【文章內容簡介】 山區(qū)城市管理局執(zhí)法人員以陳某擅自占用道路經營冷飲并影響市容為由，以城市環(huán)境綜合整治指揮部的名義，扣押了陳經營用的冰柜等物品。陳不服，認為城市管理局和徐州市泉山區(qū)人民政府扣押財產的行政強制措施違法，于 2022年 1月 6日向江蘇省徐州市中級人民法院提起行政訴訟。 本案的焦點之一是：城市環(huán)境綜合整治指揮部是否具有行政訴訟的被告資格？泉山區(qū)人民政府是否應該作為本案的被告？ 第一節(jié) 行政主體 ? 一、行政主體概述 ? (一 )行政主體的概念 ? 行政主體是指依法享有國家行政職權、能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織。這一概念可以從以下幾方面把握： ? ，而不是個人。 ? 。 ? 。 ? 。 與其他幾個概念的區(qū)別： 行政主體與行政法主體 行政主體與行政機關 行政主體與行政機構 ? (二 )行政主體的資格條件 ? 。 ? 行政主體的職權與職責 ? （ 1）行政職權 行政職權是國家行政權的轉化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能。 行政職權分為固有職權和授予職權。 ? （ 2）行政優(yōu)益權 國家為保障行政主體有效地行使職權、履行職責，賦予行政主體職務上或物質上的許多優(yōu)益條件，行政主體享受這些優(yōu)益條件的資格和可選擇性便是行政優(yōu)益權， ? 行政優(yōu)益權由行政優(yōu)先權和行政受益權構成 : 權時依法所享有的種種優(yōu)惠條件。主要包括：先行處置權、獲得社會協(xié)助權和推定有效權。 體有物質能力行使行政職權而向其提供物質條件，行政主體具有享受這些條件的資格和可選擇性。 行政職權 ? 一、行政立法權 ? 二、行政命令權 ? 三、行政處理權 ? 四、行政監(jiān)督權 ? 五、行政裁決權 ? 六、行政強制權 ? 七、行政處罰權 ? 行政職責 行政職責是行政主體在行使職權過程中必須承擔的法定義務。 ? 任何行政主體在享有或行使行政職權的同時，必須履行職責。 ? 行政職責是義務，不能拋棄或違反，否則將承擔相應的法律責任。 ? 行政職責的核心是 “ 依法行政 ” 。 ? 。 ? 。 小結： 行政主體資格的構成要件 ? （ 1）“權”。行政主體必須是享有行政權的組織； （ 2）“名”。行政主體必須是能夠以自己的名義實施行政活動的組織； （ 3）“責”。行政主體必須是能夠獨立承擔法律責任的組織。 ? 我國現(xiàn)行的行政主體主要有兩類： ? 一類是職權性行政主體，即行政機關； ? 一類是授權性行政主體，即法律法規(guī)授權的組織 派出所的法律地位 ? 在我國行政序列中，派出所屬于地方人民政府職能部門即公安部門的派出機構，是 市公安機關派出具體負責一地治安管理工作的基層機構，行使公安機關的部分權力。 ? 派出機構一般不具有行政主體資格，只有法律、法規(guī)授權時才能在授權范圍內獨立行使行政職權。 《 治安管理處罰法 》 授予了派出所有對違反治安管理的行為處以警告、500元以下罰款的權力。也就是說，它只對其在治安管理領域內作出的警告、 500元以下罰款行為獨立承擔責任，它所作出的其他行為，由于沒有法律的明確授權，仍應視為其派出的公安機關的行為，由公安機關承擔法律后果。一旦引起爭議，由公安機關應訴，作為被告。 ? 本案中，原告先以派出所為被告提起行政訴訟是不合乎法律規(guī)定的，因此，人民法院依法告知其作出變更。 《 中華人民共和國治安管理處罰法 》 ? ? 第 91條： ? 治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。 ? (三 )行政主體的地位 ? 行政主體的法律地位可以表現(xiàn)在許多方面。在行政法上，行政主體的地位包括兩部分： ? 。 ? 。行政主體在對外管理中的法律地位是其權利義務的綜合體現(xiàn)。 ? 二、行政主體的范圍和種類 ? (一 )行政主體的范圍 ? 在實踐中，行政主體的范圍十分廣泛。具體地說，行政主體包含以下十類： ? ①國務院。 ? ②國務院組成部門。 ? ③國務院直屬機構。 ? ④經國務院授權的辦事機構。 ? ⑤國務院部、委管理的國家局。 中央行政機關 國務院 國務院各部委 國務院直屬機構 國務院辦事機構 國務院部委管理的國家局 國務院議事協(xié)調機構 地方行政機關 地方各級人民政府 地方各級人民政府的職能部門 派出機關 行政公署 區(qū)公所 街道辦事處 ? ⑥ 地方各級人民政府。 ? ⑦地方各級人民政府的職能部門。 ? ⑧經法律、法規(guī)授權的派出機關和派出機構。 ? ⑨經法律、法規(guī)授權的行政機關內部機構、議事協(xié)調機構和臨時機構。 ? ⑩法律、法規(guī)授權的其他組織。 ? 行政機關的內部機構成為行政主體的情形有如下兩種： ? 、法規(guī)設立的專門性內部機構。 ? 、法規(guī)授權的內部機構。 內部機構在得到法律、法規(guī)授權情況下，可以成為行政主體。 ? 如 《 商標法 》 授予國家工商行政管理總局內設的商標局以行政主體資格，主管全國商標注冊和管理工作； 《 專利法 》 授予國家專利局內設的專利復審委員會以行政主體資格，主管全國的專利管理工作。 ? 此外，各級交通部門內設的航政機構和高速公路管理機構； ? 縣級以上公安機關內設的交通警察大隊和消防監(jiān)督機構等，都已被有關法律、法規(guī)授予行政主體資格。 經過法律、法規(guī)授權的派出機構，就獲得行政主體資格 ? 我國派出機構種類較多，如審計署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務所、財政所等。 ? 經過法律、法規(guī)授權的派出機構，就獲得了行政主體資格，在授權范圍內成為行政主體。 ? 派出機構除行使所受職權外，也可行使所在機關的職權。但行使所在機關的職權時，不能以自己的名義行使，而應以所在機關的名義行使。代表所在機關行使職權，行政機關是行政主體。 派出機構與派出機關都屬于行政機關的派設性組織，但二者有嚴格區(qū)別。 ? 第一，它們的設立機關不同。派出機關是由各級人民政府設置的；派出機構則由各級人民政府的職能部門設置。 ? 第二，它們的職能范圍不同。派出機關的職能是多方面的或綜合性的，相當于一級政府；派出機構則只限于管理某項專門的行政事務。 ? 第三，它們的主體資格不同。派出機關在法律上能以自己的名義行使行政權，是職權行政主體，且是地域性行政主體；派出機構則只能成為授權行政主體，且只能是公務性行政主體。 臨時機構經行政法律、法規(guī)的授權，也可成為行政主體 ? 臨時機構是指國家行政機關設立的，協(xié)助其處理某項臨時性行政工作的組織。如國務院就曾設有國家防汛救災指揮部、經濟鑒證類清理整頓領導小組、行政審批制度改革辦公室等臨時機構。 ? 臨時機構不具有行政主體資格，但經行政法律、法規(guī)的授權，也可成為行政主體。如中央職稱改革領導小組和省級人民政府設置的職稱改革領導小組，就曾被授權為行政主體。 ? 在行政管理中，法律、法規(guī)授權的組織很多，具體有以下幾類： ? (1)行政性公司。 ? (2)經授權的事業(yè)單位。 ? (3)經授權的企業(yè)單位。 ? (4)經授權的社會團體、群眾性組織及其他社會組織。 各類機關、機構、組織的行政主體資格 中央機關與機構 地方機關與機構 非政府組織與個人 是主體 ① 國務院 ②國務院組成部門 ③國務院直屬單位和特設機構 ④國務院組成部門管理的機構 ⑤經授權的內設機構 ⑥經授權的議事協(xié)調機構（學位） ① 各級人民政府 ②縣以上政府工作部門、直屬機構、特設機構 ③三種派出機關（行署、區(qū)公所、街道辦事處） ④中央機關或機構依法設立的分支機構 ⑤經授權的派出機構、內設機構 ⑥特定條件下的綜合執(zhí)法機構 ① 被授權的企業(yè)組織（如公用事業(yè)單位） ②被授權的事業(yè)單位（如高等院校） ③被授權的社會團體（如某些行業(yè)協(xié)會） ④被授權的基層群眾性自治組織（如村居委會） 非主體 ① 國務院辦公機構、辦事機構 ②未經授權的內設機構 ③未經授權的議事協(xié)調機構 ① 地方政府辦公機構、辦事機構 ②未經授權的內設機構、派出機構 ③未經授權的議事協(xié)調機構 受委托的組織和個人 小結 ? 我國現(xiàn)行的行政主體主要有兩類： ? 一類是職權性行政主體，即 行政機關 ； ? 一類是授權性行政主體，即 法律法規(guī)授權的組織 （一） 中央行政機關 國務院 國務院各部委 國務院直屬機構 國務院辦事機構 國務院部委管理的國家局 國務院議事協(xié)調機構 （二）地方行政機關 （三）民族自治地方行政機關 （四）特別行政區(qū)的行政機關 地方各級人民政府 地方各級人民政府的職能部門 派出機關 行政公署 區(qū)公所 街道辦事處 授權組織 一、概念 指依具體法律、法規(guī)、規(guī)章授權而行使特定行政職能的非國家行政機關組織。 二、被授權組織的條件和范圍 （一）條件： 相應組織應與所授權行使的行政職能無利害關系。 相應組織應具備了解和掌握與所行使行政職能有關的法律、法規(guī)和有關技術知識的工作人員； 相應組織應具備所授權行政職能行使所需要的基本設備和條件； 對于某些特別行政職能，被授權組織還應具備某些特別的條件。 （二）范圍 基層群眾性自治組織：居民委員會、村民委員會 行業(yè)組織 工青婦等社會團體 事業(yè)單位 行業(yè)性行政公司 有關的技術檢驗、鑒定機構 行政機關的內設機構和派出機構 三、被授權組織的法律地位 （一）被授權組織在行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授行政職能時，是行政主體，具有與行政機關基本相同的法律地位； （二）被授權組織以自己名義行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任； （三）被授權組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權，不具有行政主體的地位。 行政主體委托的組織（受托組織） 一、行政委托 行政委托指行政機關委托非行政機關的組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務。 二、受委托組織的法律地位 受委托組織不是行政主體，它行使一定行政職能必須以委托行政機關的名義，并且由委托行政機關對其行為向外承擔法律責任。 ? (二 )行政主體的種類 ? 根據(jù)不同的標準，可以對行政主體作不同的分類。 ? 。 ? 。 ? 。 ? 三、行政主體的資格及確認 ? (一 )行政主體的資格 ? 行政主體的資格要件包括組織要件和法律要件兩類： ? 。行政機關的組織要件一般應包括以下內容： ? ① 行政機關的設立有法律依據(jù)，屬于國務院行政組織序列。 ? ②行政機關的成立經有權機關批準。 ? ③行政機關已被正式對外公告其成立。 ? ④行政機關已有法定編制和人員。 ? ⑤行政機關已有獨立的行政經費預算。 ? ⑥行政機關已具備必要的辦公條件。 ? 法律、法規(guī)授權組織作為行政主體應具備兩個組織要件： ? ①該組織應具有法人資格。 ? ②該組織一般是不以贏利為目的的事業(yè)單位、社會團體和群眾組織。 ? 。 ? 從目前的行政主體理論看，行政主體的法律要件只有一項，即必須具有法律、法規(guī)的明確授權。這里既包括憲法和行政組織法對中央和地方各級人民政府的授權，也包括法律、法規(guī)對其他行政機關和行政機關以外的組織的授權。 ? (二 )行政主體資格的確認 ? 在行政法上，對行政主體資格的確認具有直接、重要的意義： ? ①對行政主體資格的確認，有助于明確一個組織的法律地位。一個具有行政主體資格的組織才能對外管理。 ? ②對行政主體資格的確認，有助于確定行政行為的效力。 ? ③對行政主體資格的確認，有助于確認行政訴訟的被告。 ? 在大多數(shù)情況下，行政主體為依法享有行政職權的行政機關，比較容易確認。但在以下幾種特殊情況下，行政主體的確認較為復雜，有待明確。 ? 。在實踐中，行政授權不夠規(guī)范。有法律、法規(guī)授權，也有規(guī)章授權。按照行政主體理論，行政機關外的組織經法律、法規(guī)和規(guī)章授權后成為行政主體。 ? 。行政委托是指一個行政主體因工作需要等原因委托其他組織或個人以其名義進行管理活動，其行為后果歸屬于委托行政主體的法律制度。在行政委托關系中，委托人是行政主體，受委托的組織或個人是行政主體的代理人，但其不