【正文】 體現(xiàn)的是政府的社會(huì)保障職能。而要履行好保護(hù)性職能，必須建立和實(shí)施一套規(guī)則(制度)，它同等地適用于所有公民(法治)，并在必要時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行各種規(guī)則。詹姆斯布坎南( James . m .Buchanan ) 羅杰另一方面，救助針對(duì)的是整個(gè)社會(huì)中某一特殊群體的公民，似乎相對(duì)其他的社會(huì)公民來(lái)說(shuō)，有失去一致性的歧視嫌疑，但是在一致性缺失的情況下，也有可能實(shí)施普遍性原則，因?yàn)閳?jiān)持普遍性原則并不意味著政府服務(wù)中對(duì)一切個(gè)人都保持完全一致，即從客觀上每個(gè)公民都必須獲得與其他公民完全一樣的服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量；在有些情況下，即使沒(méi)有完全的一致性也可能實(shí)施普遍性原則，只要滿足事前一致性的條件，因?yàn)殡m然最終的結(jié)果是不平等的，但是在事前存在著隨機(jī)的不確定的一致性，即每人個(gè)獲利的幾率足一致的，屬于社會(huì)保障體系的救助制度就符合這一條件，更何況救助關(guān)于社會(huì)的正義。公正有兩個(gè)具體原則：一、最大自由平等原則，每個(gè)人與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利：二、差別原則，平等機(jī)會(huì)原則，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們?cè)谂c正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。由于社會(huì)專業(yè)化分工現(xiàn)象的存在，社會(huì)成員對(duì)于各種資源占有的不同，其他種種社會(huì)差異成分以及社會(huì)成員多樣化取向的存在，一個(gè)社會(huì)必定會(huì)形成一定的社會(huì)分層體系，處在不同狀態(tài)和社會(huì)位置的社會(huì)成員就構(gòu)成了不同的社會(huì)階層，各個(gè)社會(huì)階層之間有高下之分，包含著不平等的成分。在參與社會(huì)資源分配之前，每個(gè)社會(huì)成員有平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，機(jī)會(huì)平等，不受特權(quán)、等級(jí)、身份等不公正因素的影響；在參與社會(huì)資源分配時(shí)，按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則，保證每個(gè)社會(huì)成員得到自己應(yīng)得的那一份。公共選擇理論 公共選擇理論提出“政治家和行政官員也像其他所有人一樣，追求他們自己的目標(biāo)，而不一定是選民的目標(biāo)”，他們靠政治行動(dòng)而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)重新分配產(chǎn)權(quán)，政府主體經(jīng)常通過(guò)再分配性的政治干預(yù)來(lái)謀求其特殊利益。權(quán)利作為一種選擇極，這些決策選擇涉及從無(wú)足輕重的到災(zāi)難性的選擇，基本上決定著誰(shuí)的利益受到考慮，誰(shuí)能吃飽或誰(shuí)會(huì)挨餓等等。流浪乞討救助中的“交易”在于：政府集聚公眾的財(cái)富，去資助流浪乞討人員，換取社會(huì)的公平和安定。最終保障每個(gè)社會(huì)成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證，就業(yè)、教育和社會(huì)保障無(wú)后顧之憂；每個(gè)社會(huì)成員的生活水準(zhǔn)和發(fā)展能力能夠隨著社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程不斷得以提升，使相對(duì)低收入的社會(huì)群體的生活水準(zhǔn)同社會(huì)發(fā)展的總休水準(zhǔn)保持同步關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的基本宗旨。在利益高度分化的情況下，這些弱勢(shì)群體的利益表達(dá)要求日增，但表達(dá)的制度手段明顯缺乏，既沒(méi)有相應(yīng)的組織形式表達(dá)自己的利益要求，也很難用其他方式發(fā)出自己的聲音。給每個(gè)人提供體面而有尊嚴(yán)的生活，是國(guó)家的基本責(zé)任。國(guó)家在制定此項(xiàng)救助制度時(shí)，只以社會(huì)成員的生活條件及狀況為出發(fā)點(diǎn)面向全體公民，而不以其職業(yè)、階層為依據(jù)，也不論其原因；更不以任何民族、性別、信仰、社會(huì)身份、來(lái)自何處為標(biāo)準(zhǔn)；只要符合救助條件，國(guó)家都施以積極救助。而這些邊緣人群的沉默和失語(yǔ)，似乎更強(qiáng)化了公眾的偏見(jiàn)，使人們的歧視顯得更理直氣壯。這種觀點(diǎn)也許在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)得較為恰當(dāng)。唐宋時(shí)期，除仍保留上述救濟(jì)方式外，還專門設(shè)立收容救濟(jì)乞丐的慈善機(jī)構(gòu)，如唐代悲田院、養(yǎng)病坊，宋代福田院、安濟(jì)坊、漏澤園、舉子倉(cāng)和慈幼局等。及至20世紀(jì)50年代，全國(guó)各地共有900多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了40多萬(wàn)上述人員。及至20世紀(jì)踟年代我國(guó)實(shí)行改革開放后，流動(dòng)人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人數(shù)有所減少，而因逃避計(jì)劃生育，逃婚、逃學(xué)、逃債而流浪、乞討的人數(shù)大為增加。隨后不久收容遣送人員的范圍又?jǐn)U大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。收容遣送制度的終結(jié)收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當(dāng)性，影響了國(guó)家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。6月20日，國(guó)務(wù)院即出臺(tái)了相關(guān)的救助管理辦法并規(guī)定自2003年8月1日起新法正式實(shí)施，同時(shí)廢止《收容遣送辦法》。”（2）救助范圍：自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的流浪乞討人員?！毒戎芾磙k法》對(duì)政府、救助管理站及其工作人員的職責(zé)作了明確規(guī)定。同時(shí)救助機(jī)構(gòu)實(shí)行“來(lái)去自由”的開放式管理，即受助對(duì)象在救助管理站內(nèi)的人身自由是有保障的，離站也是自由的，救助站不能限制。再次，新辦法突出了“平等”理念。鄧恩認(rèn)為，一個(gè)政策系統(tǒng)包括三要素的相互聯(lián)系：公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境。多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，使政府及其工作人員的思想觀念上帶有強(qiáng)烈的“管理”痕跡，一時(shí)難以適應(yīng)服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。一方面，政府有責(zé)任通過(guò)建立必要的管理機(jī)構(gòu)，提供必要的財(cái)政支持，規(guī)范自己的行為，制定具體的政策措施，以立法和制度的形式保護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)利和利益；另一方面，也有義務(wù)通過(guò)其他必要的社會(huì)政策，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)開展社會(huì)互助和社會(huì)服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)群體團(tuán)體、公益組織尤其是各類幫困基金和個(gè)人在提供捐贈(zèng)、資助方面的作用，為弱勢(shì)群體擺脫困境提供社會(huì)支持。受助人員根據(jù)民政部公布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)第二條，《救助管理辦法》規(guī)定的“城市生活無(wú)著的流浪乞討人員”是指因自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富日益豐富，給了乞討者致富的可能。社會(huì)其他成員救助制度不僅對(duì)被救助對(duì)象直接產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，對(duì)社會(huì)其他成員同樣會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的影響。當(dāng)然，幫助和救助不應(yīng)超過(guò)合理的限度，不應(yīng)越過(guò)一定的邊界，公正的上限邊界乃是過(guò)猶不及，否則便造成新的不公。但是自由從來(lái)都是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。如果妨礙了他人合法權(quán)利的行使，就必須受到限制；如果超越了權(quán)利行使的范圍，就不再是合法的權(quán)利。城市資源的公平配置與使用1979年以前，由于機(jī)會(huì)資源的稀缺以及計(jì)劃體制的影響，中國(guó)的城市與農(nóng)村幾乎是兩個(gè)相互隔絕的板塊。這種不是以能力、貢獻(xiàn)、合作等為依據(jù)，而是以諸如身份、性別、種族或社會(huì)資源擁有狀況為依據(jù)，對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行“有所區(qū)別的對(duì)待”，以實(shí)現(xiàn)不合理的目的的管理，其結(jié)果是對(duì)某些社會(huì)群體、某些社會(huì)成員形成一種剝奪，造成一種不公正的社會(huì)現(xiàn)象。對(duì)流浪乞討人員的救助顯然應(yīng)該是對(duì)絕對(duì)貧困的救助，是針對(duì)流浪乞討人員在食宿和其他以生理需求為主的可見(jiàn)的貧困，它不以收入狀態(tài)、個(gè)人的主觀感受和政府的公共政策為轉(zhuǎn)移，首先應(yīng)該立足于貧困者的生存狀態(tài)、能力來(lái)判斷。貧困是一種持續(xù)的生活困境，僅靠貧困者本人的努力短時(shí)間內(nèi)難以擺脫，對(duì)于家庭和個(gè)人來(lái)說(shuō)，貧困必然是在用盡一切生活策略后才出現(xiàn)的，暫時(shí)的生活困難一般來(lái)說(shuō)并不會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期性的貧困出現(xiàn)。四、國(guó)外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗(yàn)借鑒流浪乞討是一個(gè)古老而棘手的問(wèn)題，并非我國(guó)所特有，世界各國(guó)都面臨著同樣的問(wèn)題，各國(guó)在處理這個(gè)問(wèn)題過(guò)程中積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)提供借鑒。布里斯托市的“都市生存”項(xiàng)目提供了這種管理的示范性經(jīng)驗(yàn)。該計(jì)劃由市政府聯(lián)合繁華區(qū)管理機(jī)構(gòu)、商會(huì)、慈善會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、警察局以及志愿者協(xié)會(huì)等部門和機(jī)構(gòu)，通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的形式征集建議，爭(zhēng)取市民廣泛參與到政府主導(dǎo)的流浪乞討者救助治理計(jì)劃中來(lái)，引導(dǎo)市民理性對(duì)待流浪乞討現(xiàn)象，勸阻市民不要直接給予乞討者財(cái)物而是將財(cái)物募捐到政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)中介組織，由他們來(lái)為乞討者提供食宿、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。在布什總統(tǒng)的2008年聯(lián)邦預(yù)算中，專門預(yù)留了44億美元用于幫助流浪者。（三）其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn) 在法國(guó)，政府通過(guò)立法的形式嚴(yán)厲打擊以流浪乞討作掩護(hù)的犯罪。盡管如此，上述政策都體現(xiàn)出“以人為本”的理念，尊重流浪乞討人員的生存權(quán)和遷徙權(quán)，當(dāng)然對(duì)他們中的一些違法行為也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束。幾乎有近一半的受助人員，在自愿的前提下，卻不是主動(dòng)找上門的，而是需要他人引導(dǎo)、護(hù)送的。政府其他主管部門為橫向協(xié)同配合，形成有主體、有分工、有管理的縱橫交叉運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。這些安置方式，其依據(jù)無(wú)非是民政部1997年制定的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、1999年發(fā)布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)暫行辦法》、2001年發(fā)布的《兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等，這些制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都在民政部門，這是對(duì)救助制度的最后支持和必不可少的有益補(bǔ)充，因此民政部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)組織之間同樣需要加強(qiáng)溝通與協(xié)作，增強(qiáng)履職能力。受助人員戶口所在地、住所地鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)幫助返回的受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，避免其再次外出流浪乞討；對(duì)遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人，責(zé)令其履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；對(duì)確實(shí)無(wú)家可歸的殘疾人、未成年人、老年人應(yīng)當(dāng)給予安置。從另一個(gè)角度說(shuō)，實(shí)際上上述所有制度針對(duì)的是所有社會(huì)公民，任何公民都會(huì)受到這些制度的約束與規(guī)范，并不存在針對(duì)流浪乞討人員作為特殊主體的懲罰措施。一般來(lái)講，社會(huì)保險(xiǎn)是保障基本生活水平，對(duì)象是交納了保險(xiǎn)費(fèi)并符合政策規(guī)定的所有公民；社會(huì)福利是提高生活水平和生活質(zhì)量，對(duì)象是具備國(guó)家規(guī)定的一定資格的公民；社會(huì)救助則是保障貧困人員的最低生活水平，對(duì)象是實(shí)際生活水平低于基本生活水平的公民。（五）與社會(huì)治安制度的銜接對(duì)于流浪乞討人員中的違法犯罪行為，屬于社會(huì)秩序和社會(huì)治安法律制度調(diào)整的范圍。但由于受助人員大多來(lái)自偏遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，交通不便，通訊不暢，信息溝通十分困難，難以查清受助人員的個(gè)人身份信息，無(wú)法確認(rèn)流出地的確切地址，依照法規(guī)規(guī)定只能由救助地政府予以安置。在各部門的職責(zé)和義務(wù)中，民政部門的職責(zé)無(wú)疑是最主要的。也許他們對(duì)流浪乞討人員的幫助，表現(xiàn)為直接滿足乞討要求給予錢財(cái)?shù)模冉o予尋求救助的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高得多。五、政策改進(jìn)的途徑通過(guò)上面的分析，可以看到，救助制度目前并不完善，除了前面述及的一些制度障礙和執(zhí)行困難外，還有諸如沒(méi)有區(qū)分受助主體的特殊性，對(duì)未成年人的救助應(yīng)有別于成年人，對(duì)有勞動(dòng)能力的人與喪失勞動(dòng)能力的人也需要區(qū)別救助，更廣泛的意義上還涉及城市化進(jìn)程中的農(nóng)民問(wèn)題等等。其中規(guī)定：對(duì)沒(méi)有獲得同意，侵占他人空屋或公共場(chǎng)所的流浪漢，處以6個(gè)月的監(jiān)禁和3750歐元的罰款。在該計(jì)劃資助下，2007年，美國(guó)已經(jīng)為流浪者建造了四萬(wàn)多個(gè)住房，這些住房大都是一個(gè)臥室的公寓房，里面有洗衣機(jī)、烤箱、洗碗機(jī)等基本電器。早在1993年，紐約就成立了“無(wú)家可歸者服務(wù)部”統(tǒng)籌“無(wú)家可歸者”教助工作。例如當(dāng)?shù)氐木戎鶎?duì)符合社會(huì)救助條件的初抵本地遇到臨時(shí)急難者，免費(fèi)提供不少于3天的臨時(shí)性住宿。對(duì)此，英國(guó)政府于2002年出臺(tái)了《2002年無(wú)家可歸者救助法案》。導(dǎo)致貧困的原因，除了因?yàn)樨毨д叩慕逃?、身體狀況等個(gè)人因素之外，還有一些重要的為個(gè)人所無(wú)力改變的社會(huì)因素，如社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置狀況和文化價(jià)值觀念等?！盤現(xiàn)在是到了“確立共享社會(huì)發(fā)展成果的基本理念，應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來(lái)滿足另一些人的需要的情況”(恩格斯語(yǔ))的時(shí)候了。同時(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的差異，也促成了地區(qū)間人口的大流動(dòng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口紛紛涌向發(fā)達(dá)地區(qū)城市謀求生機(jī)。每個(gè)人在追求自我實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，即使產(chǎn)生了相互之問(wèn)的利益沖突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通過(guò)抽象規(guī)則的調(diào)適功能劃定每個(gè)人行為行動(dòng)的范圍，即把屬于自己的與屬于他人的明確區(qū)分出來(lái)，在自己的范圍之內(nèi)可以最大化地實(shí)現(xiàn)自己的預(yù)期，而超越自己范圍之外的預(yù)期也就不是合法性預(yù)期了。倘若每個(gè)人都只追求自己權(quán)利的行使，則最終誰(shuí)也無(wú)法正常行使自已的權(quán)利。至于有些地方提出的因?yàn)榱骼似蛴懭藛T衣衫襤樓、蓬頭垢面，與城市繁華精致的背景格格不入，而認(rèn)定他們破壞了環(huán)境和諧、影響了市容。依據(jù)《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，受助人員中的大部分殘疾人、未成年人、老年人最終安置是回歸家庭，并與其他社會(huì)保障制度有效結(jié)合。從收入分配理論考察，這部分人不以自己的勞動(dòng)、資本換取收入，而以出賣自己的尊嚴(yán)為代價(jià)，社會(huì)默許了這種分配方式的存在，并以實(shí)際的資助行為事實(shí)上鼓勵(lì)了這種生活方式的蔓延。 民政部2003年第2 4號(hào)令，《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，2003年7月21日發(fā)布。一是直接的社會(huì)功能，即保障城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的基本生活權(quán)益；二是間接的社會(huì)功能，即維護(hù)城市社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。觀念的滯后隨之帶來(lái)救助手段的缺乏和無(wú)序，政府部門之間、地區(qū)之間的職能劃分和配合尚有一段磨合期，政府一時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分哪些是真正需要救助的、哪些是“搭便車者”，怎樣才能讓受助人員各取所需、適得其所，怎樣讓救助制度與社會(huì)環(huán)境和其他社會(huì)制度協(xié)調(diào)發(fā)展等等，問(wèn)題大量存在。接下去本文將運(yùn)用鄧恩的三要素系統(tǒng)這一方法論，來(lái)討論流浪乞討人員救助制度對(duì)社會(huì)利益各方的影響。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權(quán)利，提供救助是國(guó)家管理機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，凸顯了社會(huì)救助中的平等理念。他們既可以獲得國(guó)家管理機(jī)關(guān)提供的社會(huì)救助，也可以選擇流浪乞討這種并不體面的生活方式。這表明要建立健全社會(huì)救助體系，更好地救助流浪其他人員，需要全社會(huì)的共同關(guān)心和努力。（4）救助措施：救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供符合食品衛(wèi)生要求的食物：提供符合基本條件的住處；在站內(nèi)發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治；幫助其與其親屬或所在單位聯(lián)系；對(duì)沒(méi)有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。因此，其公正性、有效性受到了社會(huì)各界的普遍質(zhì)疑?！蓖瑫r(shí)該法第八條明確規(guī)定：“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。收窖遺送制度的實(shí)施手段收容遣送制度的核心手段是強(qiáng)行收容、強(qiáng)制遣送，這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)行過(guò)程中的暴力而體現(xiàn)其“主管人”地位，為這一制度的最終異化提供了溫床。針對(duì)新情況，1982年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實(shí)施細(xì)則》(試行)(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)。在嚴(yán)格管理下，通過(guò)深入細(xì)致的政治思想工作，文化技術(shù)教育和勞動(dòng)鍛煉，促使上述人員改過(guò)自新，培養(yǎng)勞動(dòng)觀念，學(xué)會(huì)生產(chǎn)技能。明代繼承了養(yǎng)濟(jì)院制度，但收養(yǎng)的并非社會(huì)上所有的鰥寡孤獨(dú)以及殘疾之人，而是“貧窮無(wú)親屬依倚不能自存”的“鰥寡孤獨(dú)及篤疾之人”，設(shè)會(huì)頭管理乞丐，且收養(yǎng)人數(shù)有限制。 第三是施思理念的轉(zhuǎn)變。人的尊嚴(yán)程度、