【正文】 公共物品和對起始機會、收入和財富的再分配．對保護性職能進行增補。M羅爾斯提出公正的基本準則是：所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)——部應(yīng)被平等的分配，除非對一些或所有社會基率善的一種不平等分配有利于最不利者。處在較高位置的階層的利益增進不能以損傷處在較低位置的階層的利益為必要的前提條件．相反，較高位置的階層利益增進的同時，較低位置階層的處境應(yīng)當隨之得到改善。心理則是人們對權(quán)利結(jié)構(gòu)及其影響的感受和評價。如實現(xiàn)社會充分就業(yè)，建立完善的稅收機制，實現(xiàn)大眾化的教育，為社會成員提供必不可少的社會保障與社會福利，營造公平的社會環(huán)境，直接援助社會弱勢群體等。如果一個人陷入貧困或缺乏實現(xiàn)自己能力的重要資源時，不僅會影響到法律賦予他的自由和權(quán)利的發(fā)揮，而且直接影響到他對社會和自我的認同，窮困會導(dǎo)致人感情受挫和屈辱感。公眾習(xí)慣以居高臨下的鄙視的眼光和厭惡的神情看待處在社會邊緣的弱勢人群，往往用“骯臟、無能、破壞”等字眼形容他們，甚至直接把他們與“壞人”劃上等號，絲毫沒有意識到他們也是“人”，也有人的尊嚴和該有的一切平等權(quán)利。在唐代以前，主要是官府賜給衣食等。隨后的“十年文革”社會動蕩期，各類違法犯罪行為橫生，為打擊盲流人員中的各類刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交給了公安部門，使得行政強制開始介入到收容遣送中來。2003年震驚全國的“孫志剛事件”就是一個典型例證。具體而言，《救助管理辦法》包括以下幾方面內(nèi)容：（1）救助宗旨：《救助管理辦法》第一條明確規(guī)定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。流浪乞討人員享有接受或拒絕這種救助的自由，但沒有必須接受和服從的義務(wù)。威廉．《公共政策分析導(dǎo)論》中闡述了政策系統(tǒng)三要素，即“公共政策——政策利益相關(guān)者——政策環(huán)境”的政策分析模式。解決流浪乞討人員救助問題，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，還需要廣泛動員社會力量參與。 二是以流浪乞討作為謀生致富手段的人員。原先強制性的收容遣送制度可能更符合市民期望快速、干脆地清除這些“街面垃圾”的意念，而救助制度的實施，需要普通市民徹底轉(zhuǎn)變理念，以平等的視角，容忍流浪乞討人員的存在，善意地對待這些城市的不速之客，并以關(guān)愛的角度來幫助、指引他們?nèi)で蠛徒邮芫戎袚鹗忻竦呢?zé)任。因此，流浪乞討人員并不是在任何時候、任何地點都可以行使他的乞討權(quán)利，乞討的方式也不是任意妄為的。流浪乞討人員是其中處于最底層、最缺乏資源掌握、最難發(fā)出自己的聲音、也是最缺少安全感的一部分人，歧視的后果落在他們身上是順理成章的事。 因此，救助是對流浪乞討人員暫時解決生活困難而給予的最低限度的物質(zhì)條件，幫助提供生活必需的食品、衣物和住宿條件，是流浪乞討人員維持基本生存的臨時庇護所，而不應(yīng)成為乞討者賴以謀生的基本方式，更不能成為其享受的天堂。依據(jù)上述政策，中央政府和地方當局協(xié)調(diào)行動，采取因人而異的綜合治理方式實施長效管理。針對流浪者和乞丐問題，美國政府提出了在三百個城市實行旨在幫助流浪者的“十年計劃”。 由上可見，各國的流浪乞討人員救助管理政策各有其特色，呈現(xiàn)出多元化的特征。應(yīng)當建立高教的管理體制和運行機制，推進救助工作的動態(tài)化、屬地化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理，以民政部門管理體系為縱向系列。對無法查明其親屬或者所在單位，但可以查明其戶口所在地、住所地的受助殘疾人、未成年人及其他行動不便的人，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回。在保障方式上，社會保險根據(jù)人人可能遭遇的各種生活風(fēng)險收繳保險費，發(fā)放保險金，社會福利與社會救助通過現(xiàn)金、實物的發(fā)放和提供服務(wù)的方式進行。這樣既增加了救助地政府的執(zhí)法成本，又加重了救助地政府的救助負擔，嚴重阻礙了救助制度的順利有效實施。因此首先需要政府運用多種途徑，通過各種媒體形式，廣泛擴大救助制度在社會上的知曉程度，公布本地區(qū)的救助地址、聯(lián)絡(luò)方法，讓流浪乞討人員方便地找到尋求救助的路徑，讓公眾在了解救助制度后，可以憑借一個公民的良知和責(zé)任感，幫助指引需要救助的人。對強迫殘疾人和未成年人進行乞討者，；利用惡狗等動物為工具的攻擊性乞討組織者，處以6年徒刑和3750歐元的罰金。它由市長直接領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)成人服務(wù)部和家庭服務(wù)部兩個分部。該政策的救助對象包括被認為不符合優(yōu)先安置條件的人員；面臨無家可歸風(fēng)險的人員；自愿成為無家可歸者的人員；在當?shù)責(zé)o親戚朋友可投靠不得不流浪的人員。Townsend：Poverty in the United Kingdom，University of California Press，1979，p915很多學(xué)者對貧困也有類似的定義，如約翰這種城市化人口大潮在利益不能保障的條件下在相對陌生的城市環(huán)境衛(wèi)，一部分人演變?yōu)槌鞘猩顭o著的流浪乞討人員。任何事物都相互依存的，我們所追求的應(yīng)該是最佳的平衡點，而不是某個群體的絕對權(quán)利。如有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的老年人、殘疾人、未成年人，應(yīng)通知其法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人接回，由家屬擔負起贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的職責(zé)；對無法查清法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人和戶籍所在地的，由救助站所在地政府安置；對回到戶籍所在地但無家可歸的，由戶籍所在地政府安置。但是救助制度作為一項政府提供的公共產(chǎn)品，其非競爭性和非排他性，決定了其很難避免“搭便車者”的存在。前面述及的現(xiàn)實工作中遇到的困難，充分暴露了救助工作成本高而效能低下的現(xiàn)狀。三、救助制度的缺陷與實施困境學(xué)者們同時指出了《救助管理辦法》實施仍然存在挑戰(zhàn)。新舊救助管理制度的比較《救助管理辦法》較之《收容遣送辦法》，在立法理念上更符合現(xiàn)代法律尊重和保障人權(quán)的精神，在制度設(shè)計框架上條文的數(shù)目、內(nèi)容及條文之間的邏輯關(guān)系安捧更為合理。其中要求廢除收容遣送制度的呼聲日益高漲，在這樣一種背景及孫志剛事件發(fā)生后輿論批露及法學(xué)界學(xué)者們的大力推動下，國務(wù)院對《收容遣送辦法》進行了審查，并于2003年6月20日頒布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《救助管理辦法》自2003年8月1日起實行。收容遣送制度要求被收容人員必須“服從收容”、“認真回答工作人員的詢問”、“服從工作人員的管理”和“服從遣送”。到1961年，這項工作基本完成。扶危濟困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無償救助的慈善之舉，但所謂“慈者，愛出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的，行善者在施舍物的同時也在施恩。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會救助政策。作為一種合作主義的憲政體制，須承認社會利益高度分化的現(xiàn)實，承認不同的社會群體追求自己利益的合法性，就不同群體表達自己的利益作出制度性的安排。初次分配是指社會成員通過自己的勞動付出或生產(chǎn)要素的投入對于社會經(jīng)濟做出貢獻之后而直接獲得的、尚未經(jīng)過諸如稅收等項目扣除的收益，它體現(xiàn)了個體人的自主選擇，體現(xiàn)了個體人之間的差異，體現(xiàn)了對個體人發(fā)展的認同和保證，體現(xiàn)了對平等競爭結(jié)果和自致性努力的認同，它強調(diào)付出同獲得之間的對稱，凸顯個體人依靠自身的成就所獲得的回報，個體的差異造成社會成員在收入等社會資源分配方面的差距相對較大。權(quán)力結(jié)構(gòu)通過對個體行為的影響最終產(chǎn)生一個社會的效績(performance)。對于一個社會來說，最大的潛在動蕩田索就是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸、和沖突，而公正是實現(xiàn)社會安全運行的必要條件。分配的原則必須是所有公民在平等自愿的條件下理性選擇的結(jié)果。M”[德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第357頁。大量乞討人員涌進城市，對城市的發(fā)展造成嚴重的影響?！吨腥A人比共和國憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民北和國公民證年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，都有從國家或社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。內(nèi)住制度包括出于自利動機而自動服從的“習(xí)慣”；通過習(xí)慣、教育和經(jīng)驗習(xí)得并存正常情況下自發(fā)服從的“內(nèi)化規(guī)則”；互相非正式地監(jiān)督遵守的“習(xí)俗和禮貌”；以及雖然足出自經(jīng)驗、但是以正規(guī)方式發(fā)揮作用并被強制執(zhí)行的“正式化內(nèi)在規(guī)則”。法律的普遍性原則意味著在法律平等對待之下，依照法律平等對待所有人，而這些人受到或可能受到法律所界定的約束條款的影響。這有兩種情況是：一種機會的不平等必須擴展那些機會較少者的機會；一種過高的儲存率必須最終減輕承受這一重負的人們的負擔。但是在社會差距愈演愈烈，社會矛盾加劇涌現(xiàn)的今天，更應(yīng)當強調(diào)公平與公正。斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁。社會主義政黨如果要依賴勞動者階級，必須創(chuàng)造更高程度上的平等與社會正義。在救助制度中，生存權(quán)原則主要體現(xiàn)在三個方面：一是生存的保障義務(wù)由國家履行，二是國家制定與其經(jīng)濟狀況相一致的生存標準，三是國家有使低于生存標準的人達到這一標準的具體措施。維護每個社會成員的尊嚴，是公正社會的基本功能。 新中國成立以來，我國對城市流浪乞討人員在不同時期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經(jīng)歷了建國初期的教養(yǎng)救助、建國中期的收容遣送直至當代的救助管理幾個階段，在這一發(fā)展過程中我國的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,國發(fā)[1982]79號，l9820512。 2003年3月17日至20 日，27歲的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉(zhuǎn)到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經(jīng)媒體報道后引發(fā)了廣泛的社會關(guān)注。（6）救助工作人員的禁止性行為：如不準拘禁或者變相拘禁受助人員；不準打罵、體罰，虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員，不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準克扣受助人員的生活供應(yīng)品等。原先的收容遣送并不是完全無償?shù)模苏呢斦С滞?，個人還要承擔相當?shù)呢?zé)任。營造公平的社會環(huán)境，直接為社會弱勢群體提供必要的幫助，無疑主要是政府的責(zé)任。通過對困難群眾自愿、無償?shù)木戎?wù)，保障其基本生活權(quán)益，調(diào)節(jié)社會關(guān)系，緩解社會矛盾，預(yù)防社會不穩(wěn)定因素，維護城市社會秩序，從而發(fā)揮社會穩(wěn)定機制的作用。三是組織、利用流浪乞討的違法犯罪人員。以人的穿著外表為依據(jù)，以貧富為標準，來劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。再換一個角度，從憲政原則視角分析，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十二條：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)，勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責(zé)”，第三十三條：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。但是在目前地方分治的體制下，地方政府只對所管轄范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民的公共事務(wù)承擔責(zé)任，而現(xiàn)行的戶籍管理制度則為地方政府提供了一個劃分責(zé)任范圍的有效且合法的工具，因此，要想實現(xiàn)真正的機會均等，為外來人員撐起一方正義的天空，只能是“路漫漫、其修遠兮，吾將上下而求索”。因此貧困不僅是一種經(jīng)濟現(xiàn)象，也是一種政治現(xiàn)象和社會現(xiàn)象。例如將流浪者和乞丐中的癮君子按法律程序收入醫(yī)院或戒毒機構(gòu)進行強制管理。比如說禁止侵略性乞討即“強討硬要”，違者最高可被判3個月監(jiān)禁和500美元罰款；在商業(yè)區(qū)走廊長時間坐臥妨礙店家生意者可被罰款或以勞動代償?shù)鹊?。作者認為，改進政策首先需要擴大救助制度的社會知曉程度，在了解的基礎(chǔ)上才能理解和接受。如果各地民政部門之間媒介不暢通，信息無法傳遞，工作有隔閡，救助工作就無法順利展開。對于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰條例》的有關(guān)條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。對于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章進行處理。此外，民政部門事實上是救助安置的最終機構(gòu)。救助制度還癸與其他社會制度銜接，并最終落實到作為社會保障制度的一部分予以統(tǒng)一構(gòu)建完善。他們中，既包括“全國流浪者聯(lián)盟”、“無家可歸者委員會”、“終結(jié)無家可歸者聯(lián)盟”等民間組織，也有專門針對流浪兒童的慈善組織，還有一些為流浪乞討者提供無償服務(wù)的律師。在已有《反流浪法》和《公共秩序法》的基礎(chǔ)上，布里斯托市實施了一項針對“反社會行為”的計劃，將有反社會色彩的“乞討”行為建立犯罪檔案。對于流浪乞討人員來說，他們中的大部分人有一定的勞動能力，但他們的勞動力價值在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會轉(zhuǎn)型時期被貶值，得不到發(fā)揮的機會，最后因種種原因淪入流浪乞討境地。貧困問題是世界性、歷史性的問題，無論是過去生產(chǎn)力水半極其低下的社會，還是現(xiàn)在生產(chǎn)力高度發(fā)達的社會，無論是困境較多的欠發(fā)達國家，還是相對富裕的發(fā)達國家，都存在貧困人群。照此邏輯，勞動作為一項法定義務(wù)，任何一個有勞動能力、而又有勞動機會的公民必須履行，那么流浪乞討人員不勞動而以流浪乞討為生的行為，就失去了合法性基礎(chǔ)，國家有權(quán)予以限制規(guī)范。限制乞討的法理依據(jù)從規(guī)范個人行為的私法角度，法律沒有禁止的行為，個人都可以為。這些行為的存在嚴重沖擊了正常的社會秩序，侵害了社會大多數(shù)人的正當權(quán)益，同時也對乞討者、尤其是未成年乞討者的身心健康帶來極大危害。對于救助機構(gòu)的工作人員來說，由于救助工作對象復(fù)雜、政策性強，要求基層工作人員不僅要有知識、懂政策，而且還要有經(jīng)驗、有方法，善于應(yīng)對和處理各種復(fù)雜問題。汪行福：《分配止義與杜會保障》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁社會弱勢群體直接面臨的問題是怎樣才能獲得最為基本的生存條件和發(fā)展條件，必須通過立法及政府行為，通過制定系統(tǒng)的社會政策來完成，通過政府的組織、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)來予以具體體現(xiàn)。這種做法實際上是對公民的不平等歧視。（8）其他規(guī)定：受助人員住所地政府應(yīng)當采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員等。5月23日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國公民名義，再次聯(lián)名上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。收容遣送制度的實施對象 《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是“家居農(nóng)村流入城市乞討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無著的”。l949年11月，中央人民政府開展生產(chǎn)教