中央地方財(cái)力之爭(zhēng)(編輯修改稿)
2025-06-23 22:55 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ，比五七年增加了９７％，幾乎相當(dāng)于整個(gè)“一五”期間基建投資的一半。[11]基建膨脹導(dǎo)致了宏觀失衡，宏觀失調(diào)迫使中央花更多的錢去補(bǔ)窟窿。結(jié)果是巨額赤字。從五八年到六一年連續(xù)四年入不敷出，總共造成１４８億元的財(cái)政赤字。[12]大躍進(jìn)的失敗表明國(guó)家財(cái)政入的大小本身并不能顯示國(guó)家作為一個(gè)整體對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力的強(qiáng)弱。國(guó)家財(cái)政是中央和地方各級(jí)政府從社會(huì)汲取的財(cái)力的總和。當(dāng)?shù)胤秸刂曝?cái)政入的相當(dāng)大一部份，且用這些資金來(lái)追求自身利益時(shí)，國(guó)家財(cái)政總收入的增加很可能不但無(wú)助于增強(qiáng)國(guó)家作為一個(gè)整體干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)中央策者制定的政策目標(biāo)的能力，反倒有損于這種能力。不過(guò)，五八年權(quán)力下放持續(xù)的時(shí)間畢竟不算太長(zhǎng)。當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)繼續(xù)沿這條思路走下去會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果時(shí)，它仍有可能將下放的權(quán)力收回來(lái)。[13]一九六一年后，中國(guó)恢覆了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的集中統(tǒng)一管理。前幾年下放的生產(chǎn)、基建、勞動(dòng)、收購(gòu)、財(cái)務(wù)等管理權(quán)限統(tǒng)統(tǒng)又收回到中央手中。收權(quán)種種措施中，集中財(cái)權(quán)最為關(guān)鍵。中央先后頒布了“銀行六條”和“財(cái)政六條”。“雙六條”的實(shí)施有效地改變了財(cái)政分散，制度不嚴(yán)，管理松弛的現(xiàn)象。這些措施很快見了成效。在六一年至六五年五年間，預(yù)算收入占國(guó)民收入的比例降低到了五七年的水平（約３４％）。同時(shí)，中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比例回升到６０％（回到“一五”時(shí)期的水平已不太可能）。隨后，中央又采取嚴(yán)厲措施全面整頓預(yù)算外資金。預(yù)算外資金的總額和其相當(dāng)預(yù)算內(nèi)收入的比例很快雙雙跌落。到一九六五年時(shí)，％降為１６％。[14]重新集中財(cái)權(quán)使中央能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)壓縮基建、調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)各種比例關(guān)系，消除財(cái)政赤字等宏觀目標(biāo)。到一九六五年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)已全面好轉(zhuǎn)。如財(cái)力仍然分散在各級(jí)地方政府手里，這么快渡過(guò)由天災(zāi)人禍引起的極度經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期是難以想象的。 但對(duì)毛澤東來(lái)說(shuō)，收權(quán)僅僅是擺脫暫時(shí)困難的權(quán)宜之計(jì)。一旦經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，他心再一次打碎蘇式的中央計(jì)劃體制。六六年三月，毛澤東在杭州政治局會(huì)議上提出“虛君共和”的口號(hào)。在他看來(lái)，中央政府只應(yīng)是個(gè)象征性的“虛君”，經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評(píng)中央部門收權(quán)收得過(guò)了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。用他的話說(shuō)就是“連人帶馬全出去?！盵15]幾個(gè)月后開始的文化大革命導(dǎo)致了天下大亂。從一九六六年下半年起到一九六八年底，從中央到基層，各級(jí)政權(quán)基本上都處于癱瘓狀態(tài)。毛澤東個(gè)人雖擁有至高無(wú)上的權(quán)威，國(guó)家指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力幾乎等于零。六七年的計(jì)劃訂出但無(wú)法傳達(dá)到基層；六八年干脆就沒有計(jì)劃。國(guó)家財(cái)政收入從六六年的５５９億元降到六七年的４１９億元。六八年更跌至361億元，比十年前的水平還低。七十年代初，形勢(shì)剛剛穩(wěn)定下來(lái)，毛澤東再一次發(fā)起了分權(quán)運(yùn)動(dòng)。這次，他要求所有“適合”地方管理的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)將管理權(quán)下放到地方。連鞍鋼、大慶油田、長(zhǎng)春第一汽車制造廠，開灤煤礦、吉林石油化工公司這些巨型企業(yè)也不例外。[16]與此同時(shí)，財(cái)政收支權(quán)也再次下放。權(quán)力下放的目的是激發(fā)地方的積極性。但中央很快發(fā)現(xiàn)，這樣激發(fā)出來(lái)的地方積極性主要表現(xiàn)在追逐狹隘地方利益上。象大躍進(jìn)期間一樣，地方政府有錢后第一件事就是投資固定資產(chǎn)?；ㄓ?jì)劃因此一而再，再而三地被突破。由于缺乏有效的中央宏觀調(diào)控，分權(quán)體制帶來(lái)的是盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。基建膨脹引發(fā)職工人數(shù)劇增；職工人數(shù)劇增，導(dǎo)致工資總額暴漲。本來(lái)計(jì)劃規(guī)定七零年至七一年國(guó)營(yíng)企業(yè)招工三百零六萬(wàn)，而實(shí)際招工人數(shù)是九百八十三萬(wàn)。六百多萬(wàn)多招的工人給國(guó)家財(cái)政增添了巨大的包袱，也給市場(chǎng)供應(yīng)增添了巨大的壓力。[17]面對(duì)由權(quán)力下放引起的種種問(wèn)題，周恩來(lái)等溫和派領(lǐng)導(dǎo)人曾試圖重建中央對(duì)工業(yè)管理和預(yù)算資金控制。但他們的努力受到了“四人幫”的干撓。[18]毛澤東有時(shí)能起到制止“四人幫”過(guò)激行為的作用，但總的說(shuō)來(lái)，他的屁股是坐在“四人幫”那一邊的。由于毛澤東堅(jiān)持各地盡量建成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體系，總的說(shuō)來(lái)，地方政府的財(cái)政收支權(quán)在七十年代前半期比六十年代要大得多。地方政府的一個(gè)財(cái)源是所謂“五小工業(yè)”（小鋼鐵、小機(jī)械、小化肥、小煤、小水泥）。一九七零年，中央定在隨后五年內(nèi)安排８０億元專項(xiàng)資金，由省、市、自治區(qū)掌握使用，重點(diǎn)扶持“五小”工業(yè)發(fā)展。新建的縣辦“五小”企業(yè)，在二、三年內(nèi)所得的利潤(rùn)，６０％留給縣，作為發(fā)展“五小”企業(yè)的資金。既使虧損，地方政府也不會(huì)因辦“五小”企業(yè)而吃虧，因?yàn)榻?jīng)省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)，可以由財(cái)政給予虧損企業(yè)補(bǔ)貼，或在一定時(shí)期內(nèi)給予減免稅照顧。[19]預(yù)算外資金在七十年代初也開始再度膨脹。七零年至七六年間，％，％。七零年，％；七六年，％。[20]隨中央對(duì)財(cái)力控制權(quán)的削弱，不少地方政府對(duì)完成國(guó)家調(diào)撥指針的態(tài)度也消極起來(lái)。更有甚者拒絕按國(guó)家調(diào)撥價(jià)將本地物資賣給外地。[21]文革時(shí)期堪稱是極權(quán)主義登峰造極的年代。社會(huì)生活的每個(gè)方面都受到國(guó)家的干涉。但是極權(quán)統(tǒng)治賴以存在的地方各級(jí)政府同時(shí)也是削弱國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)能力的主要因素。統(tǒng)治方式的嚴(yán)酷并不能保證國(guó)家如愿以償?shù)貙?shí)現(xiàn)它自己制定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)毛澤東于七六年離開人世時(shí)
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