【正文】 止的行為才不能為之。一、行政合法原則行政法首要的和基本的原則是行政合法性原則，它是社會(huì)主義法制原則在行政管理中的體現(xiàn)和具體化，行政合法性原則的核心是依法行政，其主要內(nèi)容是：(1)任何行政法律關(guān)系的主體都必須嚴(yán)格執(zhí)行和遵守法律，在法定范圍內(nèi)依照法律規(guī)定辦事?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定，受處罰的違法建設(shè)工程當(dāng)事人，在接到處罰通告后逾期不申請(qǐng)復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。(二)拘束力行政行為的拘束力是指行政行為的約束力。(一)確定力行政行為的確定力是指行政行為有效成立后，非依法律不得變更或撤銷。(五)行政行為符合法定形式行為符合法定形式是指法律、法規(guī)明確規(guī)定某些行政行為必須具備一定形式時(shí)，行政主體所實(shí)施的行為只有符合這些規(guī)定，才能成立。在現(xiàn)代意義上，即使行政行為形式上“合法”，但顯失公正的不合理行政行為也屬不合法的行政行為。國(guó)家把行政職權(quán)分別授予不同職能、不同級(jí)別的行政主體，每個(gè)行政主體只能在自己的法定職權(quán)范圍內(nèi)行政，超越職權(quán)的行政行為是無(wú)效的行為。(二)行為的權(quán)限合法行政行為的權(quán)限合法是指，行政主體只能在法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實(shí)施管理行為。如城市規(guī)劃行政主體將城市中的某些地段劃為歷史街區(qū)，加以保護(hù)，則開(kāi)發(fā)將受限制；在機(jī)場(chǎng)周圍劃定凈空控制區(qū)，則控制區(qū)內(nèi)的建筑高度將受特殊控制。(四)確認(rèn)法律事實(shí)確認(rèn)法律事實(shí)是指，行政主體依法對(duì)相對(duì)方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明的具體行政行為。而獲得規(guī)劃許可證則是獲得了免除不作為的義務(wù)，可依法進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。免除義務(wù)是指，行政主體免除相對(duì)人所負(fù)有的作為或不作為的義務(wù)。在城市規(guī)劃管理中有大量涉及設(shè)定義務(wù)的行政行為。在城市規(guī)劃的整個(gè)編制，實(shí)施過(guò)程中，城市規(guī)劃行政行為的主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：（一)沒(méi)定權(quán)利和設(shè)定義務(wù)城市規(guī)劃行政中設(shè)定權(quán)利是指規(guī)劃行政主體依法制定規(guī)范性文件、組織編制和審批法定規(guī)劃，或通過(guò)許可管理，賦予相對(duì)方某種權(quán)利和權(quán)能。城市規(guī)劃管理中的行政行為絕大多數(shù)也是只要規(guī)劃行政主體單方意思表示即可成立的行政行為，無(wú)須征得相對(duì)一方當(dāng)事人的同意，如規(guī)劃批復(fù)、核發(fā)許可證、行政處罰等。應(yīng)作為而不作為即構(gòu)成失職。在城市規(guī)劃行政管理活動(dòng)中，基本上都是要式行政行為，如對(duì)規(guī)劃的批復(fù)、核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、對(duì)違法建設(shè)工程發(fā)出停工通知書或行政處罰決定書等行政行為等，都有明確、嚴(yán)格的法定程序和形式。隨著城市規(guī)劃法制的健全、城市規(guī)劃編制審批的完善，以及依法治國(guó)大環(huán)境的進(jìn)一步改善，今后應(yīng)逐步增加規(guī)劃建設(shè)管理的羈束性依據(jù)，縮小自由裁量的范圍和幅度。例如，規(guī)劃的編制、審批程序，規(guī)劃實(shí)施的管理程序，在規(guī)劃法及其配套法規(guī)、規(guī)章上有明確的規(guī)定，必須據(jù)以執(zhí)行。(一)抽象行政行為與具體行政行為以行為運(yùn)用的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可將行政行為劃分為抽象行政行為和具體行政行為，城市規(guī)劃的抽象行政行為是指，人民政府或其規(guī)劃行政主管部門制定普遍性的行為規(guī)則的行為，表現(xiàn)為制定城市規(guī)劃的規(guī)章、規(guī)范性文件，以及制定法定緘市規(guī)劃文本和圖則等，它適用于不特定的人和事。規(guī)劃行政機(jī)關(guān)的宜傳、調(diào)查、指導(dǎo)等行為不直接產(chǎn)生法律效果，不是行政法意義上的行政行為，但也是其職權(quán)行為，有積極意義。(二)是規(guī)劃行政主體對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行管理的行為并非城市規(guī)劃部門實(shí)施的所有行為都是行政行為。我國(guó)憲法和法律賦予了中央和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理城鄉(xiāng)建設(shè)的職權(quán)，城市規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)工作的重要環(huán)節(jié)。4．確立和完善依法行政的監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督機(jī)制的確立，不僅是對(duì)行政權(quán)力的制約，同時(shí)也是為了保證法律規(guī)范能切實(shí)得到執(zhí)行和遵守。在缺乏法治傳統(tǒng)的中國(guó)，人們的法制觀念較薄弱。2．法律規(guī)范的執(zhí)行有法必依，這是針對(duì)法律規(guī)范的運(yùn)行過(guò)程而言的，它要求維護(hù)法律的權(quán)威性、公正性。城市規(guī)劃依法行政首先要求城市規(guī)劃法律規(guī)范體系形式完備，內(nèi)容完善、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。4．推進(jìn)城市規(guī)劃工作的民主化和科學(xué)合理性法制和民主是同一事物的兩個(gè)方面，通過(guò)立法使公眾參與規(guī)劃決策的行為法定化、程序化。3．提高規(guī)劃行政的效率城市規(guī)劃法律規(guī)范越詳盡，出現(xiàn)規(guī)劃管理真空地帶的機(jī)會(huì)就越少。2．保護(hù)公民、法人和社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家承認(rèn)和保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，國(guó)家承認(rèn)和保護(hù)企業(yè)法人的合法經(jīng)營(yíng)行為。1．保障城市的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，存在著公有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)和私人經(jīng)濟(jì)，存在著國(guó)內(nèi)的投資主體和境外的投資主體。依法治國(guó)體現(xiàn)在國(guó)家管理的各個(gè)方面，城市規(guī)劃的依法行政是依法治國(guó)總方略的一個(gè)組成部分。鑒于歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并與我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的整體發(fā)展相協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃的法制建設(shè)已受到了高度的重視。例如，1978年中共中央關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見(jiàn)，1980年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)城市工作會(huì)議紀(jì)要》，都對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃工作在經(jīng)歷了十年“文革”動(dòng)亂之后的恢復(fù)和發(fā)展起了積極的推進(jìn)作用。有些已經(jīng)編制的城市總體規(guī)劃還缺乏科學(xué)性和深度，詳細(xì)規(guī)劃又往往搞得過(guò)細(xì)，適應(yīng)性較差。歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：(1)在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家的法制建設(shè)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，在經(jīng)濟(jì)和建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的立法工作尤為薄弱。在這以前，我國(guó)沒(méi)有國(guó)家級(jí)的城市規(guī)劃立法，城市規(guī)劃工作主要是一種在行政軌道上的工作。我國(guó)通過(guò)城市規(guī)劃法及其相關(guān)法規(guī)、配套法規(guī)的建設(shè)，使各級(jí)城市規(guī)劃行政主體獲得了相應(yīng)的授權(quán)，規(guī)劃行政管理的原則、內(nèi)容和程序也得到了明確，從而使緘市規(guī)劃行政實(shí)現(xiàn)了有法可依，使城市規(guī)劃走上了法制化的軌道。1990年起施行的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，在新中國(guó)歷史上第一次以國(guó)家法律的形式規(guī)定了城市規(guī)劃制定和實(shí)施的要求，明確了規(guī)劃工作的法定主體和程序。政府的行政權(quán)力來(lái)源于州憲法和具體授權(quán)法。地方政府在城市規(guī)劃方面的職能和權(quán)限主要由州的授權(quán)法所確定。從1909年至今，英國(guó)的城市規(guī)劃法已多次修改，城市規(guī)劃方面的法律已增加到幾十部，法律對(duì)地方政府規(guī)劃行政的授權(quán)已十分詳盡，其內(nèi)容也隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化而在不斷調(diào)整更新。這些法規(guī)的內(nèi)容包括對(duì)街道寬度的控制，對(duì)建筑高度，結(jié)構(gòu)及平面布局的規(guī)范等。19世紀(jì)的工業(yè)革命大大發(fā)展了生產(chǎn)力，同時(shí)也造成了城市人口的急劇聚集，產(chǎn)生了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問(wèn)題，造成了社會(huì)不安，甚至動(dòng)蕩，從而迫使政府采取對(duì)策。按法國(guó)學(xué)者拉卡茲(JeanPaul Lacaze)的說(shuō)法“人們可以對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來(lái)研究，以便理清政治管理的決策、意識(shí)形態(tài)和專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)各個(gè)范疇之間的關(guān)系”。第一節(jié) 城市規(guī)劃的行政權(quán)力與法制建設(shè)一 城市規(guī)劃與行政權(quán)力對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)施規(guī)劃管理，涉及對(duì)自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的把握，因此城市規(guī)劃是一門科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的學(xué)科。第十三章 城市規(guī)劃的行政與法制對(duì)城市規(guī)劃應(yīng)從學(xué)科意義和實(shí)踐行為的多方面加以把握。法制化是現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要特征之一，也是城市規(guī)劃的科學(xué)合理性得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。無(wú)論是對(duì)城市發(fā)展的有意識(shí)、有計(jì)劃的主動(dòng)行為，還是對(duì)無(wú)數(shù)項(xiàng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的被動(dòng)控制，都必然聯(lián)系到權(quán)威的存在及權(quán)力的應(yīng)用。(1)在英國(guó)，城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。為了使城市能夠達(dá)到適當(dāng)?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，地方當(dāng)局被授權(quán)制定和實(shí)施地方性的法規(guī)。這部法律授予地方當(dāng)局編制用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力。由于美國(guó)是個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力與職能是由州憲法、憲章和法律所具體規(guī)定的。就規(guī)劃的作用而言，關(guān)鍵的是，地方政府擁有制定規(guī)章來(lái)約束居民的行為及居民處理自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及其他的有關(guān)行政法律賦予國(guó)務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》也賦予了城市人民政府和縣級(jí)人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門在審批、修改、公布、實(shí)施城市規(guī)劃，以及城市規(guī)劃行政執(zhí)法方面的種種必要權(quán)力。我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法產(chǎn)生于1989年12月，并于1990年4月起施行。我國(guó)過(guò)去這種規(guī)劃和建設(shè)工作的行政主導(dǎo)模式有其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的背景和歷史必然性。(3)我國(guó)的城市規(guī)劃和建設(shè)工作本身還處于發(fā)展和探索的階段，技術(shù)力量