【正文】 （六）構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度社會(huì)保障是復(fù)雜的系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間既有聯(lián)系、又有分工，不同的社會(huì)保障具有不同的社會(huì)功能。實(shí)際上流出地政府的終極義務(wù)乃在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障本地區(qū)人民生活，從根本上減少外出流浪乞討的人員。（三）救助地與流出地政府的信息交流與合作信息不對(duì)稱(chēng)是兩地政府間交流與合作的主要障礙，《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》都規(guī)定了救助站及流入地政府應(yīng)當(dāng)對(duì)受助人員查明住址，通知親屬或所在單位接回，或由流出地人民政府民政部門(mén)接回。民政部門(mén)作為救助制度的執(zhí)法主體，具體負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、城管部門(mén)在執(zhí)打職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知其求助的義務(wù)，對(duì)其中的行動(dòng)不便人員有引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)；城管部門(mén)在履行城市環(huán)境管理的職責(zé)時(shí)，有權(quán)對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行管理．在有地方政府規(guī)章和規(guī)定的前提下，對(duì)限制乞討區(qū)域的流浪乞討人員予以勸誡、限制：公安部門(mén)對(duì)流浪乞討人員的違法犯罪行為行使治安管理權(quán)限和刑事偵查權(quán)限；衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)急病的受助人員有救治義務(wù)；交通、鐵道部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)返回戶(hù)口所在地、住所地的受助人員憑救助站發(fā)給的車(chē)船憑證準(zhǔn)予搭乘相應(yīng)的公共交通工具；財(cái)政部門(mén)要將被助經(jīng)費(fèi)列入每年預(yù)算，加大政府救助資金投入和管理力度，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的救助資金籌措機(jī)制；審計(jì)部門(mén)有必要對(duì)救助工作進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，督促救助工作公正透明。政府和公眾中除了少部分專(zhuān)業(yè)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)人員以外，了解救助制度，可以對(duì)流浪乞討人員給予明確指引的，也是風(fēng)毛麟角。這對(duì)于我國(guó)進(jìn)一步完善流浪乞討人員救助管理制度是有很大參考價(jià)值和借鑒意義的。《國(guó)內(nèi)治安法》法案對(duì)流浪漢和乞丐做了嚴(yán)格的限制。與以往不同，這筆錢(qián)重點(diǎn)將故在為流浪者提供可負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)期住所上，而不是臨時(shí)性的收容所。（二）美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)盡管美國(guó)是世界上最富有的國(guó)度，但其同樣未能避免流浪乞討現(xiàn)象的存在。具體措施有：針對(duì)各種流浪乞討類(lèi)型，布里斯托市政府統(tǒng)合或配套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或民問(wèn)組織，完善其服務(wù)功能。（一）英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)在英國(guó)，流浪乞討現(xiàn)象十分普遍，乞討被冠以“街頭文化”甚至“行為藝術(shù)”的美譽(yù)。貧困作為一種社會(huì)問(wèn)題，受到廣泛關(guān)注，從時(shí)間維度來(lái)看，貧困不僅在宏觀層面上與人類(lèi)社會(huì)相伴很長(zhǎng)時(shí)間，而且將在今后很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)與人類(lèi)同存，在微觀層面上它也是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的持續(xù)的現(xiàn)象。按照湯森(P．Townsend)的定義，貧困是指“被迫喪失物質(zhì)生活條件達(dá)一定時(shí)間之久，以至不可能或者難以參加正常的活動(dòng)，缺乏日常起居設(shè)備和一般生活條件，或者說(shuō)缺乏社會(huì)所廣泛支持和認(rèn)可的最低限度的東西。它妨礙著正常的社會(huì)分化，削弱了社會(huì)的整合性，降低了人力資源的開(kāi)發(fā)度，也降低整個(gè)社會(huì)的發(fā)展質(zhì)量。l979年以來(lái)，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程以及改革開(kāi)放進(jìn)程的迅速推進(jìn)，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力在大量增加，城市里的機(jī)會(huì)資源在迅速增加，城市與農(nóng)村這兩個(gè)原本相互隔絕的板塊被打通，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)成員初步實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的對(duì)流，城鄉(xiāng)間的人為界限趨于模糊，原來(lái)的農(nóng)村居民大量涌入城市尋找生活與工作的機(jī)會(huì)。因?yàn)?，在一個(gè)群體社會(huì)中，每個(gè)人的愿望、預(yù)期是無(wú)限多樣性的，這樣在人們之間便自然會(huì)產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利、利益等方面的沖突和矛盾。每個(gè)人在行使自己權(quán)利的同時(shí)也必須顧及他人的感受，行使自己的權(quán)利不得妨礙他人權(quán)利的行使，否則便是將受制約的行為。（二）政策環(huán)境分析流浪乞討現(xiàn)象對(duì)市容、交通等城市環(huán)境的影響這里的影響應(yīng)當(dāng)是指那些對(duì)路人強(qiáng)行索要、惡意纏乞的行為，以及在交通要要道、繁忙路口、行進(jìn)的車(chē)流中占道行乞、妨礙交通秩序和交通安全的行為，和其中一些破壞公共設(shè)施、影響環(huán)境衛(wèi)生的行為。首先是對(duì)受助人員的法定監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。同時(shí)，當(dāng)前人們追求物質(zhì)財(cái)富的手段日益多樣化，價(jià)值觀也趨于多元化，日益寬容的道德環(huán)境使乞討者受到的道德壓力越來(lái)越小，有相當(dāng)一都分流浪乞討人員并非因生活無(wú)著、迫于無(wú)奈，而是將其作為自己的職業(yè)，賴(lài)其謀生，甚至致富。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對(duì)象。事實(shí)上，政府施行的救助管理工作，其社會(huì)功能還是具有兩個(gè)層次。過(guò)去將收容遣送人員視為生財(cái)之道，強(qiáng)迫其無(wú)償勞動(dòng)，現(xiàn)在要以關(guān)心的情懷給予無(wú)償?shù)乃胫?，不僅僅政府的財(cái)政增添壓力，更大的壓力恐怕來(lái)自于內(nèi)心的觀念變更。公共政策是一系列由政府機(jī)關(guān)和官員制定的相關(guān)聯(lián)的選擇，既定的政策議題通常是對(duì)政策問(wèn)題界定沖突的結(jié)果；而政策問(wèn)題的界定依賴(lài)于特定的政策利益相關(guān)者的參與方式，政策利益相關(guān)者是指由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個(gè)人或群體，如市民群體、政黨、政府當(dāng)局等；政策環(huán)境是圍繞一個(gè)政策議題的事件發(fā)生的具體背景，它影響政策利害相關(guān)者和公共政策，也被它們所影響?！妒杖萸菜娃k法》更多地強(qiáng)調(diào)了國(guó)家管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和被收容人員的義務(wù)，二者處于不平等的法律關(guān)系。換言之，新的救助管理辦法承認(rèn)了公民自由選擇生活方式的權(quán)利。同時(shí)《救助管理辦法》還明確指出“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”。 （3）救助部門(mén)職責(zé)：縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助站，并應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員，將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，予以保障；縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門(mén)承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任；行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的流浪乞討人員應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助，對(duì)其中的行動(dòng)不便人員還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。（三）當(dāng)代的救助管理制度《救助管理辦法》的出臺(tái)由于收容遣送制度已演變成一種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，弱勢(shì)群體的社會(huì)救助權(quán)益得不到保障。2000年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)立法法》第九條明確規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。其后的幾年里，民政部、公安部等部委經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步強(qiáng)化收容遣送工作，使收容遣送制度逐漸從當(dāng)初維護(hù)城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序演變?yōu)橄拗仆鈦?lái)人口流動(dòng)甚至是配合打擊刑事犯罪的一項(xiàng)措施。更有甚者，以乞討作為其生財(cái)之道。生產(chǎn)教養(yǎng)院實(shí)行教育、挽救、改造相結(jié)合的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動(dòng)第二。元代設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院(又稱(chēng)孤老院)，由官方撥付經(jīng)費(fèi)收養(yǎng)乞丐。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，尤其面對(duì)劇烈的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾紛涌而出，人們逐漸意識(shí)糾貧困不能只歸咎于個(gè)人，貧困更多的是社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)貧困問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)，為維護(hù)社會(huì)公平，國(guó)家對(duì)公民的福利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任。在人尚未脫離動(dòng)物界的時(shí)候，是談不上尊嚴(yán)問(wèn)題的，而一旦人脫離了動(dòng)物界，有了人的自我意識(shí)后，便具有了人的種屬尊嚴(yán)。同時(shí)，救助也不是建立在恩賜、施舍、憐憫的基礎(chǔ)上，而是出于國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，施以平等救助，主動(dòng)積極為公民提供物質(zhì)援助。人的尊嚴(yán)存在于每個(gè)人那里，是通過(guò)每一個(gè)具體的社會(huì)群體、每一個(gè)具體的個(gè)人體現(xiàn)出來(lái)的。弱勢(shì)群體在追逐自己的利益上，顯然處于無(wú)力的狀態(tài)。 從理論上說(shuō)，社會(huì)主義應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)平等和正義上具有制度的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)椋荷鐣?huì)主義的道德基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)平等，生產(chǎn)的目的是滿足人們的需要。 而政府之所以對(duì)流浪乞討人員選擇“救助”制度，是因?yàn)槲覀冃枰粋€(gè)具有完善調(diào)劑功能的社會(huì)。這些選擇最終取決于對(duì)不同人的分享份額和資格以及關(guān)于公平的意義和程度等方面的道德判斷。 [德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館，2000年版，第46頁(yè)。社會(huì)在機(jī)會(huì)平等問(wèn)題上的責(zé)任應(yīng)是：維護(hù)機(jī)會(huì)平等豹理念和準(zhǔn)則，保證公正體系中各項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)施，直接創(chuàng)造有助于機(jī)會(huì)平等實(shí)施所需的平等條件，創(chuàng)造一個(gè)人人共享、普遍受益的社會(huì)。由于位置較高的階層在各種資源擁有方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，所以，這些階層在同利益相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、政策安排諸方面也就相應(yīng)地?fù)碛休^大的影響力，進(jìn)而就可能利用種種優(yōu)勢(shì)造成一種使位置較低的階層受損而自己受益的局面。公正的兩個(gè)優(yōu)先規(guī)則：一、(自由的優(yōu)先性)兩個(gè)正義原則應(yīng)以詞典式次序排列，因此，自由只能為了自由的緣故而被限制。羅爾斯的正義論 羅爾斯的《正義論》從人類(lèi)追求正義的高度對(duì)福利國(guó)家加以肯定，井通過(guò)嚴(yán)密的邏輯推理論證了國(guó)家通過(guò)再分配幫助窮人和弱者的合理性。DM柯武剛、史漫飛將制度分為“內(nèi)在制度”(internal institutions)和“外在制度”(external institutions)。在當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中，這部分是首當(dāng)其沖需要加強(qiáng)的內(nèi)容。因而，我們要加強(qiáng)對(duì)城市流浪乞討熱暖的救助和管理力度，站在社會(huì)發(fā)展的角度，積極探索新的救助和管理途徑，出臺(tái)新的解決方案，突破新的一面。M在各大城市中，流浪乞討人員已成為一支不可忽視的力量，嚴(yán)重干擾著城市風(fēng)貌和秩序，這已引起各界的重視，近年來(lái)，各大城市紛紛出臺(tái)新的救助和管理政策，都取得新的成就。同時(shí)，社會(huì)救助對(duì)象是那些因各種原因而無(wú)法維持最低生活水平的社會(huì)成員，具有最低保障性質(zhì)；社會(huì)救助也有其嚴(yán)格的制度和程序規(guī)范，需要有一套體系健全的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，有一批經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的管理人才．使救助建立在科學(xué)化的基礎(chǔ)上。為了保持和平并維護(hù)自由，政府需要履行保護(hù)性職能，以防止一些公民受另一些公民的強(qiáng)制。集體性、政治性的外在制度更易于被認(rèn)識(shí)，從而節(jié)約人們的信息成本；可以用合法的懲罰執(zhí)行判決，并令人滿意；有利于解決“囚徒困境”和“公地悲劇”；更有利于排除歧視和排外，保障公正、開(kāi)放的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。[美]詹姆斯政治生活中的普遍性原則也是同樣，人們一旦成為某個(gè)政治共同體的成員，即被視為應(yīng)當(dāng)享有這種對(duì)稱(chēng)性，因?yàn)閺囊?guī)范意義上講所有人都是中等的：從程序性方面，普遍性原則要求政治共同體巾所有的成員都得到平等的待遇，而不能考慮他的背景、身份等特殊原因。羅爾斯強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度調(diào)整保證分配正義，這就意味著福利國(guó)家或社會(huì)保障應(yīng)該是制度化的，是出于對(duì)正義的要求，而不是對(duì)市場(chǎng)失敗的補(bǔ)救，通過(guò)民主手段創(chuàng)造一個(gè)集體生活的正義環(huán)境是國(guó)家的責(zé)任。該理論就是要按平等的方向補(bǔ)償由偶然因素造成的傾斜。羅爾斯：《政治自由主義》，萬(wàn)俊人譯，譯林出版社，2000年版，第319頁(yè)。因此他們也應(yīng)當(dāng)如羅爾斯論述的那樣，擁有與他人相容的最廣泛的平等與自由，擁有公平的機(jī)會(huì)；不但如此，而且正因?yàn)樗麄兲幱谳^不利的社會(huì)地位，更應(yīng)該得到政策的傾斜補(bǔ)償，得到“適合于最少受惠者的最大利益”。由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境中存在大量導(dǎo)致人們生產(chǎn)和消費(fèi)相互影響的因素，需要通過(guò)權(quán)利結(jié)構(gòu)來(lái)安排不同人的機(jī)會(huì)，權(quán)利代表一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)引入的交易概念，可以分為(1)自愿的自利交易、(2)自愿的互惠交易、(3)強(qiáng)制的自利交易、(4)強(qiáng)制的互惠交易，其中強(qiáng)制性互惠交易是分析社會(huì)保障制度的一種特別有用的類(lèi)型，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓既不是個(gè)人倫理動(dòng)機(jī)，也不是組織的功利目的，而是某種社會(huì)的公平意愿和社會(huì)價(jià)值，如社會(huì)平等、公民權(quán)利、社會(huì)成員的自由能力或社會(huì)的團(tuán)結(jié)等。社會(huì)調(diào)劑有助于使每個(gè)社會(huì)成員的基本尊嚴(yán)和基本生存條件能夠得到維護(hù)和滿足，社會(huì)成員能夠普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來(lái)的收益，共享社會(huì)發(fā)展的成果，進(jìn)而使社會(huì)的質(zhì)量不斷提高。從某種意義上說(shuō)，社會(huì)保障機(jī)制不健全、不完善，是導(dǎo)致城市流浪乞討人員問(wèn)題出現(xiàn)的制度原因之一，對(duì)這一人群予以救助，是政府調(diào)整社會(huì)利益格局、進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的一種方式，我們作為社會(huì)主義國(guó)家，更要重視這一類(lèi)制度的建設(shè)。救助作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度，就是滿足人的基本需求理論。積極救助原則 國(guó)家對(duì)流浪乞討人員的救助，目的就是要維護(hù)他們的人格尊嚴(yán)，要他們能“體面地生存”，因此對(duì)他們的救助以積極救助為原則。 首先是對(duì)人的尊嚴(yán)的再認(rèn)識(shí)。 其次是對(duì)貧困的看法的改變。我國(guó)歷朝歷代都有針對(duì)流浪乞討人員的救濟(jì)、安頓和管理措施。l949年11月，中央人民政府開(kāi)展生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救濟(jì)，對(duì)國(guó)民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者進(jìn)行教育改造。（二）建國(guó)中期的收容遣送制度 60年代初三年自然災(zāi)害時(shí)期，大量災(zāi)民涌入城市，收容救濟(jì)災(zāi)民成為當(dāng)時(shí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。收容遣送制度的實(shí)施對(duì)象 《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是“家居農(nóng)村流入城市乞討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無(wú)著的”。更甚者，被收容人員遭到收容遣送機(jī)構(gòu)工作人員打罵侮辱乃至死亡的事件時(shí)有發(fā)生。5月23日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國(guó)公民名義，再次聯(lián)名上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序?！毒戎芾磙k法》的內(nèi)容《救助管理辦法》取代《收容遣送辦法》，對(duì)救助的宗旨、范圍、措施、管理等作了大幅調(diào)整，是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一，是中國(guó)民主法制建設(shè)的一件大事，是中國(guó)社會(huì)救助制度的重大改革。（8）其他規(guī)定：受助人員住所地政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員等。在新的制度下，生活無(wú)著的流浪乞討人員可以向救助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)核實(shí)情況后救助機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)提供救助。這種做法實(shí)際上是對(duì)公民的不平等歧視。站在流浪乞討人員救助這一視角，政府如何既保護(hù)公民利益，又維護(hù)社會(huì)正常秩序，協(xié)調(diào)各方利益，仍然是一個(gè)值得研究的話題。汪行福：《分配止義與杜會(huì)保障》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁(yè)社會(huì)弱勢(shì)群體直接面臨的問(wèn)題是怎樣才能獲得最為基本的生存條件和發(fā)展條件，必須通過(guò)立法及政府行為，通過(guò)制定系統(tǒng)的社會(huì)政策來(lái)完成，通過(guò)政府的組織、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)來(lái)予以具體體現(xiàn)。救助是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是社會(huì)的“安全閥”和“平衡器”，政府負(fù)有最為重要的責(zé)任。對(duì)于救助機(jī)構(gòu)的工作人員來(lái)說(shuō)，由于救助工作對(duì)象復(fù)雜、政策性強(qiáng)，要求基層工作人員不僅要有知識(shí)、懂政策，而且還要有經(jīng)驗(yàn)、有方法，善于應(yīng)對(duì)和處理各種復(fù)雜問(wèn)題。也有個(gè)別因經(jīng)商、旅游被騙、被偷、被搶而一文不名，無(wú)法獨(dú)立生活的，對(duì)這部人提出救助要求的，也應(yīng)予以救助，未必一定要等到他們淪為流浪乞討人員、符合“身份”了才予救助。這些行為的存在嚴(yán)重沖擊了正常的社會(huì)秩序，侵害了社會(huì)大多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)也對(duì)乞討者、尤其是未成年乞討者的身心健康帶來(lái)極大危害。從行為的外部性分析，流浪乞討人員的存在，對(duì)城市的普通市民帶來(lái)