【正文】 流浪乞討人員救助制度的分析畢業(yè)論文目 錄一、救助制度的理論淵源 5（一）、救助制度的理論基礎(chǔ) 5新制度理論 6詹姆斯M布坎南的普遍性原則 7羅爾斯的正義論 8公共選擇理論 10保護(hù)弱勢群體的立法原則 12（二）救助制度的原則 12尊重生存權(quán)原則 12積極救助原則 13臨時(shí)急救原則 13（三）救助制度引發(fā)的社會價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變 14二、我國城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷 15（一）建國初期的教養(yǎng)救助措施 15（二）建國中期的收容遣送制度 16收客遣送制度的設(shè)計(jì)目的 16收容遣送制度的實(shí)施對象 16收窖遺送制度的實(shí)施手段 16收容遣送制度的終結(jié) 17（三）當(dāng)代的救助管理制度 17《救助管理辦法》的出臺 18《救助管理辦法》的內(nèi)容 18新舊救助管理制度的比較 19三、救助制度的缺陷與實(shí)施困境 20（一）政策利益相關(guān)者分析 21政府：執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變 21受助人員 22社會其他成員 24（二）政策環(huán)境分析 24流浪乞討現(xiàn)象對市容、交通等城市環(huán)境的影響 24限制乞討的法理依據(jù) 25城市資源的公平配置與使用 26流浪乞討背后的反貧困問題 27四、國外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗(yàn)借鑒 29（一）英國的經(jīng)驗(yàn) 29（二）美國的經(jīng)驗(yàn) 30（三）其他國家的經(jīng)驗(yàn) 31五、政策改進(jìn)的途徑 31（一）擴(kuò)大救助制度的公民知曉程度和認(rèn)同度 32（二）政府各部門間的配合 32（三）救助地與流出地政府的信息交流與合作 33（四）強(qiáng)調(diào)流出地政府的責(zé)任 34（五）與社會治安制度的銜接 34（六）構(gòu)建完善的社會保障制度 35導(dǎo) 言隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧富差距加大，城市流浪乞討人員數(shù)量劇增，已成為城市發(fā)展中不可忽視的問題。大量乞討人員涌進(jìn)城市，對城市的發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。各城市對流浪乞討人員的救助和管理工作也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。2003年，自“孫志剛”事件發(fā)生以后，國務(wù)院頒發(fā)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，與此同時(shí)，舊的《收容遣送頒發(fā)》廢止，這體現(xiàn)了我國的社會保障和社會福利展開了新的一頁，體現(xiàn)了“以人為本”“保障人權(quán)”的原則。在各大城市中，流浪乞討人員已成為一支不可忽視的力量，嚴(yán)重干擾著城市風(fēng)貌和秩序，這已引起各界的重視，近年來，各大城市紛紛出臺新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口眾多，設(shè)計(jì)范圍廣，救助資金缺乏，制度不夠完善，從而無法徹底的解決流浪乞討問題。城市流浪乞討人員的劇增反應(yīng)了我國發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)、素質(zhì)、技能、教育水平等差距較大，只有深入根源解決問題，才能取得更大發(fā)展，否則，這不僅影響到全民素質(zhì)的提高，還會影響到我國的人口質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。因而，我們要加強(qiáng)對城市流浪乞討熱暖的救助和管理力度，站在社會發(fā)展的角度，積極探索新的救助和管理途徑，出臺新的解決方案，突破新的一面。一、救助制度的理論淵源（一）、救助制度的理論基礎(chǔ)社會救助是指國家及社會依照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)．運(yùn)用掌握的資金、實(shí)物、服務(wù)手段，向因各種原困陷入堆存危機(jī)的札會成員提供最低生活保障，以幫助被救助者能繼續(xù)生存的一種社會保障措施。社會救助是現(xiàn)代圍家和社會應(yīng)盡的義不容辭的法定職責(zé)，是每位公民擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利。《中華人比共和國憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民北和國公民證年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，都有從國家或社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@表明，任何公民，只要是沒有或缺少維持基本生活所需的收入，國家和社會都有義務(wù)對他們實(shí)施社會救助。同時(shí)，社會救助對象是那些因各種原因而無法維持最低生活水平的社會成員，具有最低保障性質(zhì)；社會救助也有其嚴(yán)格的制度和程序規(guī)范，需要有一套體系健全的專門管理機(jī)構(gòu)，有一批經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的管理人才．使救助建立在科學(xué)化的基礎(chǔ)上。這樣一個(gè)制度顯然直接、間接地涉及了諸多方面，但該制度的必要性在理論上是有充分依據(jù)的。新制度理論對流浪乞討人員的救助，首先體現(xiàn)的是政府的社會保障職能。在當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，這部分是首當(dāng)其沖需要加強(qiáng)的內(nèi)容。政府的職能通常是：(a) 保護(hù)公民的各項(xiàng)自由；(b)生產(chǎn)共事品；(c)再分配產(chǎn)權(quán)。”[德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第357頁。政府通過征稅管理和籌措各種物質(zhì)資源，米償付履行這些職能需要投入的代理成本?？挛鋭偂⑹仿w論述了政府具有保護(hù)性職能、生產(chǎn)性職能、提供獲取公共物品的機(jī)會、改革社會化生產(chǎn)、對產(chǎn)權(quán)的再分配等幾項(xiàng)職能。為了保持和平并維護(hù)自由，政府需要履行保護(hù)性職能，以防止一些公民受另一些公民的強(qiáng)制。同時(shí)政府通過提供公共物品和對起始機(jī)會、收入和財(cái)富的再分配．對保護(hù)性職能進(jìn)行增補(bǔ)。而要履行好保護(hù)性職能，必須建立和實(shí)施一套規(guī)則(制度)，它同等地適用于所有公民(法治)，并在必要時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行各種規(guī)則?？挛鋭偂⑹仿w將制度分為“內(nèi)在制度”(internal institutions)和“外在制度”(external institutions)。內(nèi)在制度是社會通過漸進(jìn)的反饋和調(diào)整自發(fā)演化過來的，而外在制度是人為設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的，“它們被清晰地制在法規(guī)和條例之中，要由一個(gè)諸如政府那樣的、高踞于社會之上的權(quán)威機(jī)構(gòu)來正式執(zhí)行”，并“最終要靠強(qiáng)制性法律手段來執(zhí)行”。[德]柯武剛、史漫飛：《制度級濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第36頁。內(nèi)住制度包括出于自利動機(jī)而自動服從的“習(xí)慣”；通過習(xí)慣、教育和經(jīng)驗(yàn)習(xí)得并存正常情況下自發(fā)服從的“內(nèi)化規(guī)則”；互相非正式地監(jiān)督遵守的“習(xí)俗和禮貌”；以及雖然足出自經(jīng)驗(yàn)、但是以正規(guī)方式發(fā)揮作用并被強(qiáng)制執(zhí)行的“正式化內(nèi)在規(guī)則”。外在制度根據(jù)內(nèi)容和目標(biāo)，可以分為“外在行為規(guī)則”，用類似內(nèi)在規(guī)則的方式約束公民；“具有特殊目的的指令”，指示公共主體或民間主體造成預(yù)定的結(jié)果；“程序性規(guī)則或元規(guī)則”，指示各類政府主體如何行事和應(yīng)做什么。集體性、政治性的外在制度更易于被認(rèn)識，從而節(jié)約人們的信息成本；可以用合法的懲罰執(zhí)行判決，并令人滿意；有利于解決“囚徒困境”和“公地悲劇”；更有利于排除歧視和排外，保障公正、開放的市場機(jī)會。流浪乞討救助制度可以理解為政府為履行社會保障職能而設(shè)計(jì)確立的“外在制度”，它明確指出政府應(yīng)當(dāng)具備的行為規(guī)范，運(yùn)用自身掌握的社會資源，予以社會調(diào)劑，保護(hù)弱者利益；任何其他制度變遷行動集團(tuán)在這方面均不能替代政府的作用。詹姆斯M布坎南的普遍性原則流浪乞討救助制度也符合詹姆斯M布坎南(James. m. Buchanan)的普遍性(generality)原則。按照布坎南教授的觀點(diǎn)，現(xiàn)代政治并非“原則政治” （politics by principle)，而是“利益政治(politics by interest)，因?yàn)樗恰耙悦黠@具有歧視性的形式對待(獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰)公民中某種特定群體，或以某種精英論——基于預(yù)選假定某類人在有關(guān)對于我們所有人真正有益的事情方面有高人一籌的智慧，而將公民劃分成該受獎(jiǎng)賞和不該受獎(jiǎng)賞之類”。[美]詹姆斯M布坎南( James . m .Buchanan ) 羅杰D康格爾頓(Roger D．Congleton)：《原則政治，而非利益政治—— 通向非歧視民主》，張定淮、何赤平譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版，第1頁。政治的恰當(dāng)原則是一般性(generalization)原則或普遍性(generality)原則，且只有當(dāng)政治行為適用于所有人，而不受某種具有支配地位的聯(lián)盟或某個(gè)有效的利益群體成成員資格的限制之時(shí)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)才得以實(shí)現(xiàn)。法律的普遍性原則意味著在法律平等對待之下，依照法律平等對待所有人，而這些人受到或可能受到法律所界定的約束條款的影響。一種社會程序可以通過對法律架構(gòu)中普遍性原則的遵守狀況來描述，即使個(gè)人行為的許多細(xì)節(jié)受到嚴(yán)格限制。政治生活中的普遍性原則也是同樣，人們一旦成為某個(gè)政治共同體的成員，即被視為應(yīng)當(dāng)享有這種對稱性，因?yàn)閺囊?guī)范意義上講所有人都是中等的：從程序性方面，普遍性原則要求政治共同體巾所有的成員都得到平等的待遇，而不能考慮他的背景、身份等特殊原因。因此，對流浪乞討人員的救助是普遍性原則指導(dǎo)下的原則政治的恰當(dāng)體現(xiàn)。另一方面，救助針對的是整個(gè)社會中某一特殊群體的公民，似乎相對其他的社會公民來說，有失去一致性的歧視嫌疑，但是在一致性缺失的情況下，也有可能實(shí)施普遍性原則，因?yàn)閳?jiān)持普遍性原則并不意味著政府服務(wù)中對一切個(gè)人都保持完全一致，即從客觀上每個(gè)公民都必須獲得與其他公民完全一樣的服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量；在有些情況下，即使沒有完全的一致性也可能實(shí)施普遍性原則，只要滿足事前一致性的條件，因?yàn)殡m然最終的結(jié)果是不平等的，但是在事前存在著隨機(jī)的不確定的一致性，即每人個(gè)獲利的幾率足一致的，屬于社會保障體系的救助制度就符合這一條件，更何況救助關(guān)于社會的正義。羅爾斯的正義論 羅爾斯的《正義論》從人類追求正義的高度對福利國家加以肯定，井通過嚴(yán)密的邏輯推理論證了國家通過再分配幫助窮人和弱者的合理性。按照羅爾斯的觀點(diǎn)，政府應(yīng)該不斷地通過產(chǎn)權(quán)方案或經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整各種集團(tuán)的報(bào)酬，以便使其結(jié)果符合這一原則。分配的原則必須是所有公民在平等自愿的條件下理性選擇的結(jié)果。羅爾斯在經(jīng)濟(jì)權(quán)利問題上的基本觀點(diǎn)是正義優(yōu)先于效率。正義社會必須包括三個(gè)方面：必須有一個(gè)正義憲法調(diào)節(jié)的社會基本結(jié)構(gòu)，保障公民的平等和自由，并在環(huán)境允許的條件下實(shí)現(xiàn)民主的政治制度；存在一個(gè)保障實(shí)質(zhì)而不是形式的機(jī)會平等的社會環(huán)境；政府確保一種社會最低受惠值，通過家庭津貼、醫(yī)療和失業(yè)補(bǔ)助或其他方式來保障最少受惠省的利益。羅爾斯強(qiáng)調(diào)通過制度調(diào)整保證分配正義，這就意味著福利國家或社會保障應(yīng)該是制度化的，是出于對正義的要求，而不是對市場失敗的補(bǔ)救，通過民主手段創(chuàng)造一個(gè)集體生活的正義環(huán)境是國家的責(zé)任。羅爾斯提出公正的基本準(zhǔn)則是：所有的社會基本善——自由和機(jī)會、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)——部應(yīng)被平等的分配，除非對一些或所有社會基率善的一種不平等分配有利于最不利者。公正有兩個(gè)具體原則：一、最大自由平等原則，每個(gè)人與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利：二、差別原則，平等機(jī)會原則，社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。公正的兩個(gè)優(yōu)先規(guī)則：一、(自由的優(yōu)先性)兩個(gè)正義原則應(yīng)以詞典式次序排列，因此，自由只能為了自由的緣故而被限制。這有兩種情況：一種不夠廣泛的自由必須加強(qiáng)由所有人分享的完整自由體系；一種不夠平等的自由必須可以為那些擁有較少自由的公民所接受。二、(正義對效率和福利的優(yōu)先)第二個(gè)正義原則以一種詞典式次序優(yōu)先予效率原則和最大限度追求利益總額的原則：公平的機(jī)會優(yōu)于差別原則。這有兩種情況是：一種機(jī)會的不平等必須擴(kuò)展那些機(jī)會較少者的機(jī)會；一種過高的儲存率必須最終減輕承受這一重負(fù)的人們的負(fù)擔(dān)。為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機(jī)會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們。該理論就是要按平等的方向補(bǔ)償由偶然因素造成的傾斜。 公正是現(xiàn)代社會制度設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。由于社會專業(yè)化分工現(xiàn)象的存在，社會成員對于各種資源占有的不同，其他種種社會差異成分以及社會成員多樣化取向的存在，一個(gè)社會必定會形成一定的社會分層體系，處在不同狀態(tài)和社會位置的社會成員就構(gòu)成了不同的社會階層，各個(gè)社會階層之間有高下之分，包含著不平等的成分。由于位置較高的階層在各種資源擁有方面具有明顯優(yōu)勢，所以，這些階層在同利益相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、政策安排諸方面也就相應(yīng)地?fù)碛休^大的影響力，進(jìn)而就可能利用種種優(yōu)勢造成一種使位置較低的階層受損而自己受益的局面。一旦如此，對于位置較低的階層來說是十分不公的，必定會使其產(chǎn)生不滿、抵觸甚至反抗的情形，以至造成社會各階層之間的惡性互動，不利于社會的安全運(yùn)行。對于一個(gè)社會來說，最大的潛在動蕩田索就是來自社會內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸、和沖突，而公正是實(shí)現(xiàn)社會安全運(yùn)行的必要條件?！八袇⑴c合作的人都必須以某種適宜的方式(依一種合適的比較基準(zhǔn)來判斷該方式是適宜的)來共享利益，或分擔(dān)共同的負(fù)擔(dān)。 [美]約翰羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年版，第319頁。處在較高位置的階層的利益增進(jìn)不能以損傷處在較低位置的階層的利益為必要的前提條件．相反，較高位置的階層利益增進(jìn)的同時(shí)，較低位置階層的處境應(yīng)當(dāng)隨之得到改善。在參與社會資源分配之前，每個(gè)社會成員有平等競爭的條件，機(jī)會平等，不受特權(quán)、等級、身份等不公正因素的影響；在參與社會資源分配時(shí)，按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則，保證每個(gè)社會成員得到自己應(yīng)得的那一份。社會在機(jī)會平等問題上的責(zé)任應(yīng)是：維護(hù)機(jī)會平等豹理念和準(zhǔn)則，保證公正體系中各項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)施，直接創(chuàng)造有助于機(jī)會平等實(shí)施所需的平等條件，創(chuàng)造一個(gè)人人共享、普遍受益的社會。隨著社會進(jìn)程的推進(jìn)，每個(gè)社會成員的尊嚴(yán)相應(yīng)地更加得到保證，潛能得到不斷提高，基本需求持續(xù)不斷地得以滿足，生活水準(zhǔn)相應(yīng)地不能斷提高。改革開放初期我們更多地強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先、兼顧公平，這對加快解放生產(chǎn)力．促進(jìn)社會生產(chǎn)迅速發(fā)展起到了積極作用。但是在社會差距愈演愈烈，社會矛盾加劇涌現(xiàn)的今天，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公平與公正。包括流浪乞討人員在內(nèi)的社會弱勢群體，相對處在位置較低的社會階層，他們的利益如果得不到有效保護(hù)，極易與其他階層造成社會沖突。因此他們也應(yīng)當(dāng)如羅爾斯論述的那樣，擁有與他人相容的最廣泛的平等與自由，擁有公平的機(jī)會；不但如此，而且正因?yàn)樗麄兲幱谳^不利的社會地位，更應(yīng)該得到政策的傾斜補(bǔ)償，得到“適合于最少受惠者的最大利益”。對他們實(shí)行救助，可以予最起碼的基本物質(zhì)關(guān)懷，保障其基本物質(zhì)條件，使其擁有發(fā)展豹平等機(jī)會。公共選擇理論 公共選擇理論提出“政治家和行政官員也像其他所有人一樣，追求他們自己的目標(biāo)，而不一定是選民的目標(biāo)”，他們靠政治行動而不是市場競爭來重新分配產(chǎn)權(quán)，政府主體經(jīng)常通過再分配性的政治干預(yù)來