【文章內(nèi)容簡介】 送辦法》第一條開宗明義：為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結(jié)，特制定本法?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》,國發(fā)[1982]79號，l9820512。可見，《收容遣送辦法》設(shè)計的目的是為了“維護城市社會秩序和安定團結(jié)”，而實現(xiàn)這一目的的手段則是對城市流浪乞討人員進行“救濟、教育和安置”。收容遣送制度的實施對象 《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是“家居農(nóng)村流入城市乞討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無著的”。《城市生活無著的流浪乞討人員教助管理辦法》，國發(fā)[2003]381號，200306181991年5月國務(wù)院出臺了《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。隨后不久收容遣送人員的范圍又擴大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。其后的幾年里，民政部、公安部等部委經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文，進一步強化收容遣送工作，使收容遣送制度逐漸從當(dāng)初維護城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序演變?yōu)橄拗仆鈦砣丝诹鲃由踔潦桥浜洗驌粜淌路缸锏囊豁棿胧Ｊ战堰z送制度的實施手段收容遣送制度的核心手段是強行收容、強制遣送，這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)行過程中的暴力而體現(xiàn)其“主管人”地位，為這一制度的最終異化提供了溫床。收容遣送制度要求被收容人員必須“服從收容”、“認真回答工作人員的詢問”、“服從工作人員的管理”和“服從遣送”。其實質(zhì)是以限制公民人身自由權(quán)為內(nèi)容的行政強制措施。在具體實施過程中收容遣送機構(gòu)對被收容人員亂收費、超期羈押以及組織被收容人員進行強制性勞動的現(xiàn)象非常突出。更甚者，被收容人員遭到收容遣送機構(gòu)工作人員打罵侮辱乃至死亡的事件時有發(fā)生。2003年震驚全國的“孫志剛事件”就是一個典型例證。收容遣送制度的終結(jié)收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當(dāng)性，影響了國家法制的統(tǒng)一性和嚴肅性。2000年出臺的《中華人民共和國立法法》第九條明確規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！蓖瑫r該法第八條明確規(guī)定：“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律?！睋?jù)此，收窖遣送制度已經(jīng)失去法律依據(jù)，因為它屬于剝奪和限制公民人身自由的強制措施，而依據(jù)的僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，卻沒有任何法律對此作出規(guī)定。 2003年3月17日至20 日，27歲的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉(zhuǎn)到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經(jīng)媒體報道后引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注。2003年5月16日，許志永、俞江、滕彪三位青年法學(xué)博士以普通的中國公民名義上書全國人大常委會，要求對《收容遣送辦法》進行違憲審查。5月23日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國公民名義，再次聯(lián)名上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。5月29日，444位中國公民就孫志剛案上書最高人民檢察院，對事件及制度本身提出質(zhì)疑。6月20日，國務(wù)院即出臺了相關(guān)的救助管理辦法并規(guī)定自2003年8月1日起新法正式實施，同時廢止《收容遣送辦法》。（三）當(dāng)代的救助管理制度《救助管理辦法》的出臺由于收容遣送制度已演變成一種限制人身自由的行政強制措施，弱勢群體的社會救助權(quán)益得不到保障。因此，其公正性、有效性受到了社會各界的普遍質(zhì)疑。其中要求廢除收容遣送制度的呼聲日益高漲，在這樣一種背景及孫志剛事件發(fā)生后輿論批露及法學(xué)界學(xué)者們的大力推動下，國務(wù)院對《收容遣送辦法》進行了審查，并于2003年6月20日頒布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《救助管理辦法》自2003年8月1日起實行。隨后民政部又出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》?！毒戎芾磙k法》取代《收容遣送辦法》，標(biāo)志著我國城市流浪乞討人員救助管理工作的變革和進步。《救助管理辦法》的內(nèi)容《救助管理辦法》取代《收容遣送辦法》，對救助的宗旨、范圍、措施、管理等作了大幅調(diào)整，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一，是中國民主法制建設(shè)的一件大事，是中國社會救助制度的重大改革。具體而言，《救助管理辦法》包括以下幾方面內(nèi)容：（1）救助宗旨：《救助管理辦法》第一條明確規(guī)定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。”（2）救助范圍：自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的流浪乞討人員。 （3）救助部門職責(zé)：縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助站，并應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障；縣級以上人民政府民政部門負責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任；行政機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的流浪乞討人員應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助，對其中的行動不便人員還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護送到救助站。（4）救助措施：救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供符合食品衛(wèi)生要求的食物：提供符合基本條件的住處；在站內(nèi)發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；幫助其與其親屬或所在單位聯(lián)系；對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。（5）管理方式：救助站為受助人員提供的住處，應(yīng)當(dāng)按性別分室住宿,女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理；救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶的物品的安全，維護站內(nèi)秩序；不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動；救助站應(yīng)當(dāng)建立健全各項管理制度，實行規(guī)范化管理。（6）救助工作人員的禁止性行為：如不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；不準(zhǔn)打罵、體罰，虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員，不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品等。（7）受助人員的權(quán)利和義務(wù)：對受助人員明確救助站對其的救助是一項臨時性社會救助措施；求助人員應(yīng)當(dāng)如實提供本人基本情況，并應(yīng)遵守法律法規(guī)和救助站的各項規(guī)章制度；救助站不履行救助職責(zé)的，求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報，由民政部門負責(zé)查處。（8）其他規(guī)定：受助人員住所地政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員等。通過對以上條文的分析可以看出，《救助管理辦法》界定了救助的性質(zhì)，明確了政府的責(zé)任，落實了財政保障，強化了政府和救助管理站的義務(wù)?！毒戎芾磙k法》對政府、救助管理站及其工作人員的職責(zé)作了明確規(guī)定。同時《救助管理辦法》還明確指出“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”。這表明要建立健全社會救助體系，更好地救助流浪其他人員，需要全社會的共同關(guān)心和努力。新舊救助管理制度的比較《救助管理辦法》較之《收容遣送辦法》，在立法理念上更符合現(xiàn)代法律尊重和保障人權(quán)的精神，在制度設(shè)計框架上條文的數(shù)目、內(nèi)容及條文之間的邏輯關(guān)系安捧更為合理。新的《救助管理辦法》，首先強調(diào)了“自愿”原則。強制和自愿是新舊制度的最大區(qū)別，也是現(xiàn)代社會救助理念最基本的體現(xiàn)。在新的制度下，生活無著的流浪乞討人員可以向救助機構(gòu)提出申請，經(jīng)核實情況后救助機構(gòu)就應(yīng)當(dāng)提供救助。流浪乞討人員享有接受或拒絕這種救助的自由，但沒有必須接受和服從的義務(wù)。同時救助機構(gòu)實行“來去自由”的開放式管理，即受助對象在救助管理站內(nèi)的人身自由是有保障的，離站也是自由的，救助站不能限制。換言之，新的救助管理辦法承認了公民自由選擇生活方式的權(quán)利。他們既可以獲得國家管理機關(guān)提供的社會救助，也可以選擇流浪乞討這種并不體面的生活方式。 其次，新辦法明確了救助的“無償性”。原先的收容遣送并不是完全無償?shù)?，除了政府的財政支持外，個人還要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。被收容人員要參加收容遣送站組織的生產(chǎn)勞動，其收入用于被收容人員的伙食補貼和遣送路費。這種做法實際上是對公民的不平等歧視。新辦法則明確規(guī)定社會救助是政府職責(zé)所在，救助經(jīng)費由政府全部負擔(dān)，“救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動”，表明了救助的無償性。再次，新辦法突出了“平等”理念?！妒杖萸菜娃k法》更多地強調(diào)了國家管理機關(guān)的權(quán)力和被收容人員的義務(wù)，二者處于不平等的法律關(guān)系。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權(quán)利，提供救助是國家管理機關(guān)的法定義務(wù)，凸顯了社會救助中的平等理念。三、救助制度的缺陷與實施困境學(xué)者們同時指出了《救助管理辦法》實施仍然存在挑戰(zhàn)。諸如受助人員的范圍依然模糊，流浪乞討人員構(gòu)成復(fù)雜，怎樣識別應(yīng)當(dāng)救助人員存在困難，對請求救助的條件未作明確規(guī)定；條文本身缺少必要的、正當(dāng)?shù)膮^(qū)別對待和法律的系統(tǒng)性考慮，如未成年人的特殊救助；政府各部門的職責(zé)儀作了原則規(guī)定，權(quán)限不明，而民政部門作為執(zhí)法主體很難協(xié)調(diào)其他部門；政府的財政支持也存有疑問，地方政府足否愿意安排此項費用是影響這一政策實施的重要因素；從事這項工作的人員的相應(yīng)素質(zhì)也存有疑問，救助工作復(fù)雜艱苦，如何建立起負責(zé)任、有素質(zhì)的管理隊伍，直接關(guān)系到這項政策的成敗。同時有學(xué)者指出，在城鄉(xiāng)博弈中，過去的收容遣送制度是偏向城市的，其初衷首先是維護城市秩序，阻止農(nóng)村人口向城市遷移，但今天打開城市大門，吸納農(nóng)村人口，成為中國推進城市化，實現(xiàn)全國普遍發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，城市權(quán)利資源發(fā)生了大規(guī)模的重新配置，權(quán)利資源短缺成為普遍現(xiàn)象。站在流浪乞討人員救助這一視角，政府如何既保護公民利益，又維護社會正常秩序，協(xié)調(diào)各方利益，仍然是一個值得研究的話題。威廉．《公共政策分析導(dǎo)論》中闡述了政策系統(tǒng)三要素，即“公共政策——政策利益相關(guān)者——政策環(huán)境”的政策分析模式。鄧恩認為，一個政策系統(tǒng)包括三要素的相互聯(lián)系：公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境。公共政策是一系列由政府機關(guān)和官員制定的相關(guān)聯(lián)的選擇，既定的政策議題通常是對政策問題界定沖突的結(jié)果；而政策問題的界定依賴于特定的政策利益相關(guān)者的參與方式，政策利益相關(guān)者是指由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個人或群體，如市民群體、政黨、政府當(dāng)局等；政策環(huán)境是圍繞一個政策議題的事件發(fā)生的具體背景，它影響政策利害相關(guān)者和公共政策，也被它們所影響。接下去本文將運用鄧恩的三要素系統(tǒng)這一方法論，來討論流浪乞討人員救助制度對社會利益各方的影響。（一）政策利益相關(guān)者分析政府：執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變 政府是公共權(quán)力的執(zhí)行者，對社會成員普遍的基本需求有所增效。營造公平的社會環(huán)境，直接為社會弱勢群體提供必要的幫助，無疑主要是政府的責(zé)任?！爸袊幵谏鐣Y(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型過程中，要謹防國家的過分退出留下制度真空，使人們受市場和各種非法勢力的任意擺布。汪行福：《分配止義與杜會保障》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁社會弱勢群體直接面臨的問題是怎樣才能獲得最為基本的生存條件和發(fā)展條件，必須通過立法及政府行為，通過制定系統(tǒng)的社會政策來完成，通過政府的組織、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)來予以具體體現(xiàn)。從強制性的收容遣送到自愿受助、無償救助，從管理到服務(wù)，對政府執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的考驗．被稱為是“九十度的大轉(zhuǎn)彎”，且是“急轉(zhuǎn)彎”。多年的計劃經(jīng)濟模式，使政府及其工作人員的思想觀念上帶有強烈的“管理”痕跡，一時難以適應(yīng)服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。過去將收容遣送人員視為生財之道，強迫其無償勞動，現(xiàn)在要以關(guān)心的情懷給予無償?shù)乃胫?，不僅僅政府的財政增添壓力，更大的壓力恐怕來自于內(nèi)心的觀念變更。觀念的滯后隨之帶來救助手段的缺乏和無序，政府部門之間、地區(qū)之間的職能劃分和配合尚有一段磨合期，政府一時無法準(zhǔn)確區(qū)分哪些是真正需要救助的、哪些是“搭便車者”，怎樣才能讓受助人員各取所需、適得其所，怎樣讓救助制度與社會環(huán)境和其他社會制度協(xié)調(diào)發(fā)展等等，問題大量存在。前面述及的現(xiàn)實工作中遇到的困難，充分暴露了救助工作成本高而效能低下的現(xiàn)狀。但是不管怎樣，建立新型社會救助制度，體現(xiàn)了以人為本的社會行政管理理念，適應(yīng)了現(xiàn)代法制建設(shè)的普遍趨勢，是我國依法行政水平提高的一個重要標(biāo)志。政府需要從當(dāng)前市場經(jīng)濟體制改革發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、失業(yè)問題、收入差別擴大所帶來的新情況、新問題去思索，轉(zhuǎn)變思維方式，著重從政策法規(guī)、體制、機構(gòu)和隊伍入手，探尋新的對策、新的機制、新的模式，增強救助上作改革和發(fā)展意識，增強大局觀念和服務(wù)理念。救助是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是社會的“安全閥”和“平衡器”，政府負有最為重要的責(zé)任。解決流浪乞討人員救助問題，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，還需要廣泛動員社會力量參與。一方面，政府有責(zé)任通過建立必要的管理機構(gòu)，提供必要的財政支持，規(guī)范自己的行為，制定具體的政策措施，以立法和制度的形式保護弱勢群體的權(quán)利和利益；另一方面，也有義務(wù)通過其他必要的社會政策，鼓勵、倡導(dǎo)開展社會互助和社會服務(wù)，充分發(fā)揮社會群體團體、公益組織尤其是各類幫困基金和個人在提供捐贈、資助方面的作用，為弱勢群體擺脫困境提供社會支持。事實上，政府施行的救助管理工作，其社會功能還是具有兩個層次。一是直接的社會功能，即保障城市生活無著的流浪乞討人員的基本生活權(quán)益；二是間接的社會功能，即維護城市社會秩序，促進社會穩(wěn)定。兩者密切相關(guān)，政府將前者視為后者的實現(xiàn)途徑，將后者視為前者是必然結(jié)果。通過對困難群眾自愿、無償?shù)木戎?wù)，保障其基本生活權(quán)益，調(diào)節(jié)社會關(guān)系，緩解社會矛盾，預(yù)防社會不穩(wěn)定因素，維護城市社會秩序，從而發(fā)揮社會穩(wěn)定機制的作用。政策要靠人來執(zhí)行，政府的工作職能最終還是要落實到政府工作人員身上。對于救助機構(gòu)的工作人員來說，由于救助工作對象復(fù)雜、政策性強，要求基層工作人員不僅要有知識、懂政策，而且還要有經(jīng)驗、有方法，善于應(yīng)對和處理各種復(fù)雜問題。因此必須加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和教育，加強對各種具體問題的指導(dǎo)和交流，強化職業(yè)道德教育，提高救助工作人員的整體素質(zhì)，以適應(yīng)新形勢下社會被助工作的需要。受助人員根據(jù)民政部公布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》(以下簡稱《實施細則》)第二條，《救助管理辦法》規(guī)定的“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身