【正文】 體現(xiàn)的是政府的社會保障職能。而要履行好保護性職能，必須建立和實施一套規(guī)則(制度)，它同等地適用于所有公民(法治)，并在必要時強制執(zhí)行各種規(guī)則。詹姆斯布坎南( James . m .Buchanan ) 羅杰另一方面，救助針對的是整個社會中某一特殊群體的公民，似乎相對其他的社會公民來說，有失去一致性的歧視嫌疑，但是在一致性缺失的情況下，也有可能實施普遍性原則，因為堅持普遍性原則并不意味著政府服務(wù)中對一切個人都保持完全一致，即從客觀上每個公民都必須獲得與其他公民完全一樣的服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量；在有些情況下，即使沒有完全的一致性也可能實施普遍性原則，只要滿足事前一致性的條件，因為雖然最終的結(jié)果是不平等的，但是在事前存在著隨機的不確定的一致性，即每人個獲利的幾率足一致的，屬于社會保障體系的救助制度就符合這一條件，更何況救助關(guān)于社會的正義。公正有兩個具體原則：一、最大自由平等原則，每個人與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利：二、差別原則，平等機會原則，社會和經(jīng)濟的不平等應(yīng)這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。由于社會專業(yè)化分工現(xiàn)象的存在，社會成員對于各種資源占有的不同，其他種種社會差異成分以及社會成員多樣化取向的存在，一個社會必定會形成一定的社會分層體系，處在不同狀態(tài)和社會位置的社會成員就構(gòu)成了不同的社會階層，各個社會階層之間有高下之分，包含著不平等的成分。在參與社會資源分配之前，每個社會成員有平等競爭的條件，機會平等，不受特權(quán)、等級、身份等不公正因素的影響；在參與社會資源分配時，按照貢獻進行分配的規(guī)則，保證每個社會成員得到自己應(yīng)得的那一份。公共選擇理論 公共選擇理論提出“政治家和行政官員也像其他所有人一樣，追求他們自己的目標，而不一定是選民的目標”，他們靠政治行動而不是市場競爭來重新分配產(chǎn)權(quán)，政府主體經(jīng)常通過再分配性的政治干預(yù)來謀求其特殊利益。權(quán)利作為一種選擇極，這些決策選擇涉及從無足輕重的到災(zāi)難性的選擇，基本上決定著誰的利益受到考慮，誰能吃飽或誰會挨餓等等。流浪乞討救助中的“交易”在于：政府集聚公眾的財富，去資助流浪乞討人員，換取社會的公平和安定。最終保障每個社會成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證，就業(yè)、教育和社會保障無后顧之憂；每個社會成員的生活水準和發(fā)展能力能夠隨著社會發(fā)展的進程不斷得以提升，使相對低收入的社會群體的生活水準同社會發(fā)展的總休水準保持同步關(guān)系，實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果的基本宗旨。在利益高度分化的情況下，這些弱勢群體的利益表達要求日增，但表達的制度手段明顯缺乏，既沒有相應(yīng)的組織形式表達自己的利益要求，也很難用其他方式發(fā)出自己的聲音。給每個人提供體面而有尊嚴的生活，是國家的基本責(zé)任。國家在制定此項救助制度時，只以社會成員的生活條件及狀況為出發(fā)點面向全體公民，而不以其職業(yè)、階層為依據(jù)，也不論其原因；更不以任何民族、性別、信仰、社會身份、來自何處為標準；只要符合救助條件，國家都施以積極救助。而這些邊緣人群的沉默和失語，似乎更強化了公眾的偏見，使人們的歧視顯得更理直氣壯。這種觀點也許在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟中體現(xiàn)得較為恰當。唐宋時期，除仍保留上述救濟方式外，還專門設(shè)立收容救濟乞丐的慈善機構(gòu)，如唐代悲田院、養(yǎng)病坊，宋代福田院、安濟坊、漏澤園、舉子倉和慈幼局等。及至20世紀50年代，全國各地共有900多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了40多萬上述人員。及至20世紀踟年代我國實行改革開放后，流動人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人數(shù)有所減少，而因逃避計劃生育，逃婚、逃學(xué)、逃債而流浪、乞討的人數(shù)大為增加。隨后不久收容遣送人員的范圍又擴大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。收容遣送制度的終結(jié)收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當性，影響了國家法制的統(tǒng)一性和嚴肅性。6月20日，國務(wù)院即出臺了相關(guān)的救助管理辦法并規(guī)定自2003年8月1日起新法正式實施，同時廢止《收容遣送辦法》?！保?）救助范圍：自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的流浪乞討人員。《救助管理辦法》對政府、救助管理站及其工作人員的職責(zé)作了明確規(guī)定。同時救助機構(gòu)實行“來去自由”的開放式管理，即受助對象在救助管理站內(nèi)的人身自由是有保障的，離站也是自由的，救助站不能限制。再次，新辦法突出了“平等”理念。鄧恩認為，一個政策系統(tǒng)包括三要素的相互聯(lián)系：公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境。多年的計劃經(jīng)濟模式，使政府及其工作人員的思想觀念上帶有強烈的“管理”痕跡，一時難以適應(yīng)服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。一方面，政府有責(zé)任通過建立必要的管理機構(gòu)，提供必要的財政支持，規(guī)范自己的行為，制定具體的政策措施，以立法和制度的形式保護弱勢群體的權(quán)利和利益；另一方面，也有義務(wù)通過其他必要的社會政策，鼓勵、倡導(dǎo)開展社會互助和社會服務(wù)，充分發(fā)揮社會群體團體、公益組織尤其是各類幫困基金和個人在提供捐贈、資助方面的作用，為弱勢群體擺脫困境提供社會支持。受助人員根據(jù)民政部公布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》(以下簡稱《實施細則》)第二條，《救助管理辦法》規(guī)定的“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。隨著社會的發(fā)展，社會財富日益豐富，給了乞討者致富的可能。社會其他成員救助制度不僅對被救助對象直接產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，對社會其他成員同樣會產(chǎn)生相應(yīng)的影響。當然，幫助和救助不應(yīng)超過合理的限度，不應(yīng)越過一定的邊界，公正的上限邊界乃是過猶不及，否則便造成新的不公。但是自由從來都是相對的而不是絕對的。如果妨礙了他人合法權(quán)利的行使，就必須受到限制；如果超越了權(quán)利行使的范圍，就不再是合法的權(quán)利。城市資源的公平配置與使用1979年以前，由于機會資源的稀缺以及計劃體制的影響，中國的城市與農(nóng)村幾乎是兩個相互隔絕的板塊。這種不是以能力、貢獻、合作等為依據(jù)，而是以諸如身份、性別、種族或社會資源擁有狀況為依據(jù)，對社會成員進行“有所區(qū)別的對待”，以實現(xiàn)不合理的目的的管理，其結(jié)果是對某些社會群體、某些社會成員形成一種剝奪，造成一種不公正的社會現(xiàn)象。對流浪乞討人員的救助顯然應(yīng)該是對絕對貧困的救助，是針對流浪乞討人員在食宿和其他以生理需求為主的可見的貧困，它不以收入狀態(tài)、個人的主觀感受和政府的公共政策為轉(zhuǎn)移，首先應(yīng)該立足于貧困者的生存狀態(tài)、能力來判斷。貧困是一種持續(xù)的生活困境，僅靠貧困者本人的努力短時間內(nèi)難以擺脫，對于家庭和個人來說，貧困必然是在用盡一切生活策略后才出現(xiàn)的，暫時的生活困難一般來說并不會導(dǎo)致長期性的貧困出現(xiàn)。四、國外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗借鑒流浪乞討是一個古老而棘手的問題，并非我國所特有，世界各國都面臨著同樣的問題，各國在處理這個問題過程中積累起來的經(jīng)驗可以為我國提供借鑒。布里斯托市的“都市生存”項目提供了這種管理的示范性經(jīng)驗。該計劃由市政府聯(lián)合繁華區(qū)管理機構(gòu)、商會、慈善會、醫(yī)療機構(gòu)、警察局以及志愿者協(xié)會等部門和機構(gòu)，通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式征集建議，爭取市民廣泛參與到政府主導(dǎo)的流浪乞討者救助治理計劃中來，引導(dǎo)市民理性對待流浪乞討現(xiàn)象，勸阻市民不要直接給予乞討者財物而是將財物募捐到政府機構(gòu)或社會中介組織，由他們來為乞討者提供食宿、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。在布什總統(tǒng)的2008年聯(lián)邦預(yù)算中，專門預(yù)留了44億美元用于幫助流浪者。（三）其他國家的經(jīng)驗 在法國，政府通過立法的形式嚴厲打擊以流浪乞討作掩護的犯罪。盡管如此，上述政策都體現(xiàn)出“以人為本”的理念，尊重流浪乞討人員的生存權(quán)和遷徙權(quán)，當然對他們中的一些違法行為也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束。幾乎有近一半的受助人員，在自愿的前提下，卻不是主動找上門的，而是需要他人引導(dǎo)、護送的。政府其他主管部門為橫向協(xié)同配合，形成有主體、有分工、有管理的縱橫交叉運行網(wǎng)絡(luò)。這些安置方式，其依據(jù)無非是民政部1997年制定的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、1999年發(fā)布的《社會福利機構(gòu)暫行辦法》、2001年發(fā)布的《兒童社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》和1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等，這些制度的執(zhí)行機構(gòu)都在民政部門，這是對救助制度的最后支持和必不可少的有益補充，因此民政部門內(nèi)部的機構(gòu)組織之間同樣需要加強溝通與協(xié)作，增強履職能力。受助人員戶口所在地、住所地鄉(xiāng)級、縣級人民政府應(yīng)當幫助返回的受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，避免其再次外出流浪乞討；對遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護人，責(zé)令其履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；對確實無家可歸的殘疾人、未成年人、老年人應(yīng)當給予安置。從另一個角度說，實際上上述所有制度針對的是所有社會公民，任何公民都會受到這些制度的約束與規(guī)范，并不存在針對流浪乞討人員作為特殊主體的懲罰措施。一般來講，社會保險是保障基本生活水平，對象是交納了保險費并符合政策規(guī)定的所有公民；社會福利是提高生活水平和生活質(zhì)量，對象是具備國家規(guī)定的一定資格的公民；社會救助則是保障貧困人員的最低生活水平，對象是實際生活水平低于基本生活水平的公民。（五）與社會治安制度的銜接對于流浪乞討人員中的違法犯罪行為，屬于社會秩序和社會治安法律制度調(diào)整的范圍。但由于受助人員大多來自偏遠和欠發(fā)達地區(qū)，交通不便，通訊不暢，信息溝通十分困難，難以查清受助人員的個人身份信息，無法確認流出地的確切地址，依照法規(guī)規(guī)定只能由救助地政府予以安置。在各部門的職責(zé)和義務(wù)中，民政部門的職責(zé)無疑是最主要的。也許他們對流浪乞討人員的幫助，表現(xiàn)為直接滿足乞討要求給予錢財?shù)模冉o予尋求救助的比例遠遠高得多。五、政策改進的途徑通過上面的分析，可以看到，救助制度目前并不完善，除了前面述及的一些制度障礙和執(zhí)行困難外，還有諸如沒有區(qū)分受助主體的特殊性，對未成年人的救助應(yīng)有別于成年人，對有勞動能力的人與喪失勞動能力的人也需要區(qū)別救助，更廣泛的意義上還涉及城市化進程中的農(nóng)民問題等等。其中規(guī)定：對沒有獲得同意，侵占他人空屋或公共場所的流浪漢，處以6個月的監(jiān)禁和3750歐元的罰款。在該計劃資助下，2007年，美國已經(jīng)為流浪者建造了四萬多個住房，這些住房大都是一個臥室的公寓房，里面有洗衣機、烤箱、洗碗機等基本電器。早在1993年，紐約就成立了“無家可歸者服務(wù)部”統(tǒng)籌“無家可歸者”教助工作。例如當?shù)氐木戎鶎Ψ仙鐣戎鷹l件的初抵本地遇到臨時急難者，免費提供不少于3天的臨時性住宿。對此，英國政府于2002年出臺了《2002年無家可歸者救助法案》。導(dǎo)致貧困的原因，除了因為貧困者的教育、身體狀況等個人因素之外，還有一些重要的為個人所無力改變的社會因素，如社會結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置狀況和文化價值觀念等。”P現(xiàn)在是到了“確立共享社會發(fā)展成果的基本理念，應(yīng)當結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況”(恩格斯語)的時候了。同時，地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的差異，也促成了地區(qū)間人口的大流動，欠發(fā)達地區(qū)的人口紛紛涌向發(fā)達地區(qū)城市謀求生機。每個人在追求自我實現(xiàn)的過程中，即使產(chǎn)生了相互之問的利益沖突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通過抽象規(guī)則的調(diào)適功能劃定每個人行為行動的范圍，即把屬于自己的與屬于他人的明確區(qū)分出來，在自己的范圍之內(nèi)可以最大化地實現(xiàn)自己的預(yù)期，而超越自己范圍之外的預(yù)期也就不是合法性預(yù)期了。倘若每個人都只追求自己權(quán)利的行使，則最終誰也無法正常行使自已的權(quán)利。至于有些地方提出的因為流浪乞討人員衣衫襤樓、蓬頭垢面，與城市繁華精致的背景格格不入，而認定他們破壞了環(huán)境和諧、影響了市容。依據(jù)《救助管理辦法》及《實施細則》的規(guī)定，受助人員中的大部分殘疾人、未成年人、老年人最終安置是回歸家庭，并與其他社會保障制度有效結(jié)合。從收入分配理論考察，這部分人不以自己的勞動、資本換取收入，而以出賣自己的尊嚴為代價，社會默許了這種分配方式的存在，并以實際的資助行為事實上鼓勵了這種生活方式的蔓延。 民政部2003年第2 4號令，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》，2003年7月21日發(fā)布。一是直接的社會功能，即保障城市生活無著的流浪乞討人員的基本生活權(quán)益；二是間接的社會功能，即維護城市社會秩序，促進社會穩(wěn)定。觀念的滯后隨之帶來救助手段的缺乏和無序，政府部門之間、地區(qū)之間的職能劃分和配合尚有一段磨合期，政府一時無法準確區(qū)分哪些是真正需要救助的、哪些是“搭便車者”，怎樣才能讓受助人員各取所需、適得其所，怎樣讓救助制度與社會環(huán)境和其他社會制度協(xié)調(diào)發(fā)展等等，問題大量存在。接下去本文將運用鄧恩的三要素系統(tǒng)這一方法論，來討論流浪乞討人員救助制度對社會利益各方的影響。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權(quán)利，提供救助是國家管理機關(guān)的法定義務(wù)，凸顯了社會救助中的平等理念。他們既可以獲得國家管理機關(guān)提供的社會救助，也可以選擇流浪乞討這種并不體面的生活方式。這表明要建立健全社會救助體系，更好地救助流浪其他人員，需要全社會的共同關(guān)心和努力。（4）救助措施：救助站應(yīng)當根據(jù)受助人員的需要提供符合食品衛(wèi)生要求的食物：提供符合基本條件的住處；在站內(nèi)發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；幫助其與其親屬或所在單位聯(lián)系；對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。因此，其公正性、有效性受到了社會各界的普遍質(zhì)疑。”同時該法第八條明確規(guī)定：“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。收窖遺送制度的實施手段收容遣送制度的核心手段是強行收容、強制遣送，這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)行過程中的暴力而體現(xiàn)其“主管人”地位，為這一制度的最終異化提供了溫床。針對新情況，1982年5月，國務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則》(試行)(以下簡稱《實施細則》)。在嚴格管理下，通過深入細致的政治思想工作，文化技術(shù)教育和勞動鍛煉，促使上述人員改過自新，培養(yǎng)勞動觀念，學(xué)會生產(chǎn)技能。明代繼承了養(yǎng)濟院制度，但收養(yǎng)的并非社會上所有的鰥寡孤獨以及殘疾之人，而是“貧窮無親屬依倚不能自存”的“鰥寡孤獨及篤疾之人”，設(shè)會頭管理乞丐，且收養(yǎng)人數(shù)有限制。 第三是施思理念的轉(zhuǎn)變。人的尊嚴程度、