中央地方財力之爭-wenkub
2023-06-11 22:55:54 本頁面
【正文】 款和企業(yè)需要增加的流動資金在內(nèi)，全部劃給省、市、自治區(qū)。權(quán)力下放因此成了一九五八年大躍進的開場鑼。由于財政收支不掛勾，地方政府缺乏盡力擴大財政收入的積極性；由于中央對各地方政府的財政收支指針一年一變，地方政府也不可能對本地經(jīng)濟有什么長遠規(guī)劃?！蛎珴蓶|時代的權(quán)力下放第一個五年計劃期間，經(jīng)濟雖然發(fā)展迅速，過分集中的蘇聯(lián)模式也開始暴露種種問題。在短短幾年內(nèi)，共產(chǎn)黨政權(quán)能使這種局面一舉改觀，不能不稱作一種奇跡。據(jù)拉迪（Lardy）教授估計，十九世紀末，清朝中央政府的財政收入至多只占當時國民生產(chǎn)總值的百分之一至百分之二。[3]預算收入中，中央收入占主導地位。當時，國民經(jīng)濟百廢待興，政府國庫空匱，中央集中財力，統(tǒng)一計劃使用有利于最大限度地利用有限財力，分別輕重緩急，將資金用在恢覆國民經(jīng)濟的重點項目上。現(xiàn)在，全國財政收支管理，全國物資管理，全國現(xiàn)金管理全部都置于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導之下。一九五零年三月，中央政府一舉統(tǒng)一了全國的財政經(jīng)濟管理。我們將討論中央政府對財源的控制能力如何逐漸衰退，中國政府如何從一個“強政府”（strang state）演變成一個“弱政府”（weak state）。中央想盡量集中財源辦它認為對國計民生至關(guān)重要的事情，地方則希望盡量縮小對中央財政的貢獻以發(fā)展地方本地利益，這就是中央－地方圍繞財源分配展開政治斗爭的根本原因。不錯，國家與社會之間圍繞財力分配的斗爭大體上終止了；但國家機器內(nèi)部各分支之間，尤其是中央政府與地方政府（省及省以下）之間圍繞財力分配的政治斗爭從未間歇過。說到底，政府為了顧及未來財政收入不能涸澤而漁。[1] 在共產(chǎn)黨國家，有組織的獨立社會勢力基本上不存在。但是，歲入不可能無限制地擴大。政府無論要干什么事就必須有適當財力支撐。在這個意義上，汲取財政資源的能力是國家能力（State Capacity）的基石。政府想盡量擴大歲入，而現(xiàn)實中存在諸多限制政府汲取財政資源能力的因素。政府無須為了財經(jīng)政策與什么人去討價還價。在多大程度上，政府打算為了未來利益犧牲眼前利益，這便是萊維所謂“貼現(xiàn)率”的含義。在共產(chǎn)黨國家集權(quán)式的財政體制下，地方政府具有雙重“人格”。這樣，在共產(chǎn)黨國家，中央政府汲取財政資源的能力主要受制于它與地方政府的討價還價能力，以及它在選擇控制地方政府種種方式時對其成本與收益的計算?！颉皬娬睍r期中共政權(quán)在五十年代初期是十分強盛的。統(tǒng)一的范圍之廣，速度之快，在中國歷史上是絕無僅有的。集中財政收入是統(tǒng)一財政工作的重點。第一個五年計劃期間（１９５３－１９５７），中央集權(quán)的計劃管理體制逐步鞏固并得以發(fā)展，國家汲取財政資源的能力也隨之大大增強。整個“一五”期間，中央收入相當于全部預算收入的８０％左右，而省、縣兩級收入加起來也不過占全部預算收入的２０％。一九二八年后，雖經(jīng)種種努力，民國中央政府的稅收也不過相當于國民生產(chǎn)總值的百分之二。與其它發(fā)展中國家比較，中國一九四九年后政府財政在資源配置和分配中的作用也顯得十分突出。經(jīng)過幾年的存在，地方政府開始意識到自己的特殊利益。[6]毛澤東也不喜歡蘇式中央計劃體制，這主要是因為他從骨子里反官僚體制。[7]第一個下放的權(quán)力是財權(quán)。第二個下放的權(quán)力是計劃管理權(quán)。這樣的計劃等于沒計劃，宏觀經(jīng)濟調(diào)控全無可能。地方興建大型項目，只須報中央計委備案即可，中小型項目連上報的必要也沒有。在短短十幾天時間里，中央各部所屬企業(yè)、事業(yè)單位從九千三百多個驟滅到一千二百個，下放了８８％。 如果有人認為權(quán)力下放一定會減少國家對經(jīng)濟的干預，看看五八年權(quán)力下放的后果是很有啟發(fā)性的。但中央政府縮減對經(jīng)濟的直接干預并不意味國家干預的減少。這只能說明，地方政府的自主權(quán)一旦擴大，它們會更廣泛、更深入地干預自己轄區(qū)的經(jīng)濟，以獲取更大的屬于自己支配的財力。于是我們發(fā)現(xiàn)，預算外資金在大躍進期間第一次迅速膨脹起來。第一個五年計劃期間，％。短短三年間，預算外資金的數(shù)額幾乎漲了五倍，％％。例如，甘肅省在五八年的頭六個月間投資興建了二十二萬四千五百個新工廠。從五八年到六一年連續(xù)四年入不敷出，總共造成１４８億元的財政赤字。不過，五八年權(quán)力下放持續(xù)的時間畢竟不算太長。收權(quán)種種措施中，集中財權(quán)最為關(guān)鍵。在六一年至六五年五年間，預算收入占國民收入的比例降低到了五七年的水平（約３４％）。到一九六五年時，％降為１６％。 但對毛澤東來說，收權(quán)僅僅是擺脫暫時困難的權(quán)宜之計。他批評中央部門收權(quán)收得過了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。毛澤東個人雖擁有至高無上的權(quán)威，國家指導經(jīng)濟活動的能力幾乎等于零。七十年代初，形勢剛剛穩(wěn)定下來，毛澤東再一次發(fā)起了分權(quán)運動。權(quán)力下放的目的是激發(fā)地方的積極性。由于缺乏有效的中央宏觀調(diào)控，分權(quán)體制帶來的是盲目建設(shè)、重復建設(shè)。[17]面對由權(quán)力下放引起的種種問題，周恩來等溫和派領(lǐng)導人曾試圖重建中央對工業(yè)管理和預算資金控制。地方政府的一個財源是所謂“五小工業(yè)”（小鋼鐵、小機械、小化肥、小煤、小
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