試析美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能(編輯修改稿)
2025-06-24 00:42 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 時(shí)期，國(guó)會(huì)對(duì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)用達(dá)到一個(gè)高潮。先是1995年1月開(kāi)始的 第104屆國(guó)會(huì)要求每個(gè)委員會(huì)在每次開(kāi)會(huì)之前，必須提交對(duì)政府全面監(jiān)督的報(bào)告；然后 是105屆國(guó)會(huì)對(duì)1996年大選中民主黨募捐過(guò)程中存在的“軟錢(qián)”問(wèn)題窮追不舍；最后是1 06屆國(guó)會(huì)對(duì)克林頓緋聞案的調(diào)查和關(guān)于彈劾的爭(zhēng)論。[11](P122123)其間，國(guó)會(huì)還組織 了一個(gè)以加州眾議員考克斯領(lǐng)導(dǎo)的專門(mén)委員會(huì)，調(diào)查所謂中國(guó)從美國(guó)盜取核技術(shù)問(wèn)題， 該委員會(huì)于1999年5月發(fā)表一份以猜測(cè)和臆斷為依據(jù)的報(bào)告(“考克斯報(bào)告”)，全面攻 擊中美核技術(shù)合作，對(duì)當(dāng)時(shí)的中美關(guān)系造成了很壞的影響?！?guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)曾受到挑戰(zhàn)，但依賴最高法院的支持而得以維持。最高法院在肯定國(guó)會(huì) 擁有調(diào)查權(quán)的同時(shí)，也指出調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則，更不能侵犯?jìng)€(gè)人自 由。1881年，最高法院在科爾本訴湯普遜(Kilbouorn )一案的判決中提示， 國(guó)會(huì)有調(diào)查權(quán)，但是，調(diào)查事項(xiàng)應(yīng)限于國(guó)會(huì)的立法權(quán)范圍，而且調(diào)查權(quán)的行使不能破壞 三權(quán)分立的原則。[12] 在另外一個(gè)案件的判決中，最高法院則從保護(hù)個(gè)人自由的角度出發(fā)，為國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán) 劃了一條不可逾越的界限。1957年，國(guó)會(huì)眾議院的非美活動(dòng)委員會(huì)指控約翰瓦特金斯 (John Watkins)犯有“藐視國(guó)會(huì)罪”。瓦特金斯曾經(jīng)參加美國(guó)共產(chǎn)黨，當(dāng)時(shí)非美活動(dòng)委 員會(huì)要求他講出另外一些已經(jīng)脫離美共的人員名單，瓦特金斯拒絕回答，他認(rèn)為，這類 問(wèn)題與非美活動(dòng)委員會(huì)的工作無(wú)關(guān)，該委員會(huì)無(wú)權(quán)暴露人們過(guò)去的生活。在遭到國(guó)會(huì)指 控后，瓦特金斯反訴至法院，這個(gè)案件最后到達(dá)了最高法院。同年，最高法院就瓦特金 斯訴美國(guó)(Watkins .)一案進(jìn)行判決，正式否定了國(guó)會(huì)侵害個(gè)人自由的做法。最高 法院的判決書(shū)指出：“國(guó)會(huì)若無(wú)正當(dāng)理由，不能揭發(fā)個(gè)人私事。調(diào)查本身并不是目的， 而必須與國(guó)會(huì)的正當(dāng)職務(wù)有關(guān)而且有所幫助，人民雖有義務(wù)到國(guó)會(huì)作證，但國(guó)會(huì)也應(yīng)尊 重被調(diào)查人的憲法上的權(quán)力，國(guó)會(huì)的調(diào)查如有威脅憲法修正案第一條所保障的自由時(shí)， 參議院或眾議院應(yīng)明確規(guī)定調(diào)查委員會(huì)之權(quán)限及調(diào)查目的，以確保調(diào)查只能用于幫助立 法工作?！盵9](P214) 三、國(guó)會(huì)的聽(tīng)證制度 國(guó)會(huì)聽(tīng)證制度是當(dāng)代美國(guó)國(guó)會(huì)政治生活中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，具體是指國(guó)會(huì)的常設(shè)委員 會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)就某個(gè)具體問(wèn)題舉行公開(kāi)會(huì)議，傳喚或接受政府官員、利益集團(tuán)代表或 某些公民個(gè)人與會(huì)，并聽(tīng)取他們提供的證據(jù)和意見(jiàn)。這一制度既可以服務(wù)于立法過(guò)程， 又可以服務(wù)于監(jiān)督過(guò)程。正是在聽(tīng)證過(guò)程中，議員的質(zhì)詢權(quán)才得以行使，公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán) 才得以實(shí)現(xiàn)?！ ?guó)會(huì)聽(tīng)證制度起源很早，但是在20世紀(jì)中期才固定下來(lái)，即所謂被“制度化”了。一 方面，隨著國(guó)會(huì)日益開(kāi)放或透明化，公眾對(duì)立法過(guò)程的關(guān)心或干預(yù)持續(xù)增長(zhǎng)，特別是利 益集團(tuán)從中推波助瀾，終于形成了美國(guó)式的聽(tīng)證制度。另一方面，國(guó)會(huì)議員也逐漸感受 到聽(tīng)證制度的好處，認(rèn)為聽(tīng)證是“獲取真相和事實(shí)，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)”的最佳途徑，也 是國(guó)會(huì)加強(qiáng)與一般民眾聯(lián)系，向民眾宣講法律要義的渠道，是議員向人民表達(dá)心聲的重 要方式?？偟目磥?lái)，聽(tīng)證制度具有如下功能：第一，實(shí)現(xiàn)不同利益集團(tuán)或潛在利益團(tuán)體 之間，以及它們與國(guó)會(huì)委員會(huì)之間的信息交流(技術(shù)層面和政治層面)；第二，在聽(tīng)證過(guò) 程中對(duì)公民進(jìn)行教育、宣傳和說(shuō)服；第三，在聽(tīng)證這種“半儀式化”的活動(dòng)中，調(diào)解不 同的利益沖突，消除安全隱患，從而起到社會(huì)安全閥的作用。[13](P373)一般來(lái)說(shuō)，在 聽(tīng)證過(guò)程中，很少有人著意關(guān)注國(guó)家整體利益，都是就事論事，著意追求自己的特殊利 益，不過(guò)，正是在多種利益較量的過(guò)程中，國(guó)家或社會(huì)的利益也就達(dá)到了。這是美國(guó)政 治制度設(shè)計(jì)的一個(gè)特點(diǎn)?！ 男问缴峡矗瘑T會(huì)(包括常設(shè)委員會(huì)和小組委員會(huì))聽(tīng)證是最普通的樣式。此外，還 有聯(lián)合聽(tīng)證會(huì)(joint hearing)，實(shí)地聽(tīng)證會(huì)(field hearing)，預(yù)備聽(tīng)證會(huì)(prehearing)等種類。聯(lián)合聽(tīng)證會(huì)是一個(gè)以上委員會(huì)或全院舉行的聽(tīng)證會(huì)，所涉及的問(wèn) 題一般是跨領(lǐng)域的。實(shí)地聽(tīng)證會(huì)是在國(guó)會(huì)以外的某個(gè)地區(qū)舉行的聽(tīng)證會(huì)，如眾議院預(yù)算 委員會(huì)現(xiàn)在每年都在各大城市舉辦聽(tīng)證會(huì)，使國(guó)會(huì)更容易聽(tīng)取公眾對(duì)預(yù)算的意見(jiàn)。預(yù)備 聽(tīng)證會(huì)是指在正式聽(tīng)證會(huì)舉辦之前，委員會(huì)先對(duì)聽(tīng)證所涉及的問(wèn)題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行評(píng)估。
從性質(zhì)上看，國(guó)會(huì)聽(tīng)證大致分為立法性、監(jiān)督性、審查性和調(diào)查性四種類型：[11](P1 28) 第一，立法性聽(tīng)證?，F(xiàn)在美國(guó)國(guó)會(huì)的立法一般都要事先進(jìn)行聽(tīng)證，聽(tīng)證被認(rèn)為是獲得 信息和知識(shí)的重要途徑，是立法過(guò)程不可缺少的組成部分。在聽(tīng)證會(huì)中，各種不同利益 集團(tuán)的代表就某件法案向議員們陳述意見(jiàn)，議員專業(yè)知識(shí)不足之處可以由此得到彌補(bǔ)， 信息得到補(bǔ)充，同時(shí)還可以與各方面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，這就使法案的制定更加完善。根 據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)的記錄一般必須公開(kāi)，這樣一來(lái)，委員會(huì)成員和利益集團(tuán)就某 法案所持的立場(chǎng)就被公開(kāi)了，從而使國(guó)會(huì)活動(dòng)具有更大的透明度。 第二，監(jiān)督性聽(tīng)證。國(guó)會(huì)參議院在行使人事同意權(quán)，批準(zhǔn)對(duì)內(nèi)閣級(jí)官員、高級(jí)法官、 駐外大使和高級(jí)將領(lǐng)等的任命時(shí)，也要舉行聽(tīng)證會(huì)，其目的是為了考核提名人的背景， 以確定此人是否勝任未來(lái)的工作，同時(shí)國(guó)會(huì)還可以對(duì)行政當(dāng)局的政策走向形成制約，這 種聽(tīng)證就是監(jiān)督性聽(tīng)證。國(guó)會(huì)在批準(zhǔn)條約時(shí)的聽(tīng)證也屬于同一性質(zhì)?！ 〉谌瑢彶樾月?tīng)證。預(yù)算聽(tīng)證屬于典型的審查聽(tīng)證會(huì)，主要是借此對(duì)政府工作進(jìn)行審 查。其他如“日落法”聽(tīng)證、立法否決聽(tīng)證以及彈劾聽(tīng)證等也屬于這個(gè)范疇。審查聽(tīng)證 如涉及國(guó)家機(jī)密或個(gè)人隱私，可以不公開(kāi)舉行。公開(kāi)與否，一般由委員會(huì)主席或小組委 員會(huì)主席決定。但有時(shí)候如不公開(kāi)舉行，則要先由委員會(huì)成員公開(kāi)投票決定。 第四，調(diào)查性聽(tīng)證。這一般是針對(duì)某個(gè)具體問(wèn)題進(jìn)行的通常由國(guó)會(huì)某個(gè)常設(shè)委員會(huì)或 特別委員會(huì)來(lái)主持。這是與狹義的政府監(jiān)督最直接相關(guān)的聽(tīng)證活
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