一文看懂土地儲備的前世今生(編輯修改稿)
2025-07-16 01:05 本頁面
【文章內容簡介】 12月國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的關于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)[2012]162號）提出了建立土地儲備機構名錄，加強土地儲備機構管理，土地儲備機構名錄的建立表明了土地儲備機構逐步往規(guī)范化發(fā)展。（5）規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知（財綜[2016]4號）2016年2月，國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知（財綜[2016]4號），進一步對土地儲備機構進行規(guī)范，規(guī)定每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設置一個土地儲備機構，并要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。4號文正式剝離了地方融資平臺的土地儲備職能，比如曾被列入土地儲備機構名錄的重慶地產(chǎn)集團，在2016年4號文之后，也開始剝離土儲職能，重慶市成立專門的重慶市土地儲備整治中心，2017年發(fā)布的《土地儲備機構名錄》（2016版）中，儲備中心正式成為土地儲備機構名錄單位。土地儲備機構的融資規(guī)范梳理土地儲備機構在征購和儲備的過程中均會出現(xiàn)融資需求，由于土地儲備機構是事業(yè)單位，在土地儲備專項債券出臺之前，并不具備債券發(fā)行和上市融資的基本條件，直接融資較為困難，并且土地收儲的成本相對較大，僅靠政府財政撥遠遠不夠，因此，土地儲備機構以儲備土地為抵押資產(chǎn)向商業(yè)銀行等金融機構貸款成為其早起最主要的融資方式。根據(jù)對土地儲備機構融資規(guī)范政策的梳理，大致可分為四個階段：階段一：初步確立金融機構可為土地儲備機構融資2001年國務院《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號）規(guī)定市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持，明確了金融機構可以為土地收儲提供融資，這應該包含了銀行和非銀行金融機構。2004年銀監(jiān)會發(fā)布《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風險管理指引》（銀監(jiān)發(fā)[2004]57號），對土地儲備貸款做出規(guī)范，提出了商業(yè)銀行對資本金沒有到位或資本金嚴重不足、經(jīng)營管理不規(guī)范的借款人不得發(fā)放土地儲備貸款等風險管理措施，并規(guī)定土地儲備貸款的借款人僅限于負責土地一級開發(fā)的機構。2007年國土資源部、財政部、人民銀行發(fā)布的《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007]277號）對土地儲備機構申請貸款的性質、需要滿足的要求、貸款的規(guī)模、資金管理做了較為詳細的規(guī)定。文件仍規(guī)定商業(yè)銀行及其他金融機構可以為土地儲備機構發(fā)放貸款，對貸款期限也未做硬性要求。階段二：調整和加強金融機構對土地儲備機構融資管理2008年8月，銀監(jiān)會辦公廳發(fā)布《關于加強信托公司房地產(chǎn)、證券業(yè)務監(jiān)管有關問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2008]265號），要求信托應充分認識土地儲備貸款風險，審慎發(fā)放此類貸款，并明確規(guī)定貸款額度不得超過所收購土地評估值的70％，貸款期限最長不得超過2年。在此文件之后，銀監(jiān)會辦公廳又在2010年2月發(fā)布《關于加強信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務監(jiān)管有關問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2010]54號），規(guī)定信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲備貸款，實質上暫停了信托公司對土地儲備機構提供融資。2012年12月國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號），要求建立土地儲備機構名錄，并通過設立融資規(guī)?？刂瓶ǖ呐e措進一步規(guī)范土地儲備機構的商業(yè)銀行貸款。并明確土地儲備機構融資應納入地方政府性債務統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務管理的統(tǒng)一政策，對貸款期限也做出了最長不超過五年的規(guī)定。同樣是在2012年12月，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預[2012]463號），規(guī)定不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設以及其他與土地儲備業(yè)務無關的項目，從地方政府融資的角度加強對土地儲備機構的融資和資金管理。階段三：后43號文時代，進一步規(guī)范融資行為，不得舉借貸款2014年9月，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），嚴格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違
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