【文章內(nèi)容簡介】 政黨、團(tuán)體及不同職業(yè)的人的意見，在充分討論、對話和協(xié)商的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，最終達(dá)成具有妥協(xié)諒解色彩的決定。按照團(tuán)體模式的理解，政策就是團(tuán)體之間在目標(biāo)與利益的沖突中達(dá)到的一種平衡。團(tuán)體模式可以用下面的模型來表示： 　　上圖中，A、B團(tuán)體同時對政策產(chǎn)生影響。當(dāng)A團(tuán)體影響較大時，政府采取O點(diǎn)的政策使均衡實(shí)現(xiàn)。當(dāng)A、B的影響發(fā)生變化，B團(tuán)體的影響增大后，原有的均衡被打破，政策也會隨之變化，又在O39。點(diǎn)上采取新的政策方案，從而達(dá)到新的均衡。政治協(xié)商模式中的均衡點(diǎn)取決于各個團(tuán)體的相對影響力，各個團(tuán)體的相對影響力則由成員的多寡、財(cái)富的多少、組織力量的強(qiáng)弱、團(tuán)體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)性、領(lǐng)導(dǎo)者能力的高低，團(tuán)體與決策者的親疏等因素決定?！　≡诮逃咧贫ㄟ^程中，團(tuán)體模式是一種經(jīng)常運(yùn)用的方法。因?yàn)榻逃婕暗缴鐣Ъ胰f戶的利益，因此其政策大都是代表不同利益的團(tuán)體斗爭、協(xié)調(diào)、妥協(xié)的結(jié)果。如教育財(cái)政政策，作為教育系統(tǒng)內(nèi)部的教師團(tuán)體希望教育投資越多越好，對家長而言希望自己出的錢越少越好，有些社會團(tuán)體則認(rèn)為應(yīng)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，再解決教育發(fā)展問題。作為政府，總是在多方聽取意見、反復(fù)權(quán)衡利弊、盡可能照顧到各階層利益的基礎(chǔ)上，最后作出國家的教育財(cái)政政策的。 采用何種制定模式，必須視具體情況而定，沒有一定之規(guī)，有時可以同時使用幾種模式，有時可以以一種模式為主，關(guān)鍵是何種方式更為有效。第三節(jié) 教育法與教育管理 一、教育法與教育行政教育管理是一個非常復(fù)雜的動態(tài)過程，從國家對教育事業(yè)的宏觀管理，到學(xué)校對學(xué)生行為的規(guī)范引導(dǎo)，涉及教育領(lǐng)域的方方面面。本節(jié)我們首先介紹國家對教育行政事業(yè)的管理所涉及的法律問題。1．國家教育權(quán)與教育行政 教育行政是同教育的國家化緊密聯(lián)系在一起的，是現(xiàn)代國家行政職能擴(kuò)大化的產(chǎn)物。在很長的一段歷史時期內(nèi)，教育主要表現(xiàn)為個人之間的事情，與國家的關(guān)系并不明顯。教育雖然有時也納入政府的管理范圍，但當(dāng)時政府對教育的管理在范圍、程度等方面都遠(yuǎn)不及現(xiàn)代。以西方國家教育行政的演變?yōu)槔?，直到文藝?fù)興以后的很長一段時間，教會勢力依然是控制教育事業(yè)的主要力量，尚未確立國家辦學(xué)的主體地位。這種情況直到119世紀(jì)才出現(xiàn)變化。為了順應(yīng)資本主義工商業(yè)的發(fā)展，各國政府逐步地意識到民眾受一定程度的教育的必要性和重要性，于是通過立法將教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)逐漸收歸國家，以行政手段來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理教育事業(yè)。在法國，自拿破侖時代起開始貫徹帝國教育法令，并在此基礎(chǔ)上建立了中央集權(quán)的教育行政體制。在英國，早在19世紀(jì)初，有關(guān)的“工廠法”中就有關(guān)于童工接受一定時間義務(wù)教育的條款；到了19世紀(jì)下半葉，鑒于教育對國家經(jīng)濟(jì)生活的重要意義，政府在1870年正式頒布了《初等教育法》，從而確立了英國的國民教育制度。在德國，政府也于18世紀(jì)末頒布有關(guān)法令，規(guī)定各公立學(xué)校和教育機(jī)關(guān)俱應(yīng)接受國家的監(jiān)督，從而打破了教會對學(xué)校教育的壟斷權(quán)。在美國，雖然憲法并未授權(quán)聯(lián)邦政府管理教育事業(yè)，但各州政府卻通過其地方教育法和地方教育行政機(jī)構(gòu)牢牢地控制著教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。發(fā)展到今天，雖然國家教育權(quán)在不同國家有不同的表現(xiàn)形式，但幾乎沒有一個國家不在一定程度上控制、領(lǐng)導(dǎo)和管理著本國的教育事業(yè)?！　∥覈c大一統(tǒng)中央集權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)，很早就已經(jīng)建立起了全國統(tǒng)一的教育行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，隋唐時代設(shè)立的國子寺（后改稱國子監(jiān)）及國子寺（國子監(jiān)）祭酒被認(rèn)為是“我國歷史上第一次設(shè)立專門管理教育的政府機(jī)構(gòu)和官員”，以后的歷代封建王朝均沿襲此制，統(tǒng)一管理全國的教育。到了清末，中國教育的形式已大大不同于以往，《癸卯學(xué)制》實(shí)施后，各級各類學(xué)校更是得到了大發(fā)展，為了加強(qiáng)對新式教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理，清政府于1905年始設(shè)學(xué)部，作為統(tǒng)轄全國教育的行政機(jī)關(guān)，并將原來的國子監(jiān)并入。這以后，尤其是辛亥革命以后，現(xiàn)代意義上的中央教育行政機(jī)構(gòu)逐漸建立，國家教育權(quán)對教育行政活動的影響也越來越明顯。新中國成立以后，教育體制雖幾經(jīng)改革，但國家教育權(quán)的基本內(nèi)容卻沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，它們包括“確定并保證貫徹國家教育的性質(zhì)、方向、方針和教育目的、培養(yǎng)目標(biāo)；確定教育結(jié)構(gòu)、學(xué)校制度、教學(xué)計(jì)劃和大綱，審定教材；規(guī)定教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)，教育人員的標(biāo)準(zhǔn)和選任，教育經(jīng)費(fèi)的征集和分配；教育法規(guī)的制定以及教育事業(yè)的督導(dǎo)檢查等等?！边@些內(nèi)容幾乎滲透到教育行政活動的每一個環(huán)節(jié)之中。2．教育行政機(jī)關(guān)　　教育行政機(jī)關(guān)，是指按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運(yùn)用國家行政權(quán)，專門從事教育行政管理的國家機(jī)關(guān)。它是國家行政機(jī)關(guān)的一個重要組成部分。在我國，中央一級的教育行政機(jī)關(guān)現(xiàn)為教育部。地方教育行政機(jī)關(guān)中，省一級為各地教育廳（局或教育委員會），地縣兩級為教育局（教育委員會）。無論哪一級教育行政機(jī)關(guān)，都必須在其法定職權(quán)范圍內(nèi)行事，充分、及時地履行自己的法定職責(zé)，管理其權(quán)限范圍內(nèi)的教育事業(yè)。根據(jù)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的具體規(guī)定，政府部門特別是教育行政部門都負(fù)有實(shí)施、監(jiān)督和管理本轄區(qū)義務(wù)教育實(shí)施情況的法定職責(zé)，不履行職責(zé)顯然與其法定身份不符。 3．教育行政行為　　所謂教育行政行為，是指教育行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、對教育事務(wù)進(jìn)行組織和管理的過程中作出的具有法律意義的行為，它有如下幾個特點(diǎn)： 　　首先，它由教育行政機(jī)關(guān)作出。教育行政行為只能由教育行政機(jī)關(guān)作出，至于是由教育行政機(jī)關(guān)直接作出還是依法委托其他社會組織作出，都不影響教育行政行為的性質(zhì)。但是，如果教育行政機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)構(gòu)或其他社會組織，在無教育行政機(jī)關(guān)依法委托下所作出的行為，就不能認(rèn)定是教育行政行為。　　其次，它是教育行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)、履行其行政職責(zé)的行為。教育行政機(jī)關(guān)工作的重心不是民事活動或者有關(guān)其他事務(wù)的行政活動，而是對教育事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理，以促進(jìn)教育事業(yè)的順利發(fā)展，背離了這一點(diǎn)，教育行政機(jī)關(guān)就沒有存在的必要。 　　最后，它必須是具有法律意義的行為。教育行政行為具有行政法律意義，能夠產(chǎn)生行政法律效果，它能規(guī)范教育領(lǐng)域的各項(xiàng)活動，同時對學(xué)校、教育工作者以及受教育者的權(quán)利和義務(wù)要求產(chǎn)生直接的影響。4．教育行政行為的形式　　教育行政行為作為行政行為的一個分支，承繼了后者的一般特征，同時也表現(xiàn)出多種的形式，以下著重從抽象行政行為和具體行政行為的角度分析一下這種行為的表現(xiàn)形式?！　?1)教育行政立法。教育行政立法是指特定的國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定有關(guān)教育的行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。它主要是針對一些具有全局性的具體教育管理問題而制定的，如國務(wù)院制定的《教師資格條例》等。教育行政立法既有行政的性質(zhì)，是一種抽象行政行為，又具有立法的性質(zhì)，是一種立法行為。教育行政立法的特點(diǎn)是：?　第一，實(shí)施教育行政立法的主體是特定的國家行政機(jī)關(guān)，如中央的國務(wù)院和國務(wù)院各部委，地方的省一級政府或較大的市的政府；　　第二，教育行政立法是依照嚴(yán)格的程序制定的，一般要經(jīng)過規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過和發(fā)布、備案等幾個環(huán)節(jié)。　　第三，教育行政立法制定的教育行政法規(guī)、規(guī)章是教育法的一種形式，具有教育法的效力，但是它又不同于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為，而有著很強(qiáng)的從屬性?！　?2)教育行政監(jiān)督檢查。所謂教育行政監(jiān)督檢查，是指具有教育事業(yè)管理權(quán)限的行政機(jī)關(guān)對學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教育者、受教育者或公民是否遵守教育法規(guī)、執(zhí)行教育行政機(jī)關(guān)的決定等的情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動。教育行政監(jiān)督檢查是一種重要的教育行政管理方式，《教育法》規(guī)定了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有義務(wù)“依法接受監(jiān)督”，藉此，教育行政部門可以有效地了解學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)執(zhí)行教育法律法規(guī)，貫徹國家教育教學(xué)要求、完成教育教學(xué)等方面任務(wù)的情況。教育行政監(jiān)督檢查的內(nèi)容是多方面的，如對義務(wù)教育實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，對學(xué)校衛(wèi)生工作或體育工作監(jiān)督檢查等?！　?3)教育行政許可。教育行政許可是指教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)教育行政管理相對方的申請，通過頒發(fā)許可證等形式，依法賦予教育行政管理相對方從事某種教育活動的法律資格或法律權(quán)利的行政行為。在一般情況下，教育行政許可必須以教育行政管理相對方提出的申請為前提，如果沒有相對方的申請，教育行政機(jī)關(guān)不能主動地予以許可，如縣級以上教育主管部門或鄉(xiāng)級人民政府對需接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年緩學(xué)、免學(xué)的許可，需首先由其父母或者其他監(jiān)護(hù)人提出緩學(xué)或免學(xué)的申請。教育行政許可在程序上主要由受理申請、審查、頒發(fā)許可證明三個環(huán)節(jié)所組成