【文章內(nèi)容簡介】 重要的因素之一，其與人類社會的關系必然會引起研究者的注意，在國外早期著名的思想家和經(jīng)濟學家的著作及手稿中多涉及這一問題，且?guī)缀鯚o一例外地強調(diào)了土地對人類的重要意義。 ? 從城市土地的功能來看，城市土地承受著龐大的城市人口和生產(chǎn)生活的全部設施，對人類具有巨大的不可代替的作用； 50 ? 城市土地又是一種有限的、不可再牛的資源，位置固定，這些都要求城市政府必須以生態(tài)效益為前提對土地進行科學的管理。 ? 對城市土地管理的理論研究也有很大進展，出現(xiàn)了一系列具有深遠影響的著作，其中 1928年美國人阿爾伯特 T希曼的 《 城市土地經(jīng)濟學 》 一書，是有關城市土地問題最早的專著之一。 51 該書對城市土地經(jīng)濟學的性質(zhì)、研究對象以及土地市場的運行，政府有關城市用地管理措施等進行了闡述，這表明對城市土地管理的研究有了一個飛躍。 第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著郊區(qū)化等城市新問題的出現(xiàn)，西方學者對城市土地經(jīng)濟的研究進一步完善起來。 該時期拉特克利夫的 《 城市土地經(jīng)濟學 》 被西方學術界視為二戰(zhàn)以來關于城市經(jīng)濟學的最重要的一部著作，其中的理論體系對其后，乃至 80年代西方土地經(jīng)濟學的著作都產(chǎn)生了深遠的影響。 52 ? 同時，伴隨著城市土地管理理論的發(fā)展，城市政府關于城市土地管理方面的措施和政策也發(fā)生了相應的演變。今天，隨著城市中各種新問題的出現(xiàn)，對城市土地管理的研究更加活躍。 ? 3．政府加強對城市土地管理的必要性 ? 西方學術界一般認為政府加強對城市土地管理的原因在于： ? （ 1）提供公共物品用地。 53 政府作為公共設施的提供者，勢必要對公共設施項目的用地進行科學的設計和管理。 因為一旦建筑物完工后再進行街道拓寬、安置給排水系統(tǒng)將會導致高昂的成本和嚴重的浪費。 （ 2）在經(jīng)濟生活中，往往存在外部性的問題，即一個決策者會給其他決策者帶來外部經(jīng)濟或外部不經(jīng)濟。 54 ? （ 3）政府有關城市用地的相關政策，可以為城市土地市場的運行、私人交易提供良好的、有秩序的外部環(huán)境。 ? （ 4）城市政府通過相關的土地政策加強對城市土地的管理有助于城市土地資源在橫向上和縱向上公平合理地分配。 55 第五節(jié) 城市人口與計劃生育管理 在我國，農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移曾經(jīng)被嚴格地限制， “ 城市戶口 ” 意味著更多的優(yōu)待和社會保障。 那么城市人口管理和城市社會保障管理是如何進行的呢？目前存在哪些問題？如何進行改革？城市人口管理、城市社會保障管理、城市社會治安管理和城市社區(qū)管理等城市社會管理是城市職能的重要組成部分。 56 ? 一、城市人口管理概述 ? 1．城市人口的含義 ? 城市人口是相對于農(nóng)村人口而言的，指居住在城市地區(qū)的人口，既包括擁有一個城市戶籍的常住人口，也包括來自其他城市和農(nóng)村的暫住的流動人口。 ? 城市人口管理，就是指相關市政部門對城市常住人口的戶籍、人口變動、數(shù)量、質(zhì)量的管理，以及對城市流動人口的管理。 57 ? 2．城市人口管理的主要內(nèi)容 作為城市社會的主體，城市人口對于城市的發(fā)展有著重要的意義。城市人口增加、城市人口占總?cè)丝诘陌俜直鹊奶岣?，是城市化的主要標志之一，也是現(xiàn)代化發(fā)展的重要標志之一。 因此，城市人口管理作為市政主體的一項重要職能，在城市的發(fā)展、城市功能的發(fā)揮和維護城市正常生活秩序等方面的作用和意義越來越突出。 58 ? 總體來看，城市人口管理的內(nèi)容主要有： ? （ 1）進行城市計劃生育管理、戶政管理、人口普查與預測工作，控制常住人口的自然增長和規(guī)模、結構、布局等方面的機械變動。 ? （ 2）對城市流動人口進行全面管理。 ? （ 3）促進城市人口質(zhì)量的提高，即逐步提高城市居民的生存能力、就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力、貢獻能力，促進城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)代化進程。 59 ? 二、城市常住人口的管理 ? 城市常住人口是指擁有城市戶籍的城市人口。 ? 對常住人口的管理主要包括計劃生育管理和戶政管理，以達到控制城市人口的自然增長，全面掌握和調(diào)控城市人口規(guī)模、結構及布局等目的。 ? 1．城市常住人口的計劃生育管理 ? 計劃生育是我國的一項基本國策。 60 ? 城市計劃生育管理的目標是控制城市人口數(shù)量的自然增長，提高人口的質(zhì)量，使城市人口的增長與城市社會發(fā)展狀況相適應。 ? 城市計劃生育的主管機構，是城市政府的常設機構 —— 市計劃生育委員會及其所屬區(qū)、縣的計劃生育委員會和街道辦事處的計劃生育辦公室。 ? 市計劃生育委員會的職責主要是： 61 貫徹執(zhí)行國家有關計劃生育的法律、法規(guī)和政策； 制定并實施本轄區(qū)人口生育規(guī)劃和年度計劃； 組織開展計劃生育宣傳教育和人員培訓； 組織和推進計劃生育科學技術的研究和推廣等。 鑒于計劃生育管理工作的重要性、困難性和復雜性，各市政主體和宣傳、公安、民政、醫(yī)藥衛(wèi)生等部門需要通力合作，積極配合計劃生育部門的工作。 62 ? 城市計劃生育管理的主要內(nèi)容有： ? （ 1）開展深入持久的計劃生育宣傳教育工作，使計劃生育觀念進一步深入人心。一般而言，由于城市經(jīng)濟文化發(fā)展水平高于農(nóng)村，市民的文化程度、組織程度較高，城市計劃生育管理相對于農(nóng)村來說更容易一些，在一些大城市甚至已經(jīng)出現(xiàn)人口零增長或負增長的趨勢，但是重男輕女等傳統(tǒng)的封建生育觀念仍然廣泛存在于城市居民當中。 63 ? （ 2）根據(jù)人口生育規(guī)劃，制定城市人口生育控制指標并層層落實。 ? （ 3）組織城市醫(yī)藥衛(wèi)生部門的力量，做好計劃生育的衛(wèi)生保健服務和技術服務工作。 ? （ 4）組織公安、民政等部門，對流入城市躲避計劃生育的人員進行宣傳教育，采取必要的行政措施。 ? 2．城市常住人口的戶政管理 64 ? 城市常住人口的戶政管理機構是城市公安局或公安分局的派出所，它是城市常住人口戶政管理的基層單位，也是戶口登記的專門機關。派出所管轄區(qū)即為戶口管轄區(qū)，轄區(qū)內(nèi)所有常住人口的戶政管理工作由轄區(qū)派出所統(tǒng)一負責。戶口登記以戶為單位，戶口分為集體和家庭兩種。 ? 戶政管理機構對城市常住人口的戶口管理工作，主要有以下四方面的內(nèi)容： 65 ? （ 1）進行戶口登記。城市戶口登記實行常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項登記制度，由戶口登記機關用其設立的戶口登記簿進行登記。 ? （ 2）建立人口卡片。在戶口登記的基礎上，戶口登記機關應以人為單位建立具有戶口登記項目的人口卡片，以便于管理和查找。 ? （ 3）進行居民身份證管理。 66 ? 我國于 1985年 9月正式公布的 《 中華人民共和國居民身份證條例 》 規(guī)定，居民身份證由公安機關統(tǒng)一印制、頒發(fā)和管理。 ? （ 4）進行人口統(tǒng)計。城市戶口管理部門應在戶口登記和資料調(diào)查的基礎上，按公安部統(tǒng)一制發(fā)的人口統(tǒng)計報表進行統(tǒng)計，逐級匯總上報，并向城市政府和有關部門提供人口統(tǒng)計資料。 ? 三、城市流動人口的管理 67 ? 1．我國城市流動人口的特點和發(fā)展趨勢 ? 城市流動人口，是指沒有城市常住戶口而暫住或逗留在城市的人口。 ? 按照我國公安部的標準，城市暫住人口是指在一個城市居住三天以上的非常住人口。城市流動人口可以分為正常流動人口和非正常流動人口兩大類。 ? 前者包括探親訪友、旅游、求學、公務、勞務等外地來市人員； 68 ? 后者包括盲目流入城市的無業(yè)游民、乞丐、逃避計劃生育的夫婦，以及流竄作案分子和逃犯等。城市流動人口的主體是正常流動人口。 ? 城市流動人口的存在是社會發(fā)展的客觀現(xiàn)象和必然結果，城市流動人口的增長則是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。改革開放以來，我國城市流動人口規(guī)模日益增大，一些城市流動人口的數(shù)量甚至超過了常住人口。 69 ? 我國城市流動人口的特點和發(fā)展趨勢是： ? （ 1）流動人口的構成主體呈現(xiàn)兩極化。一端是在傳統(tǒng)行業(yè)為了低工資而工作的農(nóng)村人口，一端是相當比例的來自于其他城市的受過初、高等教育的城市人口。進城務工的農(nóng)民是城市流動人口的主要部分，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還將有越來越多的勞動力從土地上分離出來，進入城市打工。同時，城市之間的移民已經(jīng)開始占據(jù)越來越重要的地位。 70 ? （ 2）流動人口在城市停留的時間普遍變長，有的甚至成為 “ 永久居留者 ” 而非“ 暫住者 ” 。 ? 特別是那些來自農(nóng)村的流動人口，除非受到強迫，相當多的人都不打算再回到農(nóng)村。 ? 盡管許多人在家鄉(xiāng)還有耕地，但多數(shù)家庭都由在農(nóng)村的其他勞動力來耕種或者轉(zhuǎn)租甚至撂荒。 ? （ 3）流動人口受教育水平提高。 71 ? 有的城市流動人口中高中以上文化程度的比例已經(jīng)接近本地出生的居民，甚至已經(jīng)超過了當?shù)鼐用瘛Ｅc此相適應，流動人口的社會層次將不斷提高，就業(yè)領域?qū)⒅鸩竭M入到城市的重要產(chǎn)業(yè)部門。 ? （ 4）經(jīng)濟發(fā)達的大城市作為政治、經(jīng)濟、文化科技中心和交通樞紐作用的加強，將會更加強烈地吸引更多的和不同類型的流動人口。隨著交通的發(fā)達，信息的暢通，過境中轉(zhuǎn)人口也將增多，這部分人口的流速將加快。 72 ? 2．城市流動人口對城市的影響 ? 城市正常流動人口對于城市的發(fā)展與繁榮起著積極作用。人口向城市的流動一方面解決了農(nóng)村剩余勞動力及外來人口就業(yè)等問題，另一方面也補充了城市某些行業(yè)勞動力的不足，擴大了城鄉(xiāng)之間、城市之間科技、文化、信息等的交流，增加了城市收入，給城市的經(jīng)濟發(fā)展、城市建設注入了活力。 73 同時，城市流動人口的大量增加，也給城市帶來了一系列的負面效應，主要體現(xiàn)在兩個方面： 一是加重了城市基礎設施的負擔，給城市的交通、住房、環(huán)境等方面造成很大的壓力；