政治-行政二分法(編輯修改稿)
2025-07-19 02:23 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 根本地，誰其次地和誰代理地表達(dá)國家意志的問題，也就是說，它必須解決主權(quán)問題和政府問題” [美]FJ[M].北京:華夏出版社,2007:16.。古德諾在講到行政功能是，指出行使國家意志表達(dá)功能的議會(huì)制定一般性法律，但是這種法律不能直接發(fā)揮作用，要通過行政部門“把一個(gè)具體的人或具體的事例納入法律的一般規(guī)則對(duì)它起作用的那個(gè)類別里” [美]FJ[M].北京:華夏出版社,2007:42.，這個(gè)活動(dòng)就是行政。但是，古德諾也指出，政治與行政不可能全完地分離，主要表現(xiàn)為國家的兩種功能雖然交由不同的機(jī)構(gòu)來行得，但不可能交由兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來分別行使；表達(dá)意志的機(jī)構(gòu)有時(shí)會(huì)執(zhí)行意志，而執(zhí)行意志的機(jī)構(gòu)有時(shí)會(huì)表達(dá)意志，即意志的表達(dá)與執(zhí)行也存在著交叉的領(lǐng)域。政治與行政的協(xié)調(diào)一直貫穿于《政治與行政》的整個(gè)篇章，如對(duì)政治與行政的功能進(jìn)行詳細(xì)闡述，對(duì)政黨和黨魁進(jìn)行分析，對(duì)美國的政府體制進(jìn)行描述都是為了實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)。（1）政治對(duì)行政的控制古德諾對(duì)政治功能進(jìn)行分析，認(rèn)為政治的功能除了表達(dá)國家意志外，還應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的控制。這是因?yàn)?，表達(dá)國家意志的機(jī)構(gòu)和執(zhí)行國家意志的機(jī)構(gòu)都有追求獨(dú)立的特性，如果要實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)，只能犧牲它們的獨(dú)立性，古德諾認(rèn)為應(yīng)該犧牲執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，因?yàn)椤懊裰蔚恼髨?zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，因?yàn)楹笳呃硭?dāng)然地比執(zhí)行機(jī)構(gòu)更能夠代表人民” [美]FJ[M].北京:華夏出版社,2007:14.。古德諾認(rèn)為，政治對(duì)行政的控制存在兩種方式：一種是體制內(nèi)的控制，如英國的議會(huì)對(duì)內(nèi)閣的控制；另一種是體制外的控制，如美國。但是，美國是一個(gè)分權(quán)制衡的國家，立法與行政是相互獨(dú)立的，不存在誰向誰負(fù)責(zé)的問題，因此，在法定體制內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制，所以需要在法外體制實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，例如通過行政集權(quán)和政黨來實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。古德諾指出，無論是體制內(nèi)還是體制外，政治對(duì)行政的控制應(yīng)該有個(gè)限度，政治對(duì)行政的控制應(yīng)限于一般行為，而非具體行為，否則會(huì)影響到行政效率和國家意志的表達(dá)。所以，古德諾對(duì)行政功能進(jìn)行了劃分，主要包括司法行政、執(zhí)行行政、準(zhǔn)司法行政、統(tǒng)計(jì)與半科學(xué)行政等。其中，司法行政、準(zhǔn)司法行政由于具有司法性質(zhì)，如果受到政治的控制會(huì)失去公正性，統(tǒng)計(jì)與半科學(xué)行政等受到政治的控制會(huì)造成信息的失真，從而影響到行政效率，所以，這些行政都不能受過政治的控制。至于執(zhí)行行政，其“官員被委以一般性地執(zhí)行法律的職責(zé)” [美]FJ[M].北京:華夏出版社,2007:49.，對(duì)國家意志的表達(dá)有重大影響，為了保持政府的民治性，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行控制，如任期限制、經(jīng)常性地選舉等。（2）行政集權(quán)古德諾在第三章和第五章，分別對(duì)美國的中央與地方政治和行政體制進(jìn)行分析，指出行政集權(quán)對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)起到重要作用。古德諾指出，中央政府與地方政治共體的活動(dòng)界限是模糊的，兩者為了實(shí)現(xiàn)自己的利益有犧牲對(duì)方利益的傾向。并指出存在兩種政府體制，分別是以美國為代表的立法集權(quán)——行政分權(quán)的政府體制和以歐洲國家為代表的立法分權(quán)——行政集權(quán)的政府體制。在歐洲國家，中央和地方通過立法來劃分各自的活動(dòng)范圍，而中央則通過行政集權(quán)對(duì)地方官員的任命來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的控制；在地方，由中央任命的官員是按照地方的意志進(jìn)行活動(dòng)。古德諾認(rèn)為，在這種體制中，政治與行政可以達(dá)到良好的協(xié)調(diào)。在美國，中央政府通過立法限制地方政治共同體的活動(dòng)范圍。但是，地方政治共同體卻可以通過選舉自己的官員不執(zhí)行或修正中央政府的法律，這就造成國家表達(dá)的意志得不到有效的執(zhí)行。同政府體制一樣，行政體制也可以劃分為兩種，在第一種行政體制中，執(zhí)行意志的官員由于具有很大的權(quán)力而成為為表達(dá)意志的官員，下級(jí)官員只對(duì)上級(jí)官員負(fù)責(zé)任，政治與行政也沒有進(jìn)行劃分，民眾的意志得不到表達(dá)；在第二種行政體制中，每個(gè)官員只對(duì)表達(dá)國家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，民意在各種細(xì)節(jié)中顯現(xiàn)出來，古德諾認(rèn)為這種政府體制的極端表現(xiàn)就是無政府主義。古德諾認(rèn)為，美國的行政體制是就是第二種類型的，而且中央與地方是一種極端分權(quán)的狀態(tài)。這種體制的優(yōu)點(diǎn)是能夠阻止專制主義的發(fā)展并防止獨(dú)斷專行，但是，這種體制的缺點(diǎn)是，政治對(duì)行政的控制不能保證國家意志的表達(dá)
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