關(guān)于完善我國審計監(jiān)督的法律思考(編輯修改稿)
2025-07-19 16:43 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 計。該指導(dǎo)原則呼吁在憲法中規(guī)定建立最高審計機關(guān)，并呼吁其獨立性受到最高法院的保護。國際貨幣基金組織（編著）：《財政透明度》，財政部財政科學研究所整理，人民出版社2001年版，第90頁。 就中國的情況而言，審計監(jiān)督是一種行政監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督。隸屬于行政機關(guān)的審計部門究竟在對行政機關(guān)的審查監(jiān)督上發(fā)揮多大作用，讓人懷疑。2003年中央電視臺《面對面》記者采訪國家審計署長李金華的時候，曾反復(fù)追問，剛剛點了財政部的名，“轉(zhuǎn)手你還得跟財政部要錢，你怎么能保證公正？”這的確代表了人們心中的疑問：在我國現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，審計帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，它的獨立性如何能得到保證？的確，雖然我國《審計法》明確規(guī)定“審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，但是我國目前的審計機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，事實上上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用被同級政府弱化。而且，審計機構(gòu)作為隸屬于同級政府的一個部門，其人事任免權(quán)、調(diào)動權(quán)以及財權(quán)等主要掌握在同級政府手中，它在履行職責的過程中就不可避免地受到行政干擾。從目前的現(xiàn)實狀況來看，審計機關(guān)主要是監(jiān)督同級政府管轄的各部門和企事業(yè)單位，而很少監(jiān)督同級政府，即使進行監(jiān)督也往往是流于形式。而且，越是基層的單位，行政部門對審計部門的控制力就越強，而審計的監(jiān)督作用就越弱?？傊诂F(xiàn)行管理體制之下，我國國家審計的獨立性受到了很大制約，其審計監(jiān)督的職能很難發(fā)揮?！ 】疾焓澜绺鲊膶徲嬆Ｊ剑还灿辛⒎ㄐ?、司法型、行政性和獨立性四種。立法型審計模式以英國、美國為主要代表，審計機關(guān)隸屬于立法部門。這一模式產(chǎn)生于三權(quán)分立的政治體制。司法型審計模式以法國為代表，審計機關(guān)雖不隸屬于司法部門，但具有較強的司法權(quán)，可以對違法或造成損失的事件進行審理并處罰。與立法型模式相比，它更注重對具體問題的懲處。行政型模式，審計機關(guān)隸屬國家行政機關(guān)，是國家加強行政管理的重要手段。我國實行的就是這一模式。獨立型模式以德國和日本為代表，審計機關(guān)不隸屬任何部門，而是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，只對法律負責。在這幾種模式之中，立法型模式由于其體現(xiàn)了民意機關(guān)（立法機關(guān)）對行政機關(guān)的監(jiān)督，成為目前世界審計制度的主流。 有人因此提出改我國現(xiàn)行的行政型模式為立法型模式，最高審計機關(guān)由全國人大直接領(lǐng)導(dǎo)，審計署更名為最高人民審計院，全國審計機關(guān)實行垂直管理體制。桂魯：“我國政府審計體制改革的模式”，載《廣西審計》2001年第6期。 但審計機關(guān)無論是作為人大的專門委員會還是作為人大的工作機構(gòu)，人大都無法直接領(lǐng)導(dǎo)如此龐大的機構(gòu)，也無法進行實際操作。而且作為立法型模式的國家，其立法機關(guān)在預(yù)算管理上的權(quán)力很大，這種情況下審計部門設(shè)立在立法機構(gòu)下，服務(wù)于預(yù)算管理的確更容易發(fā)揮作用。而就我國目前情況來看，政府在整個國家經(jīng)濟管理中發(fā)揮著非常強大的作用。在這種特定的經(jīng)濟管理模式下，依賴政府則可能更容易開展工作。從一些國家的做法來看，很多國家的審計機關(guān)對議會負責，向議會報告工作，但并不隸屬于議會。還有些國家的審計機關(guān)隸屬于政府，但并不完全是政府的職能部門，同時要向議會報告工作。李金華：“對當前審計工作的若干思考”，載《審計與經(jīng)濟研究》2003年第3期?！ ∫虼耍P者認為，我們也可以在不徹底改變（目前徹底改變也不太可能）我國審計管理體制的情況下，進行改革，加強審計機關(guān)的獨立性。首先，我們可以考慮讓審計部門由現(xiàn)在的對行政機構(gòu)、即各級人民政府負責，轉(zhuǎn)為對立法機構(gòu)、即各級人民代表大會負責。事實上，自1999年6月審計長首次直接向全國人大常委會作（1998年）中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告，2003年首次向社會公布審計報告，種種舉措對于確立審計機關(guān)在財政監(jiān)督中的核心地位，增強國家審計的獨立性和權(quán)威性，起到了重大作用?！ ∑浯?，要確保審計經(jīng)費的獨立，這是審計獨立的重要保證。從2003年開始我國實行審計經(jīng)費自理，切斷了與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系，對于保證審計的獨立性、加強審計監(jiān)督起到了重要的作用。但目前審計經(jīng)費列入各級財政預(yù)算，由各級政府予以保證，對于審計機關(guān)擺脫行政的干預(yù)仍然不利。因此有必要通過法律規(guī)定，將審計經(jīng)費獨立出來。我們可以考慮學習其他國家的做法，由審計機關(guān)根據(jù)職責、任務(wù)、計劃和定員定額標準編制預(yù)算，無需政府審批，由財政部門在本級年度預(yù)算中單獨列示，報經(jīng)本級人大批準后執(zhí)行。例如日本，其會計檢察院的經(jīng)費預(yù)算由國會審定，內(nèi)閣不得隨意削減會計檢察院的經(jīng)費預(yù)算。胡帆、李江濤、陳曉紅：“日本的會計檢查院”，載《中國財經(jīng)報》2004年3月12日?！ ≡俅?，在業(yè)務(wù)工作上，我們可以改雙重領(lǐng)導(dǎo)制為單純的垂直領(lǐng)導(dǎo)制；在審計人員上，可以實行審計機關(guān)主要負責人由各級人大或人大常委會決定，下級審計機關(guān)的人事任免、調(diào)動由上級審計機關(guān)決定，等等，以盡量減少政府的牽制。2006年新修訂的《審計法》第15條特增加了一款規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)負責人的任免，應(yīng)當事先征求上一級審計機關(guān)的意見?！边@一規(guī)定就是為增強審計機關(guān)人事上的獨立性而采取的舉措?！ 】傊?，獨立性是審計監(jiān)督的本質(zhì)要求，也是審計監(jiān)督得以實施的重要保證。有了審計公開性和獨立性作為保障，審計監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力得以實現(xiàn)。然而，審計監(jiān)督的職能得以真正發(fā)揮，還需要完善各項具體審計制度?！ ∷摹⒏母锿晟莆覈鴮徲嬛贫?，加強審計監(jiān)督職能 （一）事前、事中和事后審計并舉 審計的作用不容忽視。通過對財政財務(wù)收支真實、合法、效益審計，可以督促被審計單位依法執(zhí)行國家的預(yù)算，促進政府依法行政，建設(shè)法治政府。還可以通
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