【正文】 更多的可能是負的外部性，市民會埋怨他們影響了市容、妨礙了交通、甚至其中的違法犯罪行為直接侵害了市民的個人利益和正常的社會關系。限制乞討的法理依據從規(guī)范個人行為的私法角度，法律沒有禁止的行為，個人都可以為。 洛克：《政府論》下卷，商務印書館，1996年版，第19頁。照此邏輯，勞動作為一項法定義務，任何一個有勞動能力、而又有勞動機會的公民必須履行，那么流浪乞討人員不勞動而以流浪乞討為生的行為，就失去了合法性基礎，國家有權予以限制規(guī)范。在目前城鄉(xiāng)二元體制尚未徹底打破的格局下，外來人口在城市受到的制度障礙與管理歧視至少包括：(一)戶籍管理的歧視，現(xiàn)有的城市戶籍管理制度，是外來人口所面臨的一切差別與歧視的制度基礎；(二)就業(yè)制度的歧視，包括勞動者在求職、就業(yè)、管理等方面遇到的不平等待遇，如職業(yè)、工種的限制、先城后鄉(xiāng)、為城市下崗職工騰出崗位、強制性收取各種費用等；(三)社會保障的歧視，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大社會保險在城市屆民中尚處于起步階段，無論是覆蓋范圍還是保障水平都還很不理想，要想真正全員覆蓋到包括外來人員在內的所有勞動者，其路艱辛而漫長；(四)教育培訓的歧視，外來人員子女無法象城市居民一樣享受同等的義務教育機會，對外來人員的職業(yè)技能培訓幾乎足一片空白。貧困問題是世界性、歷史性的問題，無論是過去生產力水半極其低下的社會，還是現(xiàn)在生產力高度發(fā)達的社會，無論是困境較多的欠發(fā)達國家，還是相對富裕的發(fā)達國家，都存在貧困人群。國家統(tǒng)計局《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》課題組：《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》，《統(tǒng)計研究》，1991年第6期。對于流浪乞討人員來說，他們中的大部分人有一定的勞動能力，但他們的勞動力價值在經濟結構調整和社會轉型時期被貶值，得不到發(fā)揮的機會，最后因種種原因淪入流浪乞討境地。為了從源頭上預防無家可歸現(xiàn)象，救助工作者應根據可能無家可歸者面臨的風險因素采取有針對性的措施，如為貧困家庭提供教育、職業(yè)培訓、就業(yè)等方面的建議等。在已有《反流浪法》和《公共秩序法》的基礎上，布里斯托市實施了一項針對“反社會行為”的計劃，將有反社會色彩的“乞討”行為建立犯罪檔案。2007年，華盛頓一家致力于幫助流浪者的非政府組織“全國流浪者聯(lián)盟”的調查報告宣稱：美國大約有三百五十萬流浪者，占總人口的1%和貧困人口的1%。他們中，既包括“全國流浪者聯(lián)盟”、“無家可歸者委員會”、“終結無家可歸者聯(lián)盟”等民間組織，也有專門針對流浪兒童的慈善組織，還有一些為流浪乞討者提供無償服務的律師。澳大利亞在城市中心劃定專供流浪乞討人員乞討或賣藝的區(qū)域，并要求這些人員在在政府有關部門進行登記，統(tǒng)一管理。救助制度還癸與其他社會制度銜接，并最終落實到作為社會保障制度的一部分予以統(tǒng)一構建完善。（二）政府各部門間的配合任何一項制度的實施都不可能是封閉的，必然涉及到不同的政府部門間的分工與合作。此外，民政部門事實上是救助安置的最終機構?！毒戎芾磙k法》及《實施細則》中具體規(guī)定，對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動不便的人，救助站應當通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回。對于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據相關的行政法規(guī)和部門規(guī)章進行處理。在保障主體方面，社會保險的主體從根本上講是。對于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰條例》的有關條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。因此要加強流入地政府與流出地政府間的信息交流與合作，加強兩地民政部門間的聯(lián)絡與溝通，保障救助體系有效運作。如果各地民政部門之間媒介不暢通，信息無法傳遞，工作有隔閡，救助工作就無法順利展開。同時按照一個政府的理論，流浪乞討人員和公眾不論找到哪個政府部門要求救助，這個部門都有義務幫助其實現(xiàn)救助。作者認為，改進政策首先需要擴大救助制度的社會知曉程度，在了解的基礎上才能理解和接受。加拿大經過多年的努力，已經建立起一套較為完備的流浪乞討救助體系和制度。比如說禁止侵略性乞討即“強討硬要”，違者最高可被判3個月監(jiān)禁和500美元罰款；在商業(yè)區(qū)走廊長時間坐臥妨礙店家生意者可被罰款或以勞動代償?shù)鹊?。前者為“無家可歸者”提供暫時庇護所；后者則專門針對有孩子的家庭和懷孕婦女提供服務。例如將流浪者和乞丐中的癮君子按法律程序收入醫(yī)院或戒毒機構進行強制管理。該政策的制定目的在于預防無家可歸現(xiàn)象的發(fā)生；保證向無家可歸者及可能無家可歸者提供他們所需的支持和服務并防止無家可歸者再次陷入困境。因此貧困不僅是一種經濟現(xiàn)象，也是一種政治現(xiàn)象和社會現(xiàn)象。斯各特認為,貧困是“個人、家庭和群體因缺乏資源(物質的、文化的和社會的)而被排除在其社會成員所能夠接受的最低生活方式之外。但是在目前地方分治的體制下，地方政府只對所管轄范圍內的城鄉(xiāng)居民的公共事務承擔責任，而現(xiàn)行的戶籍管理制度則為地方政府提供了一個劃分責任范圍的有效且合法的工具，因此，要想實現(xiàn)真正的機會均等，為外來人員撐起一方正義的天空，只能是“路漫漫、其修遠兮，吾將上下而求索”。在過去城鄉(xiāng)分割的格局下，城市居民在就業(yè)、社會保障、生活條件等方面所享受的福利遠遠高于廣大農村地區(qū)。再換一個角度，從憲政原則視角分析，根據《中華人民共和國憲法》第四十二條：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務，勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責”，第三十三條：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務”。正如康德描述的那樣：“權利的普遍法則可以表達為：外在地要這樣去行動；你的意志的自由行使，根據一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并存”。以人的穿著外表為依據，以貧富為標準，來劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。這一規(guī)定是由《民法通則》中第一章第二節(jié)關于法定監(jiān)護人的規(guī)定，以及《婚姻法》中關于贍養(yǎng)與撫養(yǎng)義務的規(guī)定等法律制度所支撐的。三是組織、利用流浪乞討的違法犯罪人員。從現(xiàn)實的救助情況看，被救助的人員中成分復雜，動機不一。通過對困難群眾自愿、無償?shù)木戎?，保障其基本生活權益，調節(jié)社會關系，緩解社會矛盾，預防社會不穩(wěn)定因素，維護城市社會秩序，從而發(fā)揮社會穩(wěn)定機制的作用。但是不管怎樣，建立新型社會救助制度，體現(xiàn)了以人為本的社會行政管理理念，適應了現(xiàn)代法制建設的普遍趨勢，是我國依法行政水平提高的一個重要標志。營造公平的社會環(huán)境，直接為社會弱勢群體提供必要的幫助，無疑主要是政府的責任。諸如受助人員的范圍依然模糊，流浪乞討人員構成復雜，怎樣識別應當救助人員存在困難，對請求救助的條件未作明確規(guī)定；條文本身缺少必要的、正當?shù)膮^(qū)別對待和法律的系統(tǒng)性考慮，如未成年人的特殊救助；政府各部門的職責儀作了原則規(guī)定，權限不明，而民政部門作為執(zhí)法主體很難協(xié)調其他部門；政府的財政支持也存有疑問，地方政府足否愿意安排此項費用是影響這一政策實施的重要因素；從事這項工作的人員的相應素質也存有疑問，救助工作復雜艱苦，如何建立起負責任、有素質的管理隊伍，直接關系到這項政策的成敗。原先的收容遣送并不是完全無償?shù)?，除了政府的財政支持外，個人還要承擔相當?shù)呢熑?。新的《救助管理辦法》，首先強調了“自愿”原則。（6）救助工作人員的禁止性行為：如不準拘禁或者變相拘禁受助人員；不準打罵、體罰，虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員，不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物；不準克扣受助人員的生活供應品等。隨后民政部又出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》。 2003年3月17日至20 日，27歲的大學畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經媒體報道后引發(fā)了廣泛的社會關注。其實質是以限制公民人身自由權為內容的行政強制措施?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》,國發(fā)[1982]79號，l9820512。這項工作的完成不僅有利于安定社會秩序、轉變社會風氣，而且創(chuàng)造了大量社會財富。 新中國成立以來，我國對城市流浪乞討人員在不同時期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經歷了建國初期的教養(yǎng)救助、建國中期的收容遣送直至當代的救助管理幾個階段，在這一發(fā)展過程中我國的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。而現(xiàn)代意義上的社會救助制度乃是出于履行國家責無旁貸的義務，保障一國公民平等權利，明確救助的基本宗旨是保證被救助人員的最低生活水平，維護社會公平，實踐社會公正，促進社會發(fā)展，因此，不須感恩，無謂戴德，乃是人權所在。維護每個社會成員的尊嚴，是公正社會的基本功能。要想徹底保障公民的生存權益，解除生活后顧之憂，擺脫貧窮困擾，提高全休公民的生活水平和生活質量，歸根到底要靠發(fā)展經濟，擴大就業(yè)，健全社會保障體系，靠實行有利于縮小貧富差距的稅收、金融、財政、收入分配和社會福利政策來解決，這是救助制度所不能承受之重。在救助制度中，生存權原則主要體現(xiàn)在三個方面：一是生存的保障義務由國家履行，二是國家制定與其經濟狀況相一致的生存標準，三是國家有使低于生存標準的人達到這一標準的具體措施。同時國家作為規(guī)則的制定者和沖突的裁決者，在制定法律的過程中，必須注意體現(xiàn)保護弱勢群體的立法原則，主動賦予他們利益表達的積極機制，彌補資源占有的不足，實現(xiàn)社會公平。社會主義政黨如果要依賴勞動者階級，必須創(chuàng)造更高程度上的平等與社會正義。因此需要立足于社會整體的利益，對于初次分配的利益格局進行調整。斯密德：《財產、權力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁。斯密德把影響制度的因素歸為知識、權利和心理。但是在社會差距愈演愈烈，社會矛盾加劇涌現(xiàn)的今天，更應當強調公平與公正?！八袇⑴c合作的人都必須以某種適宜的方式(依一種合適的比較基準來判斷該方式是適宜的)來共享利益，或分擔共同的負擔。這有兩種情況是：一種機會的不平等必須擴展那些機會較少者的機會；一種過高的儲存率必須最終減輕承受這一重負的人們的負擔。羅爾斯在經濟權利問題上的基本觀點是正義優(yōu)先于效率。法律的普遍性原則意味著在法律平等對待之下，依照法律平等對待所有人，而這些人受到或可能受到法律所界定的約束條款的影響。布坎南(James. m. Buchanan)的普遍性(generality)原則。內住制度包括出于自利動機而自動服從的“習慣”；通過習慣、教育和經驗習得并存正常情況下自發(fā)服從的“內化規(guī)則”；互相非正式地監(jiān)督遵守的“習俗和禮貌”；以及雖然足出自經驗、但是以正規(guī)方式發(fā)揮作用并被強制執(zhí)行的“正式化內在規(guī)則”。政府通過征稅管理和籌措各種物質資源，米償付履行這些職能需要投入的代理成本?！吨腥A人比共和國憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民北和國公民證年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，都有從國家或社會獲得物質幫助的權利。各城市對流浪乞討人員的救助和管理工作也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。大量乞討人員涌進城市，對城市的發(fā)展造成嚴重的影響。社會救助是現(xiàn)代圍家和社會應盡的義不容辭的法定職責，是每位公民擁有的一項基本權利?！盵德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟學》，商務印書館，2000年版，第357頁。[德]柯武剛、史漫飛：《制度級濟學》，商務印書館，2000年版，第36頁。M政治的恰當原則是一般性(generalization)原則或普遍性(generality)原則，且只有當政治行為適用于所有人，而不受某種具有支配地位的聯(lián)盟或某個有效的利益群體成成員資格的限制之時，這個標準才得以實現(xiàn)。分配的原則必須是所有公民在平等自愿的條件下理性選擇的結果。二、(正義對效率和福利的優(yōu)先)第二個正義原則以一種詞典式次序優(yōu)先予效率原則和最大限度追求利益總額的原則：公平的機會優(yōu)于差別原則。對于一個社會來說，最大的潛在動蕩田索就是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸、和沖突，而公正是實現(xiàn)社會安全運行的必要條件。改革開放初期我們更多地強調的是效率優(yōu)先、兼顧公平，這對加快解放生產力．促進社會生產迅速發(fā)展起到了積極作用。權力結構通過對個體行為的影響最終產生一個社會的效績(performance)。愛倫初次分配是指社會成員通過自己的勞動付出或生產要素的投入對于社會經濟做出貢獻之后而直接獲得的、尚未經過諸如稅收等項目扣除的收益，它體現(xiàn)了個體人的自主選擇，體現(xiàn)了個體人之間的差異，體現(xiàn)了對個體人發(fā)展的認同和保證，體現(xiàn)了對平等競爭結果和自致性努力的認同，它強調付出同獲得之間的對稱，凸顯個體人依靠自身的成就所獲得的回報，個體的差異造成社會成員在收入等社會資源分配方面的差距相對較大。社會主義無產階級政黨執(zhí)政是實現(xiàn)更高程度上的分配正義的政治優(yōu)勢，社會主義政黨必須考慮平等問題，即使它允許暫時的社會不平等也是為了將來實現(xiàn)更高層次上的平等，否則就會失去其合法性，動搖其社會基礎。作為一種合作主義的憲政體制，須承認社會利益高度分化的現(xiàn)實，承認不同的社會群體追求自己利益的合法性，就不同群體表達自己的利益作出制度性的安排。幾乎所有制定憲法的國家都在其權利體系中增加了生存權的內容，而且還規(guī)定生存權的取得乃是“天賦人權”，不以生存者履行義務為前提，幫助公民生存是同家必須承擔的社會職能，失去生存能力的人享有向國家提出獲得必需的物質幫助的權利。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會救助政策。當一個社會的制度存在缺陷的時候，如果某個社會群體、某類人的尊嚴受到踐踏，這也是對人類尊嚴的踐踏，意味著把人降到了“非人”的地步。扶危濟困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無償救助的慈善之舉，但所謂“慈者，愛出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的，行善者在施舍物的同時也在施恩。清代的養(yǎng)濟恤老慈善事業(yè)較之前代更為擴大，養(yǎng)濟院已擴展到了我國西部的邊陲地區(qū)，后來又出現(xiàn)了官督民辦、官民合辦的慈善組織——普濟堂。到1961年，這項工作基本完成。收客遣送制度的設計目的 《收容遣送辦法》第一條開宗明義：為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特制定本法。收容遣送制度要求被收容人員必須“服從收容”、“認真回答工作人員的詢問”、“服從工作人員的管理”和“服從遣送”。”據此，收窖遣送制度已經失去法律依據，因為它屬于剝奪