【文章內(nèi)容簡介】 政行為以行政行為成立時(shí)參與意思表示的當(dāng)事人是一方還是雙方為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為劃分為單方行政行為和雙方行政行為，出于國家行政管理的需要，行政行為大都是單方行政行為。城市規(guī)劃管理中的行政行為絕大多數(shù)也是只要規(guī)劃行政主體單方意思表示即可成立的行政行為，無須征得相對一方當(dāng)事人的同意，如規(guī)劃批復(fù)、核發(fā)許可證、行政處罰等。雙方行政行為是指相對方當(dāng)事人參與意思表示，行政主體和相對人意思表示一致時(shí)，行政行為方能成立，如行政合同。城市土地出讓的做法具有雙方行政行為的特征，因?yàn)橥恋爻鲎尯贤泻幸?guī)劃設(shè)計(jì)要求，簽訂合同是雙方意思的表達(dá)，合同簽訂后即具有法律效力，行政行為成立。三、城市規(guī)劃行政行為的內(nèi)容行政行為是一種依法的行為，所以行政行為的內(nèi)容必然都是對權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，即行政行為對一定權(quán)利和義務(wù)或法律事實(shí)作出了怎樣的影響。在城市規(guī)劃的整個(gè)編制，實(shí)施過程中，城市規(guī)劃行政行為的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：（一)沒定權(quán)利和設(shè)定義務(wù)城市規(guī)劃行政中設(shè)定權(quán)利是指規(guī)劃行政主體依法制定規(guī)范性文件、組織編制和審批法定規(guī)劃，或通過許可管理，賦予相對方某種權(quán)利和權(quán)能。所謂權(quán)利是指能夠從事某種活動(dòng)或行為的一種能力，如建設(shè)單位根據(jù)已批準(zhǔn)的規(guī)劃，在獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后可申請用地，在獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后可申請辦理開工手續(xù)。所謂權(quán)能是指能夠從事某種活動(dòng)的資格，如獲得城市規(guī)劃設(shè)計(jì)資格證書后，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位才有資格從事城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。城市規(guī)劃行政中設(shè)定義務(wù)是指，規(guī)劃行政主體要求相對方為一定行為或不為一定行為。在城市規(guī)劃管理中有大量涉及設(shè)定義務(wù)的行政行為。如在辦理的“建設(shè)項(xiàng)目選址意見書”中提出規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，即是要求建設(shè)方為一定行為和不為一定行為；編制和審批城市規(guī)劃則是規(guī)定了土地的一定使用方式和不可使用的方式，如確定一塊土地為公共綠地的用途即為禁止這塊土地的其他的使用方式；對違法建設(shè)工程的處罰則可以是設(shè)定拆除違法建筑的義務(wù)，并可設(shè)定交納罰款的義務(wù)。(二)撤消權(quán)利和免除義務(wù)撤消權(quán)利是指，行政行為主體依法撤銷或剝奪相對方既得或已設(shè)定的法律上的權(quán)能和權(quán)利。如吊銷規(guī)劃許可證，吊銷規(guī)劃設(shè)計(jì)資格證書，責(zé)令停工等，都是對權(quán)利的撤消或剝奪。免除義務(wù)是指，行政主體免除相對人所負(fù)有的作為或不作為的義務(wù)。免除作為義務(wù)稱“免除”，免除不作為義務(wù)稱“許可”。前者如免除某些規(guī)劃管理的規(guī)費(fèi)，后作如允許某項(xiàng)建設(shè)或規(guī)劃條件變更。行政許可證在法律意義上屬于免除不作為義務(wù)的范疇，對于城市規(guī)劃而言，在沒有獲得規(guī)劃批準(zhǔn)以前不得擅自建設(shè)，這是法定的不作為義務(wù)，建設(shè)單位和個(gè)人都必須履行。而獲得規(guī)劃許可證則是獲得了免除不作為的義務(wù)，可依法進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。(三)變更法律地位變更法律地位是指，行政主體依法對相對方原有的法定地位加以變化和更改，導(dǎo)致原來所享有的權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)的擴(kuò)大或縮小。例如對城市規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資格等級升或降；通過調(diào)整規(guī)劃，對相對方使用的土地的規(guī)劃性質(zhì)作出改變，如將工業(yè)用地改為商業(yè)用地。這些變化都將導(dǎo)致相對方權(quán)利和義務(wù)的變化。(四)確認(rèn)法律事實(shí)確認(rèn)法律事實(shí)是指，行政主體依法對相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明的具體行政行為。在城市規(guī)劃行政管理工作中，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》及其配套法規(guī)，確認(rèn)性的行政行為是很多的。例如建設(shè)單位在申請“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”時(shí)，必須附送有關(guān)文件、圖紙、資料，使城市規(guī)劃行政主體對其申請資格和申請條件進(jìn)行確認(rèn)；對違法建設(shè)工程作出處罰，也是先要對違法建設(shè)的事實(shí)加以認(rèn)定，確認(rèn)違法的法律事實(shí)。(五)賦予特定物以某種法律性質(zhì)賦予特定物以法律性質(zhì)是指，行政主體對特定物原不具有的法律性質(zhì)加以設(shè)定，并因此對他人產(chǎn)生法律效果。如城市規(guī)劃行政主體將城市中的某些地段劃為歷史街區(qū)，加以保護(hù)，則開發(fā)將受限制；在機(jī)場周圍劃定凈空控制區(qū)，則控制區(qū)內(nèi)的建筑高度將受特殊控制。四、城市規(guī)劃行政行為合法的條件只有符合一定條件的行政行為才是合法的行政行為，合法的行政行為才能產(chǎn)生一定的法律效力。合法的城市規(guī)劃行政行為必須滿足以下條件。(一)行為的主體合法實(shí)施城市規(guī)劃行政的主體是否具有法律、法規(guī)授權(quán)的規(guī)劃行政主體資格，是規(guī)劃管理行政行為有效成立的首要條件。(二)行為的權(quán)限合法行政行為的權(quán)限合法是指，行政主體只能在法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實(shí)施管理行為。城市規(guī)劃的內(nèi)容十分廣泛，跨度很大，從組織編制省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃到組織編制建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，從城市總體規(guī)劃的審批到規(guī)劃實(shí)施的管理。任何城市規(guī)劃行政主體都不享有城市規(guī)劃行政的全部權(quán)限。同時(shí)，城市規(guī)劃行政還涉及到與計(jì)劃、土地、房地產(chǎn)、綠化、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保等行政主管部門行政權(quán)限的銜接。國家把行政職權(quán)分別授予不同職能、不同級別的行政主體，每個(gè)行政主體只能在自己的法定職權(quán)范圍內(nèi)行政，超越職權(quán)的行政行為是無效的行為。(三)行政行為的內(nèi)容合法行政行為內(nèi)容合法，首先是指行政行為必須有合法的依據(jù)，且事實(shí)清楚。城市規(guī)劃行政行為應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行的規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，以及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；城市規(guī)劃實(shí)施管理的行政還應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃。其次，城市規(guī)劃行政行為必須符合規(guī)劃立法的目的及規(guī)劃編制的原則，搞清事實(shí)，考慮相關(guān)因素，不得濫用自由裁量權(quán)。在現(xiàn)代意義上，即使行政行為形式上“合法”，但顯失公正的不合理行政行為也屬不合法的行政行為。(四)行政行為符合法定程序程序是保證行政行為正當(dāng)、合法的必要條件。城市規(guī)劃行政行為必須按法定程序進(jìn)行，才能合法成立。城市規(guī)劃法律、法規(guī)以及相關(guān)法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定的城市規(guī)劃行政管理中各個(gè)環(huán)節(jié)的法定程序，必須嚴(yán)格遵守。(五)行政行為符合法定形式行為符合法定形式是指法律、法規(guī)明確規(guī)定某些行政行為必須具備一定形式時(shí)，行政主體所實(shí)施的行為只有符合這些規(guī)定，才能成立。例如，城市規(guī)劃實(shí)施管理中應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)的各類文書；對規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查，有關(guān)執(zhí)法人員必須出示證件，責(zé)令違法建設(shè)工程停工要發(fā)出“停工通知書”。五、城市規(guī)劃行政行為的效力行政行為的效力即行政行為的法律效力。有效成立的城市規(guī)劃行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。(一)確定力行政行為的確定力是指行政行為有效成立后，非依法律不得變更或撤銷。例如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》中規(guī)定，對城市總體規(guī)劃修改中“涉及城市性質(zhì)、規(guī)模發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審查同意后報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批”。另外，確定力還指行政行為的效力不受行政主體變動(dòng)的影響，即使原作出具體行政行為的城市規(guī)劃行政主體被撤銷或合并，也不影響該行政行為的效力。而城市規(guī)劃行政主體需要改變或撤銷已經(jīng)生效的行政行為，必須經(jīng)過作出決定的相同的法定程序。(二)拘束力行政行為的拘束力是指行政行為的約束力。它包括兩個(gè)方面：一是對行政主體自身的拘束力。城市規(guī)劃行政行為成立后，無論是管轄該事務(wù)的主體，還是它的上級行政主體或下級行政主體，以及其他行政主管部門，都要受其內(nèi)容的拘束，不得作出與之相抵觸或相互矛盾的另一行政行為；二是對相對方的拘束力，相對方一方面享有該行政行為所賦予的權(quán)利，同時(shí)也必須完全履行行政行為所設(shè)定的義務(wù)，(三)執(zhí)行力行政行為的執(zhí)行力是指行政行為有效成立后，行政主體有權(quán)采取一定的手段，使該行政行為的內(nèi)容得以完全的實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃行政行為雖是以規(guī)劃行政主體的名義作出，但這是國家意志的體現(xiàn)，其目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，因此具有運(yùn)用國家強(qiáng)制力予以實(shí)施的能力。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定，受處罰的違法建設(shè)工程當(dāng)事人，在接到處罰通告后逾期不申請復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第三節(jié) 城市規(guī)劃行政管理中應(yīng)遵循的行政法制原則行政法制原則也即是行政法基本原則，它是貫穿于行政法之中，指導(dǎo)行政法制定和實(shí)施的基本準(zhǔn)則。城市規(guī)劃行政與立法作為國家整個(gè)行政與行政法體系的一個(gè)組成部分，也要學(xué)習(xí)、研究、貫徹行政法的基本原則，對于什么是我國行政法的基本原則，法學(xué)界還有不同看法。對城市規(guī)劃行政而言，必不可少的有行政合法原則、行政合理原則、行政效率原則、行政統(tǒng)一原則和行政公開原則。一、行政合法原則行政法首要的和基本的原則是行政合法性原則，它是社會(huì)主義法制原則在行政管理中