際公約沖突時，優(yōu)先適用國際公約。（2）2009年開始實施的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》中有關機動車節(jié)油、報廢機動車船及其部件再利用等規(guī)定直接適用于交通運輸業(yè)。（3）2007年修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》中有關優(yōu)先發(fā)展公共交通、鼓勵使用非機動交通工具出行、提高運輸組織化程度和集約化水平及能源利用效率、鼓勵開發(fā)使用節(jié)能環(huán)保型交通運輸工具及清潔燃料和石油替代燃料、加強燃料消耗監(jiān)督管理等規(guī)定。（4）2006年實施，2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》，是我國修訂最快的法律之一，表明其適用性面臨較多和較大的變數(shù)。從新能源替代和減少溫室氣體減排的功能上看，這個法律的一般規(guī)定僅僅是不排除適用于交通運輸業(yè)，但在第四章推廣與應用的規(guī)定中只提電力和建筑業(yè)而不包括交通運輸業(yè)。（5）1989年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第4條規(guī)定 ，各級公安 、交通 、鐵道 、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責，對機動車船污染大氣實施監(jiān)督管理。第四章對防治機動車船污染作出專章規(guī)定。但這些規(guī)定直接適用于傳統(tǒng)的污染防治，并沒有明確體現(xiàn)溫室氣體減排的功能。目前這部法律正在修改過程中，是否將氣候變化應對內(nèi)容寫入該法正在論證。（6）1999年修訂的 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》對船舶運輸污染防治作出規(guī)定，但主要功能限于對海洋水體的污染防治，與氣候變化和低碳經(jīng)濟相關功能的規(guī)定并不明顯。（7）2003年實施的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》第21條規(guī)定，生產(chǎn)大型機電設備、機動運輸工具以及國務院經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門指定的其他產(chǎn)品的企業(yè)，應當按照國務院標準化行政主管部門或者其授權(quán)機構(gòu)制定的技術(shù)規(guī)范，在產(chǎn)品的主體構(gòu)件上注明材料成分的標準牌號。圖表 2 引導城市交通發(fā)展的國家法律序號名 稱發(fā)布日期實施日期1中華人民共和國節(jié)約能源法2中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法3中華人民共和國土地管理法4中華人民共和國道路交通安全法5中華人民共和國環(huán)境影響評價法6中華人民共和國大氣污染防治法7中華人民共和國防震減災法我國交通運輸業(yè)節(jié)能減排和低碳經(jīng)濟的政策法規(guī)是近年來中國行政規(guī)范的熱點之一，主要有以下方面。（1）中國政府有關應對氣候變化和節(jié)能減排的政策性規(guī)定，主要如：2008年10月29 日中國政府發(fā)布的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，第四部分減緩氣候變化的政策與行動第一項是加大科研力度來應對氣候變化，第二項是節(jié)約能源和提高能源利用效率來應對氣候變化，都直接與交通運輸業(yè)有關。（2）2006年11月國家發(fā)改委發(fā)布了中國第一個《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》，這是我國目前最為系統(tǒng)和明確的低碳政策規(guī)范，規(guī)劃分析了我國能源消費特點、能源利用狀況、節(jié)能工作存在的主要問題、節(jié)能工作面臨的形勢和任務，提出了節(jié)能的指導思想、原則和目標，節(jié)能的重點領域、重點工程及保障措施。與交通運輸業(yè)相關的內(nèi)容包括：a）2010 年新增主要耗能設備能源效率達到或接近國際先進水平，部分汽車、電動機、家用電器等達到國際領先水平。b）交通節(jié)能的重點是新增機動車；研究鼓勵發(fā)展節(jié)能車型和加快淘汰高耗油車輛的財政稅收政策，擇機實施燃油稅改革方案（2008 年已實施）；取消一切不合理的限制低油耗、小排量、低排放汽車使用和運營的規(guī)定；根據(jù)美國、日本、歐洲等國家的經(jīng)驗，制定和實施機動車燃油經(jīng)濟性標準并實施車輛燃油稅等相關制度，制定機動車燃油經(jīng)濟性標準，建立和實施機動車燃油經(jīng)濟性申報、標識、公布三項制度等。c）鐵路運輸要加快發(fā)展電氣化鐵路，實現(xiàn)鐵路運輸以電代油；航空運輸要采用節(jié)油機型，加強管理，提高載運率、客座率和運輸周轉(zhuǎn)能力，提高燃油效率，降低油耗。水上運輸要通過制定船舶技術(shù)標準，加速淘汰老舊船舶；采用新船型和先進動力系統(tǒng)；發(fā)展大宗散貨專業(yè)化運輸和多式聯(lián)運等現(xiàn)代運輸組織方式；優(yōu)化船舶運力結(jié)構(gòu)，提高船舶平均載重噸位等。d）農(nóng)業(yè)、漁業(yè)機械方面，淘汰落后農(nóng)業(yè)機械；采用先進柴油機節(jié)油技術(shù)，降低柴油機燃油消耗；推廣少耕免耕法、聯(lián)合作業(yè)等先進的機械化農(nóng)藝技術(shù)；在固定作業(yè)場地更多地使用電動機；開發(fā)水能、風能、太陽能等可再生能源在農(nóng)業(yè)機械上的應用。通過淘汰落后漁船，提高利用效率，降低漁業(yè)油耗。e）統(tǒng)一規(guī)劃交通運輸發(fā)展模式，制定符合我國國情的交通運輸發(fā)展整體規(guī)劃。特大城市要加快城市軌道交通建設，形成立體城市交通系統(tǒng)，大力發(fā)展城市公共交通系統(tǒng)，提高公共交通效率，抑制私人機動交通工具對城市交通資源的過度使用。（3）作為交通運輸業(yè)最主要的管理部門 ，交通運輸部于 2007年6月4日制訂和發(fā)布了《營業(yè)性車輛燃油消耗準入與退出專項行動計劃》，這個行動計劃確定了有效推動公路運輸?shù)墓?jié)能降耗，推廣油耗低、性能好的運輸車輛，汽車制造企業(yè)通過優(yōu)化設計等技術(shù)手段降低現(xiàn)有車輛油耗，制訂車輛油耗限值應注意機動車排放標準，實施油耗退出分階段執(zhí)行等事項。并確定了工作目標、任務、分工、進度計劃。此外還有 2008年7月29日制定的《公路、水路交通實施〈中華人民共和國節(jié)約能源法〉辦法》、2009年2月制定的《資源節(jié)約型環(huán)境友好型公路水路交通發(fā)展政策的通知》、2009年11月制定的《道路運輸車輛燃料消耗量檢測和監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章。（4）作為環(huán)境保護綜合管理部門 ，國家環(huán)境保護總局（現(xiàn)在的國家環(huán)境保護部）于2007年11月26日發(fā)布的《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》規(guī)定，大型、特大型城市要把防治機動車尾氣污染作為改善城市環(huán)境質(zhì)量的重要內(nèi)容。進一步提高機動車排放控制水平，規(guī)范在用機動車環(huán)保年檢工作。改善油品質(zhì)量，提高燃油的利用效率。大力開發(fā)和使用節(jié)能型和清潔燃料汽車，降低機動車污染物排放。此外，與交通運輸業(yè)相關的其他管理部門如鐵道部、民航總局、工業(yè)和信息化部等也制定和實施了有關節(jié)能減排的部門規(guī)章，主要如：工業(yè)和信息化部制定了《新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入管理規(guī)則》，自2009年7月1日起施行；《輕型汽車燃料消耗量標示管理規(guī)定》，自2010年1月1日起施行。財政部和科技部制定了《節(jié)能與新能源汽車示范推廣財政補助資金管理暫行辦法》，于 2009年1月實施。圖表 3 引導城市交通發(fā)展的主要部門規(guī)章序號名 稱部 門發(fā)布日期實施日期1城市規(guī)劃編制辦法建設部2城市黃線管理辦法建設部3城市軌道交通運營管理辦法建設部4城市公共汽電車客運管理辦法建設部5市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法建設部6城市橋梁檢測和養(yǎng)護維修管理辦法建設部7城市抗震防災規(guī)劃管理辦法建設部8城市道路照明設施管理規(guī)定建設部9城市出租汽車管理辦法建設部/公安部10汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策發(fā)改委政策是影響城市交通發(fā)展和公眾交通行為的核心要素，在中國現(xiàn)行的政策體系框架中，土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、汽車產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排、公共交通、交通管理、科技創(chuàng)新等政策都對城市交通產(chǎn)生顯著的影響（見圖表 4）。圖表 4 相關政策對城市交通發(fā)展的影響相關政策主要影響相關政策主要影響土地管理城市交通生成的強度和集中程度公共交通城市交通客運結(jié)構(gòu)功能組織城鄉(xiāng)規(guī)劃城市交通與土地使用的協(xié)調(diào)發(fā)展模式交通經(jīng)濟各種交通工具的使用強度節(jié)能減排城市交通發(fā)展的成本交通管理交通時空分布的調(diào)節(jié)汽車產(chǎn)業(yè)城市交通機動化進程科技創(chuàng)新交通工具換代、交通信息化我國有關城市交通建設發(fā)展的政策多體現(xiàn)在國務院及其各部門制定的規(guī)劃中：（1）中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要2011年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第四次會議審查了國務院提出的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（草案）》（以下簡稱《綱要》），并于3月16日發(fā)布最終稿?！毒V要》針對交通運輸領域提出了“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局交通基礎設施，做好各種運輸方式相互銜接，發(fā)揮組合效率和整體優(yōu)勢，建設便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系”，“運用信息技術(shù)提升運輸管理水平，推廣智能交通運輸體系”。在市政公用事業(yè)發(fā)展方面，明確了“優(yōu)先發(fā)展城