【文章內(nèi)容簡介】 在行政訴訟中,公民個體或組織的自主性和對行政權(quán)的抗衡性不夠,法院的獨立性和由其支撐的中立性不足,行政訴訟法確立的三邊關(guān)系比較脆弱,直接影響了行政訴訟的限權(quán)功效和救濟(jì)權(quán)利的實效?！　⌒姓V訟制度不是孤立的制度,它與隨之建立起來的行政復(fù)議、行政賠償?shù)戎贫雀叨汝P(guān)聯(lián)。強化行政訴訟在解決行政爭議中的地位和作用,并非要確立“訴訟中心主義”。相反地,應(yīng)當(dāng)檢討和克服“訴訟中心主義”傾向,進(jìn)一步加強行政訴訟制度與其他相關(guān)制度的銜接與互動,恰當(dāng)定位法院在行政糾紛多元解決機制中的地位和角色,有效履行法院在緩解行政機關(guān)與行政相對人之間的權(quán)益沖突、緩和政府與民眾矛盾中的功能,維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定與和諧。行政訴訟制度的效應(yīng)也不是單一的,它具有恢復(fù)正義、制約權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利等多重效應(yīng)。通過公平裁判行政糾紛實現(xiàn)社會公平正義,或者說促進(jìn)行政正義化。通過裁判行政糾紛糾正權(quán)力濫用,實現(xiàn)對行政權(quán)力的制約。通過裁判行政糾紛實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì),維護(hù)公民個體和組織的合法權(quán)益。從宏觀上講,權(quán)力制約和權(quán)利救濟(jì)是一個問題的兩個方面,如果不能有效地制約權(quán)力濫用,就不可能有效地實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。但從微觀層面看,制約權(quán)力與救濟(jì)權(quán)利是兩個相對分離的功能。近20年來,行政訴訟實踐并沒有做到“制約”與“救濟(jì)”并重,行政訴訟法的權(quán)力制約功能日益顯現(xiàn),但權(quán)利救濟(jì)的功能還相對微弱,這樣就在很大程度上影響了行政訴訟功效的完整性,失去了通過行政訴訟裁判糾紛的大部分原始意義。通過行政訴訟裁判行政糾紛,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步貫徹行政訴訟法的人權(quán)保障思想,突出行政訴訟救濟(jì)權(quán)利的功能,使行政訴訟制度在維護(hù)公民個體和組織權(quán)益方面產(chǎn)生足夠的實效?！　∪⑿姓V訟法與權(quán)力制約機制　　行政訴訟法的第三個意義是它貫徹了分權(quán)思想,形成了權(quán)力制約機制。行政訴訟法建立的行政糾紛司法解決機制與權(quán)力制約機制意義不完全相同。前者著眼于建立法院、行政機關(guān)、公民個體與組織的三邊關(guān)系,強調(diào)行政糾紛處理的公正性。后者主要著眼于政府行政權(quán)與法院審判權(quán)的雙邊關(guān)系,強調(diào)法院審判權(quán)在權(quán)力制約中的地位和作用。前者與后者都強調(diào)獨立審判的重要性,前者側(cè)重于強調(diào)法院獨立行使審判權(quán),實際上強調(diào)的是司法中立,以防“官官相護(hù)”的弊端,從而實現(xiàn)法院的公正司法。后者側(cè)重于強調(diào)法院獨立的法律地位甚至政治地位,實際上就是強調(diào)相對于政府的司法獨立,從而實現(xiàn)法院審判權(quán)對行政權(quán)的有效制約。從某種意義上講,行政訴訟法是一部關(guān)于官民關(guān)系的法,或者說是一部調(diào)整官民關(guān)系的法。換個角度講,它也是一部國家機關(guān)和國家權(quán)力關(guān)系法,是一部關(guān)于法院審判權(quán)與政府行政權(quán)的關(guān)系法。從法院受理行政案件的范圍看,行政訴訟法里有一個受案范圍的“排除”規(guī)定,在一定意義上說明了審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系限度,說明法院對政府權(quán)力和活動的制約是有限度的。近20年的行政訴訟實踐推動了行政訴訟制度多個層面的完善,其中包括法院的受案范圍不斷擴(kuò)展。盡管這種擴(kuò)展還不夠理想,還有若干空間,但從民主法制建設(shè)的進(jìn)程看,從權(quán)力制約的角度講,行政訴訟法的意義已有相當(dāng)程度的呈現(xiàn),它建立了或多或少地內(nèi)含權(quán)力制約意蘊的具有中國特色的司法審查制度。這既是完善和發(fā)展社會主義法制的重要標(biāo)志,又是社會主義民主政治建設(shè)的重要成果?！　≈袊紊畈粚嵭腥龣?quán)分立,三權(quán)分立不會成為中國公權(quán)關(guān)系的基本準(zhǔn)則,但公共權(quán)力要受到監(jiān)督和制約,通過權(quán)力監(jiān)督和制約防止權(quán)力濫用和腐敗,這已經(jīng)成為越來越多的人和公共組織的共識。毫無疑問,監(jiān)督和制約權(quán)力的目的是防止權(quán)力專橫和濫用,促進(jìn)權(quán)力的公共性。監(jiān)督和制約權(quán)力的重點在不同國家和不同時期會有所差異,但普遍地將政府的行政權(quán)力作為防范和監(jiān)督的重點。監(jiān)督和制約權(quán)力的方式、機制和制度各國存在不同,這里涉及制度選擇問題,但分權(quán)是不同制度的共同特征。我國的政治制度有自己的特色,權(quán)力監(jiān)督制約制度也有明顯的本國特征,當(dāng)然在權(quán)力監(jiān)督制約制度的構(gòu)建上并不排斥適合我國政治國情的域外經(jīng)驗。通常講,既可以以法律制約權(quán)力,也可以以權(quán)力制約權(quán)力,又可以以權(quán)利制約權(quán)力,還可以以程序制約權(quán)力,亦可以以責(zé)任制約權(quán)力。實際上,這些制約權(quán)力的形式、機制都是相互交叉、相輔相成的。行政訴訟法建立了一種綜合性的權(quán)力制約機制和制度,它是以一種特別的法律制約行政權(quán)力的機制和制度,是落實行政機關(guān)承擔(dān)違法行政和行政侵權(quán)責(zé)任、以責(zé)任制約行政權(quán)力的機制和制度,是一種通過訴訟程序裁斷是非、約束行政權(quán)力的機制和制度,是公民個體和組織借助國家審判權(quán)、以權(quán)利制約行政權(quán)的機制和制度,當(dāng)然,這首先是一種以權(quán)力制約權(quán)力、以法院審判權(quán)制約政府行政權(quán)的機制和制度。在20世紀(jì)80年代末,國家立法的重點之一就是落實憲法精神和原則,制定用權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力的法律。行政訴訟法捷足先登,在不到四年的時間里醞釀出臺,除了實效意義外,還特別具有象征意義。③行政訴訟法可以看作是一部以權(quán)力制約權(quán)力的法,這是民主和法制建設(shè)的重大突破,其突破性實際上表現(xiàn)為國家權(quán)力的分化現(xiàn)象。在一定意義上,法院從行政體制中分化出來,構(gòu)成了中國政治體制改革中的一個局部分權(quán)過程。學(xué)界大都將其視為我國社會主義民主法制建設(shè)的里程碑,這是主要原因之一?！　?yīng)當(dāng)特別指出的是,行政訴訟法的出臺真正意味著中國司法獨立的制度需要。在計劃經(jīng)濟(jì)年代,在“權(quán)力本位”或者說“行政本位”的文化和體制中,政府及其部門對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)進(jìn)行全面管理,在非常強勢的政府面前,在單向性和縱向性的行政關(guān)系里,公民個體和組織基本上被客體化了,作為管理對象,它們基本上不具有主體性。在行政管理關(guān)系的確立、變化過程中,幾乎不存在政府與公民個體或組織之間的利益矛盾,基本上不存在行政關(guān)系上的糾紛,因而不需要一個擔(dān)負(fù)裁斷政府與公民之間糾紛的法院,法院也就沒有獨立于政府的必要。由計劃經(jīng)濟(jì)向市場