【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 山區(qū)城市管理局執(zhí)法人員以陳某擅自占用道路經(jīng)營(yíng)冷飲并影響市容為由，以城市環(huán)境綜合整治指揮部的名義，扣押了陳經(jīng)營(yíng)用的冰柜等物品。陳不服，認(rèn)為城市管理局和徐州市泉山區(qū)人民政府扣押財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施違法，于 2022年 1月 6日向江蘇省徐州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。 本案的焦點(diǎn)之一是：城市環(huán)境綜合整治指揮部是否具有行政訴訟的被告資格？泉山區(qū)人民政府是否應(yīng)該作為本案的被告？ 第一節(jié) 行政主體 ? 一、行政主體概述 ? (一 )行政主體的概念 ? 行政主體是指依法享有國(guó)家行政職權(quán)、能代表國(guó)家獨(dú)立進(jìn)行行政管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織。這一概念可以從以下幾方面把握： ? ，而不是個(gè)人。 ? 。 ? 。 ? 。 與其他幾個(gè)概念的區(qū)別： 行政主體與行政法主體 行政主體與行政機(jī)關(guān) 行政主體與行政機(jī)構(gòu) ? (二 )行政主體的資格條件 ? 。 ? 行政主體的職權(quán)與職責(zé) ? （ 1）行政職權(quán) 行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。 行政職權(quán)分為固有職權(quán)和授予職權(quán)。 ? （ 2）行政優(yōu)益權(quán) 國(guó)家為保障行政主體有效地行使職權(quán)、履行職責(zé)，賦予行政主體職務(wù)上或物質(zhì)上的許多優(yōu)益條件，行政主體享受這些優(yōu)益條件的資格和可選擇性便是行政優(yōu)益權(quán)， ? 行政優(yōu)益權(quán)由行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)構(gòu)成 : 權(quán)時(shí)依法所享有的種種優(yōu)惠條件。主要包括：先行處置權(quán)、獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)和推定有效權(quán)。 體有物質(zhì)能力行使行政職權(quán)而向其提供物質(zhì)條件，行政主體具有享受這些條件的資格和可選擇性。 行政職權(quán) ? 一、行政立法權(quán) ? 二、行政命令權(quán) ? 三、行政處理權(quán) ? 四、行政監(jiān)督權(quán) ? 五、行政裁決權(quán) ? 六、行政強(qiáng)制權(quán) ? 七、行政處罰權(quán) ? 行政職責(zé) 行政職責(zé)是行政主體在行使職權(quán)過(guò)程中必須承擔(dān)的法定義務(wù)。 ? 任何行政主體在享有或行使行政職權(quán)的同時(shí)，必須履行職責(zé)。 ? 行政職責(zé)是義務(wù)，不能拋棄或違反，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 ? 行政職責(zé)的核心是 “ 依法行政 ” 。 ? 。 ? 。 小結(jié)： 行政主體資格的構(gòu)成要件 ? （ 1）“權(quán)”。行政主體必須是享有行政權(quán)的組織； （ 2）“名”。行政主體必須是能夠以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)的組織； （ 3）“責(zé)”。行政主體必須是能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。 ? 我國(guó)現(xiàn)行的行政主體主要有兩類： ? 一類是職權(quán)性行政主體，即行政機(jī)關(guān)； ? 一類是授權(quán)性行政主體，即法律法規(guī)授權(quán)的組織 派出所的法律地位 ? 在我國(guó)行政序列中，派出所屬于地方人民政府職能部門(mén)即公安部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，是 市公安機(jī)關(guān)派出具體負(fù)責(zé)一地治安管理工作的基層機(jī)構(gòu)，行使公安機(jī)關(guān)的部分權(quán)力。 ? 派出機(jī)構(gòu)一般不具有行政主體資格，只有法律、法規(guī)授權(quán)時(shí)才能在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使行政職權(quán)。 《 治安管理處罰法 》 授予了派出所有對(duì)違反治安管理的行為處以警告、500元以下罰款的權(quán)力。也就是說(shuō)，它只對(duì)其在治安管理領(lǐng)域內(nèi)作出的警告、 500元以下罰款行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，它所作出的其他行為，由于沒(méi)有法律的明確授權(quán)，仍應(yīng)視為其派出的公安機(jī)關(guān)的行為，由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)法律后果。一旦引起爭(zhēng)議，由公安機(jī)關(guān)應(yīng)訴，作為被告。 ? 本案中，原告先以派出所為被告提起行政訴訟是不合乎法律規(guī)定的，因此，人民法院依法告知其作出變更。 《 中華人民共和國(guó)治安管理處罰法 》 ? ? 第 91條： ? 治安管理處罰由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。 ? (三 )行政主體的地位 ? 行政主體的法律地位可以表現(xiàn)在許多方面。在行政法上，行政主體的地位包括兩部分： ? 。 ? 。行政主體在對(duì)外管理中的法律地位是其權(quán)利義務(wù)的綜合體現(xiàn)。 ? 二、行政主體的范圍和種類 ? (一 )行政主體的范圍 ? 在實(shí)踐中，行政主體的范圍十分廣泛。具體地說(shuō)，行政主體包含以下十類： ? ①國(guó)務(wù)院。 ? ②國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。 ? ③國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。 ? ④經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的辦事機(jī)構(gòu)。 ? ⑤國(guó)務(wù)院部、委管理的國(guó)家局。 中央行政機(jī)關(guān) 國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院各部委 國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu) 國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu) 國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局 國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 地方行政機(jī)關(guān) 地方各級(jí)人民政府 地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén) 派出機(jī)關(guān) 行政公署 區(qū)公所 街道辦事處 ? ⑥ 地方各級(jí)人民政府。 ? ⑦地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén)。 ? ⑧經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)。 ? ⑨經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。 ? ⑩法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織。 ? 行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)成為行政主體的情形有如下兩種： ? 、法規(guī)設(shè)立的專門(mén)性內(nèi)部機(jī)構(gòu)。 ? 、法規(guī)授權(quán)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。 內(nèi)部機(jī)構(gòu)在得到法律、法規(guī)授權(quán)情況下，可以成為行政主體。 ? 如 《 商標(biāo)法 》 授予國(guó)家工商行政管理總局內(nèi)設(shè)的商標(biāo)局以行政主體資格，主管全國(guó)商標(biāo)注冊(cè)和管理工作； 《 專利法 》 授予國(guó)家專利局內(nèi)設(shè)的專利復(fù)審委員會(huì)以行政主體資格，主管全國(guó)的專利管理工作。 ? 此外，各級(jí)交通部門(mén)內(nèi)設(shè)的航政機(jī)構(gòu)和高速公路管理機(jī)構(gòu)； ? 縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的交通警察大隊(duì)和消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，都已被有關(guān)法律、法規(guī)授予行政主體資格。 經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，就獲得行政主體資格 ? 我國(guó)派出機(jī)構(gòu)種類較多，如審計(jì)署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務(wù)所、財(cái)政所等。 ? 經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，就獲得了行政主體資格，在授權(quán)范圍內(nèi)成為行政主體。 ? 派出機(jī)構(gòu)除行使所受職權(quán)外，也可行使所在機(jī)關(guān)的職權(quán)。但行使所在機(jī)關(guān)的職權(quán)時(shí)，不能以自己的名義行使，而應(yīng)以所在機(jī)關(guān)的名義行使。代表所在機(jī)關(guān)行使職權(quán)，行政機(jī)關(guān)是行政主體。 派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)都屬于行政機(jī)關(guān)的派設(shè)性組織，但二者有嚴(yán)格區(qū)別。 ? 第一，它們的設(shè)立機(jī)關(guān)不同。派出機(jī)關(guān)是由各級(jí)人民政府設(shè)置的；派出機(jī)構(gòu)則由各級(jí)人民政府的職能部門(mén)設(shè)置。 ? 第二，它們的職能范圍不同。派出機(jī)關(guān)的職能是多方面的或綜合性的，相當(dāng)于一級(jí)政府；派出機(jī)構(gòu)則只限于管理某項(xiàng)專門(mén)的行政事務(wù)。 ? 第三，它們的主體資格不同。派出機(jī)關(guān)在法律上能以自己的名義行使行政權(quán)，是職權(quán)行政主體，且是地域性行政主體；派出機(jī)構(gòu)則只能成為授權(quán)行政主體，且只能是公務(wù)性行政主體。 臨時(shí)機(jī)構(gòu)經(jīng)行政法律、法規(guī)的授權(quán)，也可成為行政主體 ? 臨時(shí)機(jī)構(gòu)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)設(shè)立的，協(xié)助其處理某項(xiàng)臨時(shí)性行政工作的組織。如國(guó)務(wù)院就曾設(shè)有國(guó)家防汛救災(zāi)指揮部、經(jīng)濟(jì)鑒證類清理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組、行政審批制度改革辦公室等臨時(shí)機(jī)構(gòu)。 ? 臨時(shí)機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，但經(jīng)行政法律、法規(guī)的授權(quán)，也可成為行政主體。如中央職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組和省級(jí)人民政府設(shè)置的職稱改革領(lǐng)導(dǎo)小組，就曾被授權(quán)為行政主體。 ? 在行政管理中，法律、法規(guī)授權(quán)的組織很多，具體有以下幾類： ? (1)行政性公司。 ? (2)經(jīng)授權(quán)的事業(yè)單位。 ? (3)經(jīng)授權(quán)的企業(yè)單位。 ? (4)經(jīng)授權(quán)的社會(huì)團(tuán)體、群眾性組織及其他社會(huì)組織。 各類機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織的行政主體資格 中央機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu) 地方機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu) 非政府組織與個(gè)人 是主體 ① 國(guó)務(wù)院 ②國(guó)務(wù)院組成部門(mén) ③國(guó)務(wù)院直屬單位和特設(shè)機(jī)構(gòu) ④國(guó)務(wù)院組成部門(mén)管理的機(jī)構(gòu) ⑤經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) ⑥經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（學(xué)位） ① 各級(jí)人民政府 ②縣以上政府工作部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、特設(shè)機(jī)構(gòu) ③三種派出機(jī)關(guān)（行署、區(qū)公所、街道辦事處） ④中央機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)依法設(shè)立的分支機(jī)構(gòu) ⑤經(jīng)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) ⑥特定條件下的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu) ① 被授權(quán)的企業(yè)組織（如公用事業(yè)單位） ②被授權(quán)的事業(yè)單位（如高等院校） ③被授權(quán)的社會(huì)團(tuán)體（如某些行業(yè)協(xié)會(huì)） ④被授權(quán)的基層群眾性自治組織（如村居委會(huì)） 非主體 ① 國(guó)務(wù)院辦公機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu) ②未經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) ③未經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) ① 地方政府辦公機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu) ②未經(jīng)授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu) ③未經(jīng)授權(quán)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 受委托的組織和個(gè)人 小結(jié) ? 我國(guó)現(xiàn)行的行政主體主要有兩類： ? 一類是職權(quán)性行政主體，即 行政機(jī)關(guān) ； ? 一類是授權(quán)性行政主體，即 法律法規(guī)授權(quán)的組織 （一） 中央行政機(jī)關(guān) 國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院各部委 國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu) 國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu) 國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局 國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) （二）地方行政機(jī)關(guān) （三）民族自治地方行政機(jī)關(guān) （四）特別行政區(qū)的行政機(jī)關(guān) 地方各級(jí)人民政府 地方各級(jí)人民政府的職能部門(mén) 派出機(jī)關(guān) 行政公署 區(qū)公所 街道辦事處 授權(quán)組織 一、概念 指依具體法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織。 二、被授權(quán)組織的條件和范圍 （一）條件： 相應(yīng)組織應(yīng)與所授權(quán)行使的行政職能無(wú)利害關(guān)系。 相應(yīng)組織應(yīng)具備了解和掌握與所行使行政職能有關(guān)的法律、法規(guī)和有關(guān)技術(shù)知識(shí)的工作人員； 相應(yīng)組織應(yīng)具備所授權(quán)行政職能行使所需要的基本設(shè)備和條件； 對(duì)于某些特別行政職能，被授權(quán)組織還應(yīng)具備某些特別的條件。 （二）范圍 基層群眾性自治組織：居民委員會(huì)、村民委員會(huì) 行業(yè)組織 工青婦等社會(huì)團(tuán)體 事業(yè)單位 行業(yè)性行政公司 有關(guān)的技術(shù)檢驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu) 行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu) 三、被授權(quán)組織的法律地位 （一）被授權(quán)組織在行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授行政職能時(shí)，是行政主體，具有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位； （二）被授權(quán)組織以自己名義行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任； （三）被授權(quán)組織在非行使行政職能的場(chǎng)合，不享有行政權(quán)，不具有行政主體的地位。 行政主體委托的組織（受托組織） 一、行政委托 行政委托指行政機(jī)關(guān)委托非行政機(jī)關(guān)的組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù)。 二、受委托組織的法律地位 受委托組織不是行政主體，它行使一定行政職能必須以委托行政機(jī)關(guān)的名義，并且由委托行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為向外承擔(dān)法律責(zé)任。 ? (二 )行政主體的種類 ? 根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)行政主體作不同的分類。 ? 。 ? 。 ? 。 ? 三、行政主體的資格及確認(rèn) ? (一 )行政主體的資格 ? 行政主體的資格要件包括組織要件和法律要件兩類： ? 。行政機(jī)關(guān)的組織要件一般應(yīng)包括以下內(nèi)容： ? ① 行政機(jī)關(guān)的設(shè)立有法律依據(jù)，屬于國(guó)務(wù)院行政組織序列。 ? ②行政機(jī)關(guān)的成立經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。 ? ③行政機(jī)關(guān)已被正式對(duì)外公告其成立。 ? ④行政機(jī)關(guān)已有法定編制和人員。 ? ⑤行政機(jī)關(guān)已有獨(dú)立的行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算。 ? ⑥行政機(jī)關(guān)已具備必要的辦公條件。 ? 法律、法規(guī)授權(quán)組織作為行政主體應(yīng)具備兩個(gè)組織要件： ? ①該組織應(yīng)具有法人資格。 ? ②該組織一般是不以贏利為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾組織。 ? 。 ? 從目前的行政主體理論看，行政主體的法律要件只有一項(xiàng)，即必須具有法律、法規(guī)的明確授權(quán)。這里既包括憲法和行政組織法對(duì)中央和地方各級(jí)人民政府的授權(quán)，也包括法律、法規(guī)對(duì)其他行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以外的組織的授權(quán)。 ? (二 )行政主體資格的確認(rèn) ? 在行政法上，對(duì)行政主體資格的確認(rèn)具有直接、重要的意義： ? ①對(duì)行政主體資格的確認(rèn)，有助于明確一個(gè)組織的法律地位。一個(gè)具有行政主體資格的組織才能對(duì)外管理。 ? ②對(duì)行政主體資格的確認(rèn)，有助于確定行政行為的效力。 ? ③對(duì)行政主體資格的確認(rèn)，有助于確認(rèn)行政訴訟的被告。 ? 在大多數(shù)情況下，行政主體為依法享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，比較容易確認(rèn)。但在以下幾種特殊情況下，行政主體的確認(rèn)較為復(fù)雜，有待明確。 ? 。在實(shí)踐中，行政授權(quán)不夠規(guī)范。有法律、法規(guī)授權(quán)，也有規(guī)章授權(quán)。按照行政主體理論，行政機(jī)關(guān)外的組織經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)后成為行政主體。 ? 。行政委托是指一個(gè)行政主體因工作需要等原因委托其他組織或個(gè)人以其名義進(jìn)行管理活動(dòng)，其行為后果歸屬于委托行政主體的法律制度。在行政委托關(guān)系中，委托人是行政主體，受委托的組織或個(gè)人是行政主體的代理人，但其不