【正文】 謀求其特殊利益。 [德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第46頁。斯密德(A．A．Schmid)的公共選擇模型(SSP模型)認為，經(jīng)濟狀態(tài)(situation)和經(jīng)濟環(huán)境決定著人們相互依賴關(guān)系，從而產(chǎn)生不同個人和團體的權(quán)力，在權(quán)力的影響下，人們通過公共選擇把權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)交為法律和公共政策認可的權(quán)利，從而形成分配人們機會集的社會規(guī)則，這種社會游戲規(guī)則被他稱之為結(jié)構(gòu)(structure)。權(quán)力結(jié)構(gòu)通過對個體行為的影響最終產(chǎn)生一個社會的效績(performance)。斯密德把影響制度的因素歸為知識、權(quán)利和心理。知識包括人的知識，諸如偏好、價值觀、信息處理和決策選擇方式等內(nèi)容，和物的知識，包括稀缺和供求狀態(tài)等。由于經(jīng)濟環(huán)境中存在大量導(dǎo)致人們生產(chǎn)和消費相互影響的因素，需要通過權(quán)利結(jié)構(gòu)來安排不同人的機會，權(quán)利代表一個社會的游戲規(guī)則。心理則是人們對權(quán)利結(jié)構(gòu)及其影響的感受和評價。權(quán)利作為一種選擇極，這些決策選擇涉及從無足輕重的到災(zāi)難性的選擇，基本上決定著誰的利益受到考慮，誰能吃飽或誰會挨餓等等。這些選擇最終取決于對不同人的分享份額和資格以及關(guān)于公平的意義和程度等方面的道德判斷。A愛倫斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁。將之運用到具體的救助制度上，可以這樣理解該制度：政府基于自己的偏好和價值觀，為了追求正義目標，作出了對流浪乞討人員予以救助的制度選擇，井將之作為法規(guī)的形式賦予強制執(zhí)行力。按照制度經(jīng)濟學(xué)引入的交易概念，可以分為(1)自愿的自利交易、(2)自愿的互惠交易、(3)強制的自利交易、(4)強制的互惠交易，其中強制性互惠交易是分析社會保障制度的一種特別有用的類型，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓既不是個人倫理動機，也不是組織的功利目的，而是某種社會的公平意愿和社會價值，如社會平等、公民權(quán)利、社會成員的自由能力或社會的團結(jié)等。這種交易往往通過立法或公共機構(gòu)進行管理，立法的理念則來源于社會的共同價值偏好和道德信念，之所以采取強制性方式，或者出于防止“搭便車”，或者出于管理的便利性。流浪乞討救助中的“交易”在于：政府集聚公眾的財富，去資助流浪乞討人員，換取社會的公平和安定。 而政府之所以對流浪乞討人員選擇“救助”制度，是因為我們需要一個具有完善調(diào)劑功能的社會。社會資源分配結(jié)構(gòu)的不完善、市場經(jīng)濟的風險、家庭“遺傳”優(yōu)劣及個人能力不同，諸種因素存在，致使初次分配之后社會成員之間不可避免地存在貧富差距過大等不公現(xiàn)象。初次分配是指社會成員通過自己的勞動付出或生產(chǎn)要素的投入對于社會經(jīng)濟做出貢獻之后而直接獲得的、尚未經(jīng)過諸如稅收等項目扣除的收益，它體現(xiàn)了個體人的自主選擇，體現(xiàn)了個體人之間的差異，體現(xiàn)了對個體人發(fā)展的認同和保證，體現(xiàn)了對平等競爭結(jié)果和自致性努力的認同，它強調(diào)付出同獲得之間的對稱，凸顯個體人依靠自身的成就所獲得的回報，個體的差異造成社會成員在收入等社會資源分配方面的差距相對較大。因此需要立足于社會整體的利益，對于初次分配的利益格局進行調(diào)整。社會調(diào)劑是指立足于社會的整體利益，對于初次分配之后的利益格局進行一些必要的調(diào)整，使廣大社會成員普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來的收益，進而使社會的質(zhì)量不斷有所提升。社會調(diào)劑有助于使每個社會成員的基本尊嚴和基本生存條件能夠得到維護和滿足，社會成員能夠普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來的收益，共享社會發(fā)展的成果，進而使社會的質(zhì)量不斷提高。如實現(xiàn)社會充分就業(yè)，建立完善的稅收機制，實現(xiàn)大眾化的教育，為社會成員提供必不可少的社會保障與社會福利，營造公平的社會環(huán)境，直接援助社會弱勢群體等。最終保障每個社會成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證，就業(yè)、教育和社會保障無后顧之憂；每個社會成員的生活水準和發(fā)展能力能夠隨著社會發(fā)展的進程不斷得以提升，使相對低收入的社會群體的生活水準同社會發(fā)展的總休水準保持同步關(guān)系，實現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果的基本宗旨。 從理論上說，社會主義應(yīng)該在實現(xiàn)平等和正義上具有制度的優(yōu)勢，因為：社會主義的道德基礎(chǔ)是實現(xiàn)平等，生產(chǎn)的目的是滿足人們的需要。資產(chǎn)階級意識形態(tài)主要強調(diào)個人自由，社會主義意識形態(tài)更強調(diào)平等，對市場的限制是要實現(xiàn)更大程度的平等，這也是中國一直把實現(xiàn)共同富裕作為目標和方向的原因。社會主義無產(chǎn)階級政黨執(zhí)政是實現(xiàn)更高程度上的分配正義的政治優(yōu)勢，社會主義政黨必須考慮平等問題，即使它允許暫時的社會不平等也是為了將來實現(xiàn)更高層次上的平等，否則就會失去其合法性，動搖其社會基礎(chǔ)。社會主義政黨如果要依賴勞動者階級，必須創(chuàng)造更高程度上的平等與社會正義。對市場經(jīng)濟條件下如何實現(xiàn)公平的理論準備不足和社會再分配措施不力，致使國家今天沒有建立強有力的收入調(diào)節(jié)和彌補市場分配缺陷的稅收和社會保障機制。從某種意義上說，社會保障機制不健全、不完善，是導(dǎo)致城市流浪乞討人員問題出現(xiàn)的制度原因之一，對這一人群予以救助，是政府調(diào)整社會利益格局、進行轉(zhuǎn)移支付的一種方式，我們作為社會主義國家，更要重視這一類制度的建設(shè)。保護弱勢群體的立法原則在社會結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型的過程中，社會分化越來越細，在這種趨勢演進的同時，共同的利益訴求將社會分割戊占有大量資源為特征的強勢群體，包括經(jīng)濟精英、政治精英和知識精英，和擁有大量人口為特征的弱勢群體，包括除了部分富裕之外的廣大農(nóng)民、進入城市的農(nóng)民工和城市中的失業(yè)下崗人員。在利益高度分化的情況下，這些弱勢群體的利益表達要求日增，但表達的制度手段明顯缺乏，既沒有相應(yīng)的組織形式表達自己的利益要求，也很難用其他方式發(fā)出自己的聲音。弱勢群體在追逐自己的利益上，顯然處于無力的狀態(tài)。在一個正常的社會中，無論是強勢群體還是弱勢群體，無論是富人還是窮人，其財產(chǎn)和權(quán)利都應(yīng)當?shù)玫街贫然谋Ｕ希@樣才能實現(xiàn)權(quán)利的高水平均衡，從而建立一個既有利于發(fā)展，又有利于公平的社會。作為一種合作主義的憲政體制，須承認社會利益高度分化的現(xiàn)實，承認不同的社會群體追求自己利益的合法性，就不同群體表達自己的利益作出制度性的安排。同時國家作為規(guī)則的制定者和沖突的裁決者，在制定法律的過程中，必須注意體現(xiàn)保護弱勢群體的立法原則，主動賦予他們利益表達的積極機制，彌補資源占有的不足，實現(xiàn)社會公平。（二）救助制度的原則尊重生存權(quán)原則 著名的社會心理學(xué)家馬斯洛把人的需求分為五種：生理需求、安全需求、社會需求、尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求，前三種需求是人的基本需求，后兩種屬于高級需求，是人的發(fā)展需求。救助作為一項社會保障制度，就是滿足人的基本需求理論。如果一個人陷入貧困或缺乏實現(xiàn)自己能力的重要資源時，不僅會影響到法律賦予他的自由和權(quán)利的發(fā)揮，而且直接影響到他對社會和自我的認同，窮困會導(dǎo)致人感情受挫和屈辱感。給每個人提供體面而有尊嚴的生活，是國家的基本責任。人的尊嚴存在于每個人那里，是通過每一個具體的社會群體、每一個具體的個人體現(xiàn)出來的。社會共同體中的每一個成員都應(yīng)具有同樣的尊嚴、同樣的基本權(quán)利。幾乎所有制定憲法的國家都在其權(quán)利體系中增加了生存權(quán)的內(nèi)容，而且還規(guī)定生存權(quán)的取得乃是“天賦人權(quán)”，不以生存者履行義務(wù)為前提，幫助公民生存是同家必須承擔的社會職能，失去生存能力的人享有向國家提出獲得必需的物質(zhì)幫助的權(quán)利。在救助制度中，生存權(quán)原則主要體現(xiàn)在三個方面：一是生存的保障義務(wù)由國家履行，二是國家制定與其經(jīng)濟狀況相一致的生存標準，三是國家有使低于生存標準的人達到這一標準的具體措施。陳信勇等：《社會保障法原理》，浙江大學(xué)出版社，2003年版，第249頁對流浪乞討人員的救助是國家憲法關(guān)于尊重生存權(quán)原則的具象化，通過對救助對象、范圍、標準及救助機構(gòu)設(shè)置、職能、法律責任的具體規(guī)定，保障處于生活危機邊緣的流浪乞討人員實現(xiàn)生存權(quán)利。積極救助原則 國家對流浪乞討人員的救助，目的就是要維護他們的人格尊嚴，要他們能“體面地生存”，因此對他們的救助以積極救助為原則。處境不利者陷入生存危機狀態(tài)，對于這部分社會成員，社會有責任對其進行必要的社會救助，保障其基本生存底線，否則有悖于普遍受益的基本宗旨。國家在制定此項救助制度時，只以社會成員的生活條件及狀況為出發(fā)點面向全體公民，而不以其職業(yè)、階層為依據(jù)，也不論其原因；更不以任何民族、性別、信仰、社會身份、來自何處為標準；只要符合救助條件，國家都施以積極救助。同時，救助也不是建立在恩賜、施舍、憐憫的基礎(chǔ)上，而是出于國家應(yīng)當履行的責任，施以平等救助，主動積極為公民提供物質(zhì)援助。臨時急救原則 對包括流浪乞討人員在內(nèi)的生活困難人員予以救助，提供基本生活物品，滿足基本生活需要，保障基本生活權(quán)益，只能是一項臨時性的社會救助措施，只能適用于對這些人員一時出現(xiàn)的生活危急進行暫時幫助，并對救助期間和頻率作出科學(xué)限制。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會救助政策。要想徹底保障公民的生存權(quán)益，解除生活后顧之憂，擺脫貧窮困擾，提高全休公民的生活水平和生活質(zhì)量，歸根到底要靠發(fā)展經(jīng)濟，擴大就業(yè)，健全社會保障體系，靠實行有利于縮小貧富差距的稅收、金融、財政、收入分配和社會福利政策來解決，這是救助制度所不能承受之重。（三）救助制度引發(fā)的社會價值觀的轉(zhuǎn)變 救助制度的建立和不斷完善，引發(fā)了社會公眾對傳統(tǒng)價值觀的重新審枧與轉(zhuǎn)變。 首先是對人的尊嚴的再認識。公眾習慣以居高臨下的鄙視的眼光和厭惡的神情看待處在社會邊緣的弱勢人群，往往用“骯臟、無能、破壞”等字眼形容他們，甚至直接把他們與“壞人”劃上等號，絲毫沒有意識到他們也是“人”，也有人的尊嚴和該有的一切平等權(quán)利。而這些邊緣人群的沉默和失語，似乎更強化了公眾的偏見，使人們的歧視顯得更理直氣壯。在人尚未脫離動物界的時候，是談不上尊嚴問題的，而一旦人脫離了動物界，有了人的自我意識后，便具有了人的種屬尊嚴。人的尊嚴程度、尊嚴感是隨著社會的逐步進化而強化的；在現(xiàn)代社會，這種尊嚴感更是應(yīng)當為每個人所具有，應(yīng)當為整個社會所重視。當一個社會的制度存在缺陷的時候，如果某個社會群體、某類人的尊嚴受到踐踏，這也是對人類尊嚴的踐踏，意味著把人降到了“非人”的地步。維護每個社會成員的尊嚴，是公正社會的基本功能。需要救助的弱勢群體，他們的人格并不困接受救助而受損，他們作為人的價值并不因得到教助而降低，他們的人性問樣應(yīng)當?shù)玫阶鹬睾桶l(fā)展，這是救助制度的基本價值所在。 其次是對貧困的看法的改變。中華民族歷來崇尚勤勞自立、勤儉持家，過去我們過多地強調(diào)貧困主要是個人原因造成，把貧困等同于“懶惰、好吃懶做，認為“勤能補拙”，只要勤勞就能致富。這種觀點也許在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟中體現(xiàn)得較為恰當。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，尤其面對劇烈的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾紛涌而出，人們逐漸意識糾貧困不能只歸咎于個人，貧困更多的是社會制度和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政府應(yīng)當對貧困問題進行干預(yù)，為維護社會公平，國家對公民的福利應(yīng)當承擔某種責任。 第三是施思理念的轉(zhuǎn)變。扶危濟困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無償救助的慈善之舉，但所謂“慈者，愛出于心，恩被于物也”，行善施舍是附有恩情的，行善者在施舍物的同時也在施恩。而現(xiàn)代意義上的社會救助制度乃是出于履行國家責無旁貸的義務(wù)，保障一國公民平等權(quán)利，明確救助的基本宗旨是保證被救助人員的最低生活水平，維護社會公平，實踐社會公正，促進社會發(fā)展，因此，不須感恩，無謂戴德，乃是人權(quán)所在。二、我國城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷流浪乞討現(xiàn)象自古就有，各國皆然，其歷史可以追溯到文明社會的發(fā)端。我國歷朝歷代都有針對流浪乞討人員的救濟、安頓和管理措施。在唐代以前，主要是官府賜給衣食等。唐宋時期，除仍保留上述救濟方式外，還專門設(shè)立收容救濟乞丐的慈善機構(gòu)，如唐代悲田院、養(yǎng)病坊，宋代福田院、安濟坊、漏澤園、舉子倉和慈幼局等。元代設(shè)立養(yǎng)濟院(又稱孤老院)，由官方撥付經(jīng)費收養(yǎng)乞丐。明代繼承了養(yǎng)濟院制度，但收養(yǎng)的并非社會上所有的鰥寡孤獨以及殘疾之人，而是“貧窮無親屬依倚不能自存”的“鰥寡孤獨及篤疾之人”，設(shè)會頭管理乞丐，且收養(yǎng)人數(shù)有限制。清代的養(yǎng)濟恤老慈善事業(yè)較之前代更為擴大，養(yǎng)濟院已擴展到了我國西部的邊陲地區(qū)，后來又出現(xiàn)了官督民辦、官民合辦的慈善組織——普濟堂。 新中國成立以來，我國對城市流浪乞討人員在不同時期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經(jīng)歷了建國初期的教養(yǎng)救助、建國中期的收容遣送直至當代的救助管理幾個階段，在這一發(fā)展過程中我國的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。（一）建國初期的教養(yǎng)救助措施 建國初期，針對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞討人員的生活保障問題，教養(yǎng)救助登上了歷史舞臺。l949年11月，中央人民政府開展生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一對流浪乞討人員實施救濟，對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者進行教育改造。這項工作由政務(wù)院內(nèi)務(wù)部主管，由中田人民救濟總會具體負責。及至20世紀50年代，全國各地共有900多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了40多萬上述人員。生產(chǎn)教養(yǎng)院實行教育、挽救、改造相結(jié)合的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動第二。在嚴格管理下，通過深入細致的政治思想工作，文化技術(shù)教育和勞動鍛煉，促使上述人員改過自新，培養(yǎng)勞動觀念，學(xué)會生產(chǎn)技能。到1961年，這項工作基本完成。這項工作的完成不僅有利于安定社會秩序、轉(zhuǎn)變社會風氣，而且創(chuàng)造了大量社會財富。隨后幾年中，生產(chǎn)教養(yǎng)院逐漸更名為生產(chǎn)農(nóng)場或收容遣送站(所)。（二）建國中期的收容遣送制度 60年代初三年自然災(zāi)害時期，大量災(zāi)民涌入城市，收容救濟災(zāi)民成為當時政府的一項重要任務(wù)。隨后的“十年文革”社會動蕩期，各類違法犯罪行為橫生，為打擊盲流人員中的各類刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交給了公安部門，使得行政強制開始介入到收容遣送中來。及至20世紀踟年代我國實行改革開放后，流動人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人數(shù)有所減少，而因逃避計劃生育，逃婚、逃學(xué)、逃債而流浪、乞討的人數(shù)大為增加。更有甚者，以乞討作為其生財之道。針對新情況，1982年5月，國務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實施細則》(試行)(以下簡稱《實施細則》)。收客遣送制度的設(shè)計目的 《收容遣