【正文】 更多的可能是負(fù)的外部性，市民會(huì)埋怨他們影響了市容、妨礙了交通、甚至其中的違法犯罪行為直接侵害了市民的個(gè)人利益和正常的社會(huì)關(guān)系。限制乞討的法理依據(jù)從規(guī)范個(gè)人行為的私法角度，法律沒有禁止的行為，個(gè)人都可以為。 洛克：《政府論》下卷，商務(wù)印書館，1996年版，第19頁。照此邏輯，勞動(dòng)作為一項(xiàng)法定義務(wù)，任何一個(gè)有勞動(dòng)能力、而又有勞動(dòng)機(jī)會(huì)的公民必須履行，那么流浪乞討人員不勞動(dòng)而以流浪乞討為生的行為，就失去了合法性基礎(chǔ)，國家有權(quán)予以限制規(guī)范。在目前城鄉(xiāng)二元體制尚未徹底打破的格局下，外來人口在城市受到的制度障礙與管理歧視至少包括：(一)戶籍管理的歧視，現(xiàn)有的城市戶籍管理制度，是外來人口所面臨的一切差別與歧視的制度基礎(chǔ)；(二)就業(yè)制度的歧視，包括勞動(dòng)者在求職、就業(yè)、管理等方面遇到的不平等待遇，如職業(yè)、工種的限制、先城后鄉(xiāng)、為城市下崗職工騰出崗位、強(qiáng)制性收取各種費(fèi)用等；(三)社會(huì)保障的歧視，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大社會(huì)保險(xiǎn)在城市屆民中尚處于起步階段，無論是覆蓋范圍還是保障水平都還很不理想，要想真正全員覆蓋到包括外來人員在內(nèi)的所有勞動(dòng)者，其路艱辛而漫長；(四)教育培訓(xùn)的歧視，外來人員子女無法象城市居民一樣享受同等的義務(wù)教育機(jī)會(huì)，對外來人員的職業(yè)技能培訓(xùn)幾乎足一片空白。貧困問題是世界性、歷史性的問題，無論是過去生產(chǎn)力水半極其低下的社會(huì)，還是現(xiàn)在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，無論是困境較多的欠發(fā)達(dá)國家，還是相對富裕的發(fā)達(dá)國家，都存在貧困人群。國家統(tǒng)計(jì)局《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》課題組：《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》，《統(tǒng)計(jì)研究》，1991年第6期。對于流浪乞討人員來說，他們中的大部分人有一定的勞動(dòng)能力，但他們的勞動(dòng)力價(jià)值在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期被貶值，得不到發(fā)揮的機(jī)會(huì)，最后因種種原因淪入流浪乞討境地。為了從源頭上預(yù)防無家可歸現(xiàn)象，救助工作者應(yīng)根據(jù)可能無家可歸者面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素采取有針對性的措施，如為貧困家庭提供教育、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)等方面的建議等。在已有《反流浪法》和《公共秩序法》的基礎(chǔ)上，布里斯托市實(shí)施了一項(xiàng)針對“反社會(huì)行為”的計(jì)劃，將有反社會(huì)色彩的“乞討”行為建立犯罪檔案。2007年，華盛頓一家致力于幫助流浪者的非政府組織“全國流浪者聯(lián)盟”的調(diào)查報(bào)告宣稱：美國大約有三百五十萬流浪者，占總?cè)丝诘?%和貧困人口的1%。他們中，既包括“全國流浪者聯(lián)盟”、“無家可歸者委員會(huì)”、“終結(jié)無家可歸者聯(lián)盟”等民間組織，也有專門針對流浪兒童的慈善組織，還有一些為流浪乞討者提供無償服務(wù)的律師。澳大利亞在城市中心劃定專供流浪乞討人員乞討或賣藝的區(qū)域，并要求這些人員在在政府有關(guān)部門進(jìn)行登記，統(tǒng)一管理。救助制度還癸與其他社會(huì)制度銜接，并最終落實(shí)到作為社會(huì)保障制度的一部分予以統(tǒng)一構(gòu)建完善。（二）政府各部門間的配合任何一項(xiàng)制度的實(shí)施都不可能是封閉的，必然涉及到不同的政府部門間的分工與合作。此外，民政部門事實(shí)上是救助安置的最終機(jī)構(gòu)?！毒戎芾磙k法》及《實(shí)施細(xì)則》中具體規(guī)定，對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動(dòng)不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回；跨省的由流入地省級(jí)人民政府民政部門通知流出地省級(jí)人民政府民政部門接回。對于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行處理。在保障主體方面，社會(huì)保險(xiǎn)的主體從根本上講是。對于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰條例》的有關(guān)條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。因此要加強(qiáng)流入地政府與流出地政府間的信息交流與合作，加強(qiáng)兩地民政部門間的聯(lián)絡(luò)與溝通，保障救助體系有效運(yùn)作。如果各地民政部門之間媒介不暢通，信息無法傳遞，工作有隔閡，救助工作就無法順利展開。同時(shí)按照一個(gè)政府的理論，流浪乞討人員和公眾不論找到哪個(gè)政府部門要求救助，這個(gè)部門都有義務(wù)幫助其實(shí)現(xiàn)救助。作者認(rèn)為，改進(jìn)政策首先需要擴(kuò)大救助制度的社會(huì)知曉程度，在了解的基礎(chǔ)上才能理解和接受。加拿大經(jīng)過多年的努力，已經(jīng)建立起一套較為完備的流浪乞討救助體系和制度。比如說禁止侵略性乞討即“強(qiáng)討硬要”，違者最高可被判3個(gè)月監(jiān)禁和500美元罰款；在商業(yè)區(qū)走廊長時(shí)間坐臥妨礙店家生意者可被罰款或以勞動(dòng)代償?shù)鹊?。前者為“無家可歸者”提供暫時(shí)庇護(hù)所；后者則專門針對有孩子的家庭和懷孕婦女提供服務(wù)。例如將流浪者和乞丐中的癮君子按法律程序收入醫(yī)院或戒毒機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制管理。該政策的制定目的在于預(yù)防無家可歸現(xiàn)象的發(fā)生；保證向無家可歸者及可能無家可歸者提供他們所需的支持和服務(wù)并防止無家可歸者再次陷入困境。因此貧困不僅是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一種政治現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象。斯各特認(rèn)為,貧困是“個(gè)人、家庭和群體因缺乏資源(物質(zhì)的、文化的和社會(huì)的)而被排除在其社會(huì)成員所能夠接受的最低生活方式之外。但是在目前地方分治的體制下，地方政府只對所管轄范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民的公共事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，而現(xiàn)行的戶籍管理制度則為地方政府提供了一個(gè)劃分責(zé)任范圍的有效且合法的工具，因此，要想實(shí)現(xiàn)真正的機(jī)會(huì)均等，為外來人員撐起一方正義的天空，只能是“路漫漫、其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”。在過去城鄉(xiāng)分割的格局下，城市居民在就業(yè)、社會(huì)保障、生活條件等方面所享受的福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣大農(nóng)村地區(qū)。再換一個(gè)角度，從憲政原則視角分析，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十二條：“中華人民共和國公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)”，第三十三條：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。正如康德描述的那樣：“權(quán)利的普遍法則可以表達(dá)為：外在地要這樣去行動(dòng)；你的意志的自由行使，根據(jù)一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并存”。以人的穿著外表為依據(jù)，以貧富為標(biāo)準(zhǔn)，來劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。這一規(guī)定是由《民法通則》中第一章第二節(jié)關(guān)于法定監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，以及《婚姻法》中關(guān)于贍養(yǎng)與撫養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定等法律制度所支撐的。三是組織、利用流浪乞討的違法犯罪人員。從現(xiàn)實(shí)的救助情況看，被救助的人員中成分復(fù)雜，動(dòng)機(jī)不一。通過對困難群眾自愿、無償?shù)木戎?wù)，保障其基本生活權(quán)益，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾，預(yù)防社會(huì)不穩(wěn)定因素，維護(hù)城市社會(huì)秩序，從而發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的作用。但是不管怎樣，建立新型社會(huì)救助制度，體現(xiàn)了以人為本的社會(huì)行政管理理念，適應(yīng)了現(xiàn)代法制建設(shè)的普遍趨勢，是我國依法行政水平提高的一個(gè)重要標(biāo)志。營造公平的社會(huì)環(huán)境，直接為社會(huì)弱勢群體提供必要的幫助，無疑主要是政府的責(zé)任。諸如受助人員的范圍依然模糊，流浪乞討人員構(gòu)成復(fù)雜，怎樣識(shí)別應(yīng)當(dāng)救助人員存在困難，對請求救助的條件未作明確規(guī)定；條文本身缺少必要的、正當(dāng)?shù)膮^(qū)別對待和法律的系統(tǒng)性考慮，如未成年人的特殊救助；政府各部門的職責(zé)儀作了原則規(guī)定，權(quán)限不明，而民政部門作為執(zhí)法主體很難協(xié)調(diào)其他部門；政府的財(cái)政支持也存有疑問，地方政府足否愿意安排此項(xiàng)費(fèi)用是影響這一政策實(shí)施的重要因素；從事這項(xiàng)工作的人員的相應(yīng)素質(zhì)也存有疑問，救助工作復(fù)雜艱苦，如何建立起負(fù)責(zé)任、有素質(zhì)的管理隊(duì)伍，直接關(guān)系到這項(xiàng)政策的成敗。原先的收容遣送并不是完全無償?shù)?，除了政府的?cái)政支持外，個(gè)人還要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。新的《救助管理辦法》，首先強(qiáng)調(diào)了“自愿”原則。（6）救助工作人員的禁止性行為：如不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；不準(zhǔn)打罵、體罰，虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員，不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)物；不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品等。隨后民政部又出臺(tái)了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》。 2003年3月17日至20 日，27歲的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉(zhuǎn)到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經(jīng)媒體報(bào)道后引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注。其實(shí)質(zhì)是以限制公民人身自由權(quán)為內(nèi)容的行政強(qiáng)制措施?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》,國發(fā)[1982]79號(hào)，l9820512。這項(xiàng)工作的完成不僅有利于安定社會(huì)秩序、轉(zhuǎn)變社會(huì)風(fēng)氣，而且創(chuàng)造了大量社會(huì)財(cái)富。 新中國成立以來，我國對城市流浪乞討人員在不同時(shí)期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經(jīng)歷了建國初期的教養(yǎng)救助、建國中期的收容遣送直至當(dāng)代的救助管理幾個(gè)階段，在這一發(fā)展過程中我國的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。而現(xiàn)代意義上的社會(huì)救助制度乃是出于履行國家責(zé)無旁貸的義務(wù)，保障一國公民平等權(quán)利，明確救助的基本宗旨是保證被救助人員的最低生活水平，維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)踐社會(huì)公正，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，因此，不須感恩，無謂戴德，乃是人權(quán)所在。維護(hù)每個(gè)社會(huì)成員的尊嚴(yán)，是公正社會(huì)的基本功能。要想徹底保障公民的生存權(quán)益，解除生活后顧之憂，擺脫貧窮困擾，提高全休公民的生活水平和生活質(zhì)量，歸根到底要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)，健全社會(huì)保障體系，靠實(shí)行有利于縮小貧富差距的稅收、金融、財(cái)政、收入分配和社會(huì)福利政策來解決，這是救助制度所不能承受之重。在救助制度中，生存權(quán)原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是生存的保障義務(wù)由國家履行，二是國家制定與其經(jīng)濟(jì)狀況相一致的生存標(biāo)準(zhǔn)，三是國家有使低于生存標(biāo)準(zhǔn)的人達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的具體措施。同時(shí)國家作為規(guī)則的制定者和沖突的裁決者，在制定法律的過程中，必須注意體現(xiàn)保護(hù)弱勢群體的立法原則，主動(dòng)賦予他們利益表達(dá)的積極機(jī)制，彌補(bǔ)資源占有的不足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。社會(huì)主義政黨如果要依賴勞動(dòng)者階級(jí)，必須創(chuàng)造更高程度上的平等與社會(huì)正義。因此需要立足于社會(huì)整體的利益，對于初次分配的利益格局進(jìn)行調(diào)整。斯密德：《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁。斯密德把影響制度的因素歸為知識(shí)、權(quán)利和心理。但是在社會(huì)差距愈演愈烈，社會(huì)矛盾加劇涌現(xiàn)的今天，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公平與公正?！八袇⑴c合作的人都必須以某種適宜的方式(依一種合適的比較基準(zhǔn)來判斷該方式是適宜的)來共享利益，或分擔(dān)共同的負(fù)擔(dān)。這有兩種情況是：一種機(jī)會(huì)的不平等必須擴(kuò)展那些機(jī)會(huì)較少者的機(jī)會(huì)；一種過高的儲(chǔ)存率必須最終減輕承受這一重負(fù)的人們的負(fù)擔(dān)。羅爾斯在經(jīng)濟(jì)權(quán)利問題上的基本觀點(diǎn)是正義優(yōu)先于效率。法律的普遍性原則意味著在法律平等對待之下，依照法律平等對待所有人，而這些人受到或可能受到法律所界定的約束條款的影響。布坎南(James. m. Buchanan)的普遍性(generality)原則。內(nèi)住制度包括出于自利動(dòng)機(jī)而自動(dòng)服從的“習(xí)慣”；通過習(xí)慣、教育和經(jīng)驗(yàn)習(xí)得并存正常情況下自發(fā)服從的“內(nèi)化規(guī)則”；互相非正式地監(jiān)督遵守的“習(xí)俗和禮貌”；以及雖然足出自經(jīng)驗(yàn)、但是以正規(guī)方式發(fā)揮作用并被強(qiáng)制執(zhí)行的“正式化內(nèi)在規(guī)則”。政府通過征稅管理和籌措各種物質(zhì)資源，米償付履行這些職能需要投入的代理成本?！吨腥A人比共和國憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民北和國公民證年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，都有從國家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。各城市對流浪乞討人員的救助和管理工作也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。大量乞討人員涌進(jìn)城市，對城市的發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。社會(huì)救助是現(xiàn)代圍家和社會(huì)應(yīng)盡的義不容辭的法定職責(zé)，是每位公民擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利?！盵德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第357頁。[德]柯武剛、史漫飛：《制度級(jí)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第36頁。M政治的恰當(dāng)原則是一般性(generalization)原則或普遍性(generality)原則，且只有當(dāng)政治行為適用于所有人，而不受某種具有支配地位的聯(lián)盟或某個(gè)有效的利益群體成成員資格的限制之時(shí)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)才得以實(shí)現(xiàn)。分配的原則必須是所有公民在平等自愿的條件下理性選擇的結(jié)果。二、(正義對效率和福利的優(yōu)先)第二個(gè)正義原則以一種詞典式次序優(yōu)先予效率原則和最大限度追求利益總額的原則：公平的機(jī)會(huì)優(yōu)于差別原則。對于一個(gè)社會(huì)來說，最大的潛在動(dòng)蕩田索就是來自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸、和沖突，而公正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全運(yùn)行的必要條件。改革開放初期我們更多地強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先、兼顧公平，這對加快解放生產(chǎn)力．促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)迅速發(fā)展起到了積極作用。權(quán)力結(jié)構(gòu)通過對個(gè)體行為的影響最終產(chǎn)生一個(gè)社會(huì)的效績(performance)。愛倫初次分配是指社會(huì)成員通過自己的勞動(dòng)付出或生產(chǎn)要素的投入對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)之后而直接獲得的、尚未經(jīng)過諸如稅收等項(xiàng)目扣除的收益，它體現(xiàn)了個(gè)體人的自主選擇，體現(xiàn)了個(gè)體人之間的差異，體現(xiàn)了對個(gè)體人發(fā)展的認(rèn)同和保證，體現(xiàn)了對平等競爭結(jié)果和自致性努力的認(rèn)同，它強(qiáng)調(diào)付出同獲得之間的對稱，凸顯個(gè)體人依靠自身的成就所獲得的回報(bào)，個(gè)體的差異造成社會(huì)成員在收入等社會(huì)資源分配方面的差距相對較大。社會(huì)主義無產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)更高程度上的分配正義的政治優(yōu)勢，社會(huì)主義政黨必須考慮平等問題，即使它允許暫時(shí)的社會(huì)不平等也是為了將來實(shí)現(xiàn)更高層次上的平等，否則就會(huì)失去其合法性，動(dòng)搖其社會(huì)基礎(chǔ)。作為一種合作主義的憲政體制，須承認(rèn)社會(huì)利益高度分化的現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)不同的社會(huì)群體追求自己利益的合法性，就不同群體表達(dá)自己的利益作出制度性的安排。幾乎所有制定憲法的國家都在其權(quán)利體系中增加了生存權(quán)的內(nèi)容，而且還規(guī)定生存權(quán)的取得乃是“天賦人權(quán)”，不以生存者履行義務(wù)為前提，幫助公民生存是同家必須承擔(dān)的社會(huì)職能，失去生存能力的人享有向國家提出獲得必需的物質(zhì)幫助的權(quán)利。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時(shí)性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時(shí)生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會(huì)救助政策。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的制度存在缺陷的時(shí)候，如果某個(gè)社會(huì)群體、某類人的尊嚴(yán)受到踐踏，這也是對人類尊嚴(yán)的踐踏，意味著把人降到了“非人”的地步。扶危濟(jì)困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無償救助的慈善之舉，但所謂“慈者，愛出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的，行善者在施舍物的同時(shí)也在施恩。清代的養(yǎng)濟(jì)恤老慈善事業(yè)較之前代更為擴(kuò)大，養(yǎng)濟(jì)院已擴(kuò)展到了我國西部的邊陲地區(qū)，后來又出現(xiàn)了官督民辦、官民合辦的慈善組織——普濟(jì)堂。到1961年，這項(xiàng)工作基本完成。收客遣送制度的設(shè)計(jì)目的 《收容遣送辦法》第一條開宗明義：為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，特制定本法。收容遣送制度要求被收容人員必須“服從收容”、“認(rèn)真回答工作人員的詢問”、“服從工作人員的管理”和“服從遣送”?！睋?jù)此，收窖遣送制度已經(jīng)失去法律依據(jù)，因?yàn)樗鼘儆趧儕Z