關(guān)于完善我國審計(jì)監(jiān)督的法律思考(編輯修改稿)
2025-07-19 16:43 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 計(jì)。該指導(dǎo)原則呼吁在憲法中規(guī)定建立最高審計(jì)機(jī)關(guān)，并呼吁其獨(dú)立性受到最高法院的保護(hù)。國際貨幣基金組織（編著）：《財政透明度》，財政部財政科學(xué)研究所整理，人民出版社2001年版，第90頁?！ 【椭袊那闆r而言，審計(jì)監(jiān)督是一種行政監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督。隸屬于行政機(jī)關(guān)的審計(jì)部門究竟在對行政機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督上發(fā)揮多大作用，讓人懷疑。2003年中央電視臺《面對面》記者采訪國家審計(jì)署長李金華的時候，曾反復(fù)追問，剛剛點(diǎn)了財政部的名，“轉(zhuǎn)手你還得跟財政部要錢，你怎么能保證公正？”這的確代表了人們心中的疑問：在我國現(xiàn)行的體制框架內(nèi)，審計(jì)帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，既要監(jiān)督政府又要受政府領(lǐng)導(dǎo)，它的獨(dú)立性如何能得到保證？的確，雖然我國《審計(jì)法》明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，但是我國目前的審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，事實(shí)上上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用被同級政府弱化。而且，審計(jì)機(jī)構(gòu)作為隸屬于同級政府的一個部門，其人事任免權(quán)、調(diào)動權(quán)以及財權(quán)等主要掌握在同級政府手中，它在履行職責(zé)的過程中就不可避免地受到行政干擾。從目前的現(xiàn)實(shí)狀況來看，審計(jì)機(jī)關(guān)主要是監(jiān)督同級政府管轄的各部門和企事業(yè)單位，而很少監(jiān)督同級政府，即使進(jìn)行監(jiān)督也往往是流于形式。而且，越是基層的單位，行政部門對審計(jì)部門的控制力就越強(qiáng)，而審計(jì)的監(jiān)督作用就越弱。總之，在現(xiàn)行管理體制之下，我國國家審計(jì)的獨(dú)立性受到了很大制約，其審計(jì)監(jiān)督的職能很難發(fā)揮?！ 】疾焓澜绺鲊膶徲?jì)模式，一共有立法型、司法型、行政性和獨(dú)立性四種。立法型審計(jì)模式以英國、美國為主要代表，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門。這一模式產(chǎn)生于三權(quán)分立的政治體制。司法型審計(jì)模式以法國為代表，審計(jì)機(jī)關(guān)雖不隸屬于司法部門，但具有較強(qiáng)的司法權(quán)，可以對違法或造成損失的事件進(jìn)行審理并處罰。與立法型模式相比，它更注重對具體問題的懲處。行政型模式，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬國家行政機(jī)關(guān)，是國家加強(qiáng)行政管理的重要手段。我國實(shí)行的就是這一模式。獨(dú)立型模式以德國和日本為代表，審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬任何部門，而是一個獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只對法律負(fù)責(zé)。在這幾種模式之中，立法型模式由于其體現(xiàn)了民意機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，成為目前世界審計(jì)制度的主流?！ ∮腥艘虼颂岢龈奈覈F(xiàn)行的行政型模式為立法型模式，最高審計(jì)機(jī)關(guān)由全國人大直接領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)署更名為最高人民審計(jì)院，全國審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理體制。桂魯：“我國政府審計(jì)體制改革的模式”，載《廣西審計(jì)》2001年第6期。 但審計(jì)機(jī)關(guān)無論是作為人大的專門委員會還是作為人大的工作機(jī)構(gòu)，人大都無法直接領(lǐng)導(dǎo)如此龐大的機(jī)構(gòu)，也無法進(jìn)行實(shí)際操作。而且作為立法型模式的國家，其立法機(jī)關(guān)在預(yù)算管理上的權(quán)力很大，這種情況下審計(jì)部門設(shè)立在立法機(jī)構(gòu)下，服務(wù)于預(yù)算管理的確更容易發(fā)揮作用。而就我國目前情況來看，政府在整個國家經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮著非常強(qiáng)大的作用。在這種特定的經(jīng)濟(jì)管理模式下，依賴政府則可能更容易開展工作。從一些國家的做法來看，很多國家的審計(jì)機(jī)關(guān)對議會負(fù)責(zé)，向議會報告工作，但并不隸屬于議會。還有些國家的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，但并不完全是政府的職能部門，同時要向議會報告工作。李金華：“對當(dāng)前審計(jì)工作的若干思考”，載《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2003年第3期?！ ∫虼?，筆者認(rèn)為，我們也可以在不徹底改變（目前徹底改變也不太可能）我國審計(jì)管理體制的情況下，進(jìn)行改革，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。首先，我們可以考慮讓審計(jì)部門由現(xiàn)在的對行政機(jī)構(gòu)、即各級人民政府負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為對立法機(jī)構(gòu)、即各級人民代表大會負(fù)責(zé)。事實(shí)上，自1999年6月審計(jì)長首次直接向全國人大常委會作（1998年）中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計(jì)工作報告，2003年首次向社會公布審計(jì)報告，種種舉措對于確立審計(jì)機(jī)關(guān)在財政監(jiān)督中的核心地位，增強(qiáng)國家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，起到了重大作用。 其次，要確保審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立，這是審計(jì)獨(dú)立的重要保證。從2003年開始我國實(shí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)自理，切斷了與被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，對于保證審計(jì)的獨(dú)立性、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督起到了重要的作用。但目前審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入各級財政預(yù)算，由各級政府予以保證，對于審計(jì)機(jī)關(guān)擺脫行政的干預(yù)仍然不利。因此有必要通過法律規(guī)定，將審計(jì)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來。我們可以考慮學(xué)習(xí)其他國家的做法，由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)、計(jì)劃和定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，無需政府審批，由財政部門在本級年度預(yù)算中單獨(dú)列示，報經(jīng)本級人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。例如日本，其會計(jì)檢察院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算由國會審定，內(nèi)閣不得隨意削減會計(jì)檢察院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。胡帆、李江濤、陳曉紅：“日本的會計(jì)檢查院”，載《中國財經(jīng)報》2004年3月12日?！ ≡俅危跇I(yè)務(wù)工作上，我們可以改雙重領(lǐng)導(dǎo)制為單純的垂直領(lǐng)導(dǎo)制；在審計(jì)人員上，可以實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人由各級人大或人大常委會決定，下級審計(jì)機(jī)關(guān)的人事任免、調(diào)動由上級審計(jì)機(jī)關(guān)決定，等等，以盡量減少政府的牽制。2006年新修訂的《審計(jì)法》第15條特增加了一款規(guī)定：“地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。”這一規(guī)定就是為增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)人事上的獨(dú)立性而采取的舉措。 總之，獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)要求，也是審計(jì)監(jiān)督得以實(shí)施的重要保證。有了審計(jì)公開性和獨(dú)立性作為保障，審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性和威懾力得以實(shí)現(xiàn)。然而，審計(jì)監(jiān)督的職能得以真正發(fā)揮，還需要完善各項(xiàng)具體審計(jì)制度。 四、改革完善我國審計(jì)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督職能 ?。ㄒ唬┦虑?、事中和事后審計(jì)并舉 審計(jì)的作用不容忽視。通過對財政財務(wù)收支真實(shí)、合法、效益審計(jì)，可以督促被審計(jì)單位依法執(zhí)行國家的預(yù)算，促進(jìn)政府依法行政，建設(shè)法治政府。還可以通
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