【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ,并依法辦理有關(guān)審批手續(xù)；非因公共利益的需要,拆遷國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋的,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制具體實(shí)施方案,并報(bào)房屋征收部門批準(zhǔn)。（4） 由此來看,征求意見稿規(guī)定商業(yè)拆遷的實(shí)施方案應(yīng)報(bào)房屋征收部門批準(zhǔn),把民事法律關(guān)系的商業(yè)拆遷又牽扯進(jìn)行政法律關(guān)系了。民事主體間的協(xié)商行為要讓房屋征收部門來批準(zhǔn),法理上講不通。由于政府不能為非公共利益需要進(jìn)行房屋征收，房屋所有權(quán)人對(duì)房屋仍然享有所有權(quán)，房屋征收管理部門憑什么可以批準(zhǔn)呢？征收條例已經(jīng)取消舊條例的拆遷許可制度，這種批準(zhǔn)就成為變相的拆遷許可，建議刪除這一條，單獨(dú)立法規(guī)定。也可以將上述條款改為“非公共利益的拆遷遵照民法通則、物權(quán)法、合同法的規(guī)定進(jìn)行。非公共利益的拆遷不得強(qiáng)制搬遷?！边@是因?yàn)閷?duì)于商業(yè)性拆遷,必須按市場(chǎng)規(guī)律,由市場(chǎng)機(jī)制來規(guī)范拆遷活動(dòng),行政機(jī)關(guān)沒有必要介入其中,政府應(yīng)當(dāng)以超然中立的姿態(tài)履行監(jiān)督和管理的職責(zé),被拆遷人的安置與補(bǔ)償也均由建設(shè)單位統(tǒng)一負(fù)責(zé)。對(duì)于發(fā)生于拆遷人和被拆遷人之間的拆遷法律關(guān)系,完全由民事法律規(guī)范予以調(diào)整,通過合同方式協(xié)商進(jìn)行。如果發(fā)生拆遷糾紛,由法院依民事訴訟法進(jìn)行裁判。這樣,就避免了商業(yè)拆遷中拆遷人借助國(guó)家強(qiáng)制力,侵犯被拆遷人的合法權(quán)益的事情發(fā)生。（5） 公正地對(duì)房屋和土地進(jìn)行征收補(bǔ)償。征收的實(shí)質(zhì)是政府借助強(qiáng)制權(quán)力，購(gòu)買市民對(duì)自己房屋所占用土地的產(chǎn)權(quán)，拆遷人想獲得的東西不是房屋，而是房屋所占用的土地，更準(zhǔn)確的說是房屋所占用的國(guó)有土地的建設(shè)使用權(quán)。而長(zhǎng)期以來，許多地方都把補(bǔ)償定性為對(duì)拆遷房屋的補(bǔ)償。正是由于以這個(gè)混亂的概念為基礎(chǔ)，結(jié)果導(dǎo)致種種問題?；乇芡恋禺a(chǎn)權(quán)，成了一些地方政府和開發(fā)商壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的有力手段，這正是拆遷引發(fā)糾紛、沖突的根源。新的征收條例應(yīng)當(dāng)也必須走出這個(gè)誤區(qū)。新的征收條例依然規(guī)定，征收房屋的應(yīng)當(dāng)依法收回國(guó)有土地使用權(quán)?？墒牵婪ㄊ召?gòu)后怎么補(bǔ)償，條例仍然沒有明確。建議建立房地統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償制度。大家知道，由于我國(guó)實(shí)行的是房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)相分離制度，房屋所有權(quán)人對(duì)土地只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，而當(dāng)國(guó)家征收國(guó)有或集體土地時(shí)，土地的補(bǔ)償長(zhǎng)期以來被立法理所當(dāng)然地排除在拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶狻５?，居民在?gòu)買房屋時(shí)，其房?jī)r(jià)中并不僅僅是房屋的價(jià)格，也包含了土地使用權(quán)的價(jià)格（開發(fā)商的開發(fā)成本中包含了土地出讓金，而土地出讓金又被分?jǐn)偟椒课莸匿N售價(jià)格中），正因?yàn)槿绱?，我?guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的內(nèi)容包括了房屋的所有權(quán)和土地的使用權(quán)。土地的使用權(quán)也是居民隨房而取得的重要的物權(quán)，當(dāng)該物權(quán)被剝奪時(shí)理應(yīng)予以賠償?！段餀?quán)法》在立法時(shí)開始注意到這個(gè)問題，該法第148條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照本法第42條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的土地出讓金”。這里，僅僅退還“相應(yīng)的出讓金”是不合理的，它既沒有考慮到因貨幣貶值給土地使用權(quán)帶來的損失，也沒有考慮到土地的增值給使用權(quán)人帶來的收益。應(yīng)從土地使用權(quán)的性質(zhì)（如商業(yè)、住宅），和土地使用權(quán)的使用年限兩個(gè)方面加以考慮，進(jìn)行公正的補(bǔ)償。這一點(diǎn)，在新的征收和搬遷補(bǔ)償條例中應(yīng)當(dāng)明確。（6） （五）應(yīng)盡快出臺(tái)《征收法》。國(guó)務(wù)院制定征收私人財(cái)產(chǎn)的法規(guī)缺少合憲性。根據(jù)憲法精神，公民生命、自由和財(cái)產(chǎn)等都是公民的基本權(quán)利，所謂基本權(quán)利，是人人具有的不可剝奪的權(quán)利，除非為了一個(gè)更重大的公共利益，并有國(guó)家代表民意的立法機(jī)關(guān)立法才可以對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制、剝奪或征收。這是憲法的基本原理和常識(shí)。根據(jù)憲法這一原理，我國(guó)憲法性法律《立法法》第八條第六項(xiàng)明確規(guī)定：涉及“非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，這是全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法保留項(xiàng)目，除非有立法機(jī)關(guān)明確而具體的授權(quán)，其他機(jī)關(guān)無權(quán)“立法”。可見，國(guó)務(wù)院制定對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)征求的法規(guī)就有一個(gè)是否合適的問題。否則，即使國(guó)務(wù)院出于好意，但立法主體資格不合也是與憲法和立法法相抵觸的。（7） 這次國(guó)務(wù)院積極順應(yīng)民意，對(duì)學(xué)者要求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《城市房屋拆遷管理辦法》進(jìn)行違憲審查的建議，積極回應(yīng)并采取有效措施，出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，并公開向社會(huì)征求意見。這項(xiàng)工作并不是無功之作，建議國(guó)務(wù)院在征求意見完善草案的基礎(chǔ)上，盡快向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收條例，以促進(jìn)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善。（8）（9）（10）（11）（12）（13） 然而，原拆遷條例明確表示僅調(diào)整國(guó)有土地上的房屋拆遷活動(dòng)。在實(shí)踐中大量的城中村拆遷問題成為法律真空。甚至個(gè)別地方自行規(guī)定了既不依據(jù)土地管理法進(jìn)行行政征收審批和補(bǔ)償，也不按照國(guó)有土地房屋的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)募w土地房屋拆遷制度。建議第四十一改為 為了公共利益的需要，對(duì)集體土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)?，按照土地管理法，土地管理法?shí)施條例中規(guī)定的法定程序進(jìn)行。避免集體土地的征收繞開法定程序。在今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，中央提出要把未來的城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需的一個(gè)重要途徑，在城鎮(zhèn)化的過程中，集體土地的被征用，城市房屋的拆遷會(huì)比以前更多，在這種情況下，僅僅制定一個(gè)條例是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該把它上升到《征收法》的水平上，通過《征收法》的制定和實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)“無公共利益無征收，無合理補(bǔ)償無征收，無征收補(bǔ)償則無拆遷，無法院裁決則無強(qiáng)制拆遷”的效果。這樣，才能符合我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》規(guī)定的征收、拆遷行為必須遵循的法制原則。 本人認(rèn)為，例如，通過公開聽證，充分聽取法學(xué)專家、人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)各界的意見，聽取當(dāng)事人的意見和建議并反復(fù)磋商。除了數(shù)額、程序以及法律之外，在法律之外，還需要有更多的談判機(jī)制。來解決拆遷補(bǔ)償上的利益分歧。讓拆遷能夠更加和平的、理智的進(jìn)行。只有處于公用，才可以強(qiáng)制，就是說在公用的情況下，可以進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。對(duì)于商業(yè)拆遷，政府不應(yīng)當(dāng)摻雜在里面，而靠平等協(xié)商中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授薛剛凌評(píng)價(jià)說?！　　　≡谕蹂a鋅看來,公共利益的認(rèn)定是中外都面臨的法律難題,列舉難免出現(xiàn)錯(cuò)位或者遺漏,留下模糊地帶?！瓣P(guān)鍵是要設(shè)立一套認(rèn)定程序?！彼f?！　≌髑笠庖姼鍖?duì)征收程序已有明確規(guī)定?？h級(jí)以上地方政府在作出房屋征收決定前,應(yīng)當(dāng)組織發(fā)改委、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、建設(shè)等部門論證,并采取論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求被征收人、公眾和專家意見。如無重大爭(zhēng)議,由縣級(jí)以上地方政府作出征收決定；存在重大爭(zhēng)議的,報(bào)請(qǐng)上一級(jí)政府裁決?！　〈送?如果被征收人以及有關(guān)利害關(guān)系人對(duì)征收決定不服,可以申請(qǐng)行政復(fù)議,也可以向法院提起訴訟?！　⊥踺W表示,這套爭(zhēng)議解決機(jī)制已有很大進(jìn)展。但是行政復(fù)議和訴訟兩個(gè)途徑并列,還是不夠明確。尤其是重大征收爭(zhēng)議在報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府裁決后,再進(jìn)行行政復(fù)議,只會(huì)增加成本?！　　白罱K的決定權(quán)應(yīng)該是單一的、明確的。”王軼介紹,兩次座談會(huì)上,不少專家都提出應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)提供一個(gè)充分的討論平臺(tái),由法院來居中裁判。在征求意見中，一位基層拆遷辦主任在給北大法學(xué)院教授沈巋的信中，提出了地方官員的想法，他認(rèn)為，新條例太注重個(gè)體的權(quán)利而忽視了集體的權(quán)利；是法制的進(jìn)步，社會(huì)的退步；三、城市拆遷存在問題的原因分析 《拆遷條例》與現(xiàn)行法律存在三方面沖突?！　∫罁?jù)憲法和法律，補(bǔ)償應(yīng)在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決?！　≌魇铡⒀a(bǔ)償主體應(yīng)是國(guó)家，征收補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)是行政法律關(guān)系，但《拆遷條例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人，將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系。　　對(duì)單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，而《條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。的認(rèn)上述問題的存在，原因是多方面的，從審判實(shí)踐和調(diào)研中掌握的情況來看，主要有以下幾個(gè)方面。 法規(guī)政策存在沖突，導(dǎo)致執(zhí)法尺度不一。主要體現(xiàn)在：（1）房屋性質(zhì)的確定。省條例規(guī)定，對(duì)領(lǐng)取工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照并已持續(xù)營(yíng)業(yè)一年以上的，在拆遷時(shí)應(yīng)當(dāng)參照營(yíng)業(yè)用房進(jìn)行評(píng)估，而我市對(duì)營(yíng)業(yè)用房性質(zhì)認(rèn)定與上述規(guī)定不一致。按市辦法的規(guī)定，對(duì)營(yíng)業(yè)房和住宅房定，在市辦法施行之日起，取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)當(dāng)按房屋所有權(quán)證書上標(biāo)明的用途或產(chǎn)權(quán)檔案中記錄的用途進(jìn)行評(píng)估。規(guī)范性文件的沖突導(dǎo)致了執(zhí)法尺度的不統(tǒng)一，增加適用法律的隨意性，導(dǎo)致了補(bǔ)償?shù)牟缓侠?，加大了拆遷人與被拆遷人間的利益沖突，也增加了拆遷部門拆遷及法院審理、執(zhí)行和協(xié)調(diào)的工作難度。 城市建設(shè)的速度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度不同步。如在一些危舊房改造過程中，城市建設(shè)的主管政府及其行政機(jī)關(guān)本身并無先期資金投入，全憑相關(guān)的開發(fā)政策，通過開發(fā)商的商業(yè)開發(fā)來實(shí)現(xiàn)這一系列工程，而開發(fā)商追求最大商業(yè)利潤(rùn)的根本宗旨和政府當(dāng)初向被拆遷人“送溫暖”、“取民心”的主觀愿望不可能一致。一部分被拆遷人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況屬于社會(huì)低收入階層，拆遷前他們尚能勉強(qiáng)糊口生存，拆遷后因付不起高昂的新舊房差價(jià)而可能處于居無定所，無法維持正常生活地步。由于補(bǔ)償款與實(shí)際投入相對(duì)甚遠(yuǎn)，特別是現(xiàn)在人們喜歡裝修很時(shí)尚，也投入了大量的人力和財(cái)力，而依照有關(guān)規(guī)定，房屋拆遷時(shí)對(duì)裝修的補(bǔ)償卻是十分有限的。 拆遷人在實(shí)施拆遷過程中，對(duì)與拆遷相關(guān)法律法規(guī)及政策的宣傳不夠，有些程序不夠規(guī)范，工作態(tài)度和工作作風(fēng)的不謹(jǐn)慎引起被拆遷人的反感，以致產(chǎn)生拆遷糾紛，形成訴訟。 此外，個(gè)別被拆遷人的不健康心理作祟，依然存有吃社會(huì)主義大戶的心態(tài)，無理爭(zhēng)三分，挑唆和盅惑部分被拆遷人哄鬧，給政府和法院施壓。四、值得探討的幾個(gè)問題（一）、城市房屋拆遷的目的 著變化。我國(guó)于2001年由國(guó)務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒有使用“為了公共利益的需要”,而在第1條立法宗旨中規(guī)定:“為加強(qiáng)城市房屋拆遷管理,保障城市建設(shè)順利進(jìn)行,保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,制定本條例?！钡?條規(guī)定“凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上,因城市建設(shè)的需要拆遷房屋及其附屬物的,使用本條例”?？梢?將城市房屋拆遷的目的界定為“城市建設(shè)需要”。修改后的《城市房屋拆遷條例》將“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”放置于“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”之前,這一改變實(shí)質(zhì)上反映了立法理念的一定改變,強(qiáng)調(diào)在維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益的前提下,才能保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。新的《城市房屋拆遷條例》第2條規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷,并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的,適用本條例。”新條例未對(duì)拆遷行為本身的合法性作出任何規(guī)定。相對(duì)而言,舊拆遷法第2條“凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上,因城市建設(shè)的需要拆遷房屋及其附屬物的,使用本條例”的規(guī)定將房屋拆遷的合法性界定為“城市建設(shè)需要”更為明確。但是,《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定:“城市私有房屋因國(guó)家建設(shè)需要征用拆遷時(shí),建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償。”這里的目的又變成“國(guó)家建設(shè)”,與前述“城市建設(shè)”又不同。那么,城市房屋拆遷的“城市建設(shè)”與“國(guó)家建設(shè)”是否是同一范疇?它們與“公共利益”的關(guān)系如何?何謂“公共利益”?這些問題的明確,對(duì)目前城市房屋拆遷工作的順利進(jìn)行十分關(guān)鍵。 　　何謂“公共利益”?“公共利益”具體包括哪些范圍?“因城市建設(shè)需要”是否全部是公共利益性質(zhì)的活動(dòng)?我國(guó)立法未明確規(guī)定。由于我國(guó)立法的空白,各級(jí)政府和房屋拆遷行政部門動(dòng)輒以“公共利益”為由剝奪被拆遷人的權(quán)益,從而導(dǎo)致在實(shí)踐中存在公、私不分的現(xiàn)象,導(dǎo)致在房屋拆遷中政府濫用公權(quán)侵犯私權(quán),導(dǎo)致在城市房屋拆遷活動(dòng)中,有關(guān)房屋拆遷及補(bǔ)償帶來許多問題。因此,我國(guó)急需科學(xué)界定“公共利益”,并對(duì)城市房屋拆遷的目的與“公共利益”的關(guān)系給予明確規(guī)定。 　　對(duì)“公共利益”的界定,在國(guó)外的立法上,有采取概括式的,也有列舉式的。如我國(guó)香港地區(qū)以列舉的方式規(guī)定“公共利益的范圍”。在其《收回官地條例》和《土地征用條例》中同時(shí)規(guī)定,官地收回和征用土地須以“公共用途為目的”,并且詳細(xì)列舉了屬于“公共用途”的“收回”和“征用”情況。對(duì)“公共利益”的界定,目前,我國(guó)在立法上尚屬空白,我國(guó)學(xué)者對(duì)其理解也不統(tǒng)一,有學(xué)者主張采取概括式界定其范圍,也有學(xué)者主張采取列舉式界定其范圍。本文認(rèn)為,由于我國(guó)法制化水平較低,在立法上應(yīng)采取列舉式和概括式相結(jié)合的辦法對(duì)其做出明確規(guī)定。在概括時(shí)有學(xué)者提出的以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值得考慮:一是受益對(duì)象的范圍。二是是否向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品。三是否以促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等建設(shè)為目標(biāo)。四是其結(jié)果是否確實(shí)能使社會(huì)公眾受益。在列舉時(shí),可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地法第208條的規(guī)定。該條列舉了國(guó)防設(shè)備、交通事業(yè)、公用事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、公用建筑、教育藝術(shù)及慈善事業(yè)、國(guó)營(yíng)事業(yè)及其他事業(yè)共9項(xiàng)可予征收的公共事業(yè)。 　　“城市建設(shè)”與“國(guó)家建設(shè)”不是同一范疇。因?yàn)?并不是所有城市建設(shè)都是國(guó)家建設(shè)。因?yàn)楦鶕?jù)“公共利益”的含義進(jìn)行理解,國(guó)家建設(shè)行為總是以社會(huì)整體利益作為出發(fā)點(diǎn)的,社會(huì)整體利益本身就是“社會(huì)公共利益”,故國(guó)家建設(shè)本身就具有“公共利益”的性質(zhì)。因此,《城市房屋拆遷條例》宜采用“社會(huì)公共利益需要”或者“國(guó)家建設(shè)需要”的提法。這樣既可以與土地征用、土地收回實(shí)體合法性要件一致,又可避免行政法規(guī)的立法與憲法法律不一致。 　　就我國(guó)目前的城市房屋拆遷而言。本文認(rèn)為,現(xiàn)實(shí)中的城市房屋拆遷并非全部都是為了社會(huì)公共利益。事實(shí)上,有兩種目的:一是為了公共利益,如市鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境美化等。二是商業(yè)性拆遷,如商品房建設(shè),為招商引資的各類工業(yè)園、科技園的建設(shè),這類拆遷往往借助政府的拆遷行為,取得開發(fā)建設(shè)用地。但《城市房屋拆遷條例》并未區(qū)分公共利益拆遷和商業(yè)性拆遷,這為城市房屋拆遷的順利進(jìn)行留下了隱患。由于目的不同,會(huì)導(dǎo)致拆遷所涉及的法律關(guān)系性質(zhì)、拆遷程序、法律后果不完全相同,相應(yīng)地,解決的機(jī)制也不同。公共利益性拆遷是為全社會(huì)服務(wù)的,一般都能為民眾所理解,民眾也愿意從國(guó)家的利益出發(fā),從社會(huì)公共利益出發(fā),同意拆遷,只要國(guó)家能給其以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,問題較容易解決。在實(shí)際的操作中,為了保證拆遷確實(shí)是出于“公共利益”,在程序方面應(yīng)建立公眾參與制度,通過征詢市民意見,讓市民參與決策,體現(xiàn)人民城市人民建的執(zhí)政理念。對(duì)公益性拆遷的動(dòng)遷資金由地方財(cái)政解決,被拆遷人安置補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由市政建設(shè)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一支出。　?。ǘ⒊鞘蟹课莶疬w的性質(zhì) 　　　按照《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定,我們可以將房屋拆遷行為劃分為房屋拆遷的原因行為和結(jié)果行