【正文】 （六）構(gòu)建完善的社會保障制度社會保障是復(fù)雜的系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間既有聯(lián)系、又有分工，不同的社會保障具有不同的社會功能。實際上流出地政府的終極義務(wù)乃在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障本地區(qū)人民生活，從根本上減少外出流浪乞討的人員。（三）救助地與流出地政府的信息交流與合作信息不對稱是兩地政府間交流與合作的主要障礙，《救助管理辦法》及《實施細(xì)則》都規(guī)定了救助站及流入地政府應(yīng)當(dāng)對受助人員查明住址，通知親屬或所在單位接回，或由流出地人民政府民政部門接回。民政部門作為救助制度的執(zhí)法主體，具體負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、城管部門在執(zhí)打職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知其求助的義務(wù)，對其中的行動不便人員有引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)；城管部門在履行城市環(huán)境管理的職責(zé)時，有權(quán)對流浪乞討人員進(jìn)行管理．在有地方政府規(guī)章和規(guī)定的前提下，對限制乞討區(qū)域的流浪乞討人員予以勸誡、限制：公安部門對流浪乞討人員的違法犯罪行為行使治安管理權(quán)限和刑事偵查權(quán)限；衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)對突發(fā)急病的受助人員有救治義務(wù)；交通、鐵道部門應(yīng)當(dāng)對返回戶口所在地、住所地的受助人員憑救助站發(fā)給的車船憑證準(zhǔn)予搭乘相應(yīng)的公共交通工具；財政部門要將被助經(jīng)費列入每年預(yù)算，加大政府救助資金投入和管理力度，建立穩(wěn)定增長的救助資金籌措機(jī)制；審計部門有必要對救助工作進(jìn)行審計監(jiān)督，督促救助工作公正透明。政府和公眾中除了少部分專業(yè)部門和專業(yè)人員以外，了解救助制度，可以對流浪乞討人員給予明確指引的，也是風(fēng)毛麟角。這對于我國進(jìn)一步完善流浪乞討人員救助管理制度是有很大參考價值和借鑒意義的。《國內(nèi)治安法》法案對流浪漢和乞丐做了嚴(yán)格的限制。與以往不同，這筆錢重點將故在為流浪者提供可負(fù)擔(dān)的長期住所上，而不是臨時性的收容所。（二）美國的經(jīng)驗盡管美國是世界上最富有的國度，但其同樣未能避免流浪乞討現(xiàn)象的存在。具體措施有：針對各種流浪乞討類型，布里斯托市政府統(tǒng)合或配套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或民問組織，完善其服務(wù)功能。（一）英國的經(jīng)驗在英國，流浪乞討現(xiàn)象十分普遍，乞討被冠以“街頭文化”甚至“行為藝術(shù)”的美譽。貧困作為一種社會問題，受到廣泛關(guān)注，從時間維度來看，貧困不僅在宏觀層面上與人類社會相伴很長時間，而且將在今后很長時期內(nèi)與人類同存，在微觀層面上它也是一個長時段的持續(xù)的現(xiàn)象。按照湯森(P．Townsend)的定義，貧困是指“被迫喪失物質(zhì)生活條件達(dá)一定時間之久，以至不可能或者難以參加正常的活動，缺乏日常起居設(shè)備和一般生活條件，或者說缺乏社會所廣泛支持和認(rèn)可的最低限度的東西。它妨礙著正常的社會分化，削弱了社會的整合性，降低了人力資源的開發(fā)度，也降低整個社會的發(fā)展質(zhì)量。l979年以來，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程、市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程以及改革開放進(jìn)程的迅速推進(jìn)，農(nóng)村的剩余勞動力在大量增加，城市里的機(jī)會資源在迅速增加，城市與農(nóng)村這兩個原本相互隔絕的板塊被打通，城鄉(xiāng)之間的社會成員初步實現(xiàn)了大規(guī)模的對流，城鄉(xiāng)間的人為界限趨于模糊，原來的農(nóng)村居民大量涌入城市尋找生活與工作的機(jī)會。因為，在一個群體社會中，每個人的愿望、預(yù)期是無限多樣性的，這樣在人們之間便自然會產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利、利益等方面的沖突和矛盾。每個人在行使自己權(quán)利的同時也必須顧及他人的感受，行使自己的權(quán)利不得妨礙他人權(quán)利的行使，否則便是將受制約的行為。（二）政策環(huán)境分析流浪乞討現(xiàn)象對市容、交通等城市環(huán)境的影響這里的影響應(yīng)當(dāng)是指那些對路人強(qiáng)行索要、惡意纏乞的行為，以及在交通要要道、繁忙路口、行進(jìn)的車流中占道行乞、妨礙交通秩序和交通安全的行為，和其中一些破壞公共設(shè)施、影響環(huán)境衛(wèi)生的行為。首先是對受助人員的法定監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。同時，當(dāng)前人們追求物質(zhì)財富的手段日益多樣化，價值觀也趨于多元化，日益寬容的道德環(huán)境使乞討者受到的道德壓力越來越小，有相當(dāng)一都分流浪乞討人員并非因生活無著、迫于無奈，而是將其作為自己的職業(yè)，賴其謀生，甚至致富。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。事實上，政府施行的救助管理工作，其社會功能還是具有兩個層次。過去將收容遣送人員視為生財之道，強(qiáng)迫其無償勞動，現(xiàn)在要以關(guān)心的情懷給予無償?shù)乃胫?，不僅僅政府的財政增添壓力，更大的壓力恐怕來自于內(nèi)心的觀念變更。公共政策是一系列由政府機(jī)關(guān)和官員制定的相關(guān)聯(lián)的選擇，既定的政策議題通常是對政策問題界定沖突的結(jié)果；而政策問題的界定依賴于特定的政策利益相關(guān)者的參與方式，政策利益相關(guān)者是指由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個人或群體，如市民群體、政黨、政府當(dāng)局等；政策環(huán)境是圍繞一個政策議題的事件發(fā)生的具體背景，它影響政策利害相關(guān)者和公共政策，也被它們所影響。《收容遣送辦法》更多地強(qiáng)調(diào)了國家管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和被收容人員的義務(wù)，二者處于不平等的法律關(guān)系。換言之，新的救助管理辦法承認(rèn)了公民自由選擇生活方式的權(quán)利。同時《救助管理辦法》還明確指出“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”。 （3）救助部門職責(zé)：縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助站，并應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障；縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任；行政機(jī)關(guān)對發(fā)現(xiàn)的流浪乞討人員應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助，對其中的行動不便人員還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。（三）當(dāng)代的救助管理制度《救助管理辦法》的出臺由于收容遣送制度已演變成一種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，弱勢群體的社會救助權(quán)益得不到保障。2000年出臺的《中華人民共和國立法法》第九條明確規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項除外。其后的幾年里，民政部、公安部等部委經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步強(qiáng)化收容遣送工作，使收容遣送制度逐漸從當(dāng)初維護(hù)城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序演變?yōu)橄拗仆鈦砣丝诹鲃由踔潦桥浜洗驌粜淌路缸锏囊豁棿胧８猩跽?，以乞討作為其生財之道。生產(chǎn)教養(yǎng)院實行教育、挽救、改造相結(jié)合的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動第二。元代設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院(又稱孤老院)，由官方撥付經(jīng)費收養(yǎng)乞丐。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，尤其面對劇烈的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾紛涌而出，人們逐漸意識糾貧困不能只歸咎于個人，貧困更多的是社會制度和社會結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政府應(yīng)當(dāng)對貧困問題進(jìn)行干預(yù)，為維護(hù)社會公平，國家對公民的福利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任。在人尚未脫離動物界的時候，是談不上尊嚴(yán)問題的，而一旦人脫離了動物界，有了人的自我意識后，便具有了人的種屬尊嚴(yán)。同時，救助也不是建立在恩賜、施舍、憐憫的基礎(chǔ)上，而是出于國家應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，施以平等救助，主動積極為公民提供物質(zhì)援助。人的尊嚴(yán)存在于每個人那里，是通過每一個具體的社會群體、每一個具體的個人體現(xiàn)出來的。弱勢群體在追逐自己的利益上，顯然處于無力的狀態(tài)。 從理論上說，社會主義應(yīng)該在實現(xiàn)平等和正義上具有制度的優(yōu)勢，因為：社會主義的道德基礎(chǔ)是實現(xiàn)平等，生產(chǎn)的目的是滿足人們的需要。 而政府之所以對流浪乞討人員選擇“救助”制度，是因為我們需要一個具有完善調(diào)劑功能的社會。這些選擇最終取決于對不同人的分享份額和資格以及關(guān)于公平的意義和程度等方面的道德判斷。 [德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第46頁。社會在機(jī)會平等問題上的責(zé)任應(yīng)是：維護(hù)機(jī)會平等豹理念和準(zhǔn)則，保證公正體系中各項內(nèi)容的實施，直接創(chuàng)造有助于機(jī)會平等實施所需的平等條件，創(chuàng)造一個人人共享、普遍受益的社會。由于位置較高的階層在各種資源擁有方面具有明顯優(yōu)勢，所以，這些階層在同利益相關(guān)的制度設(shè)計、政策安排諸方面也就相應(yīng)地?fù)碛休^大的影響力，進(jìn)而就可能利用種種優(yōu)勢造成一種使位置較低的階層受損而自己受益的局面。公正的兩個優(yōu)先規(guī)則：一、(自由的優(yōu)先性)兩個正義原則應(yīng)以詞典式次序排列，因此，自由只能為了自由的緣故而被限制。羅爾斯的正義論 羅爾斯的《正義論》從人類追求正義的高度對福利國家加以肯定，井通過嚴(yán)密的邏輯推理論證了國家通過再分配幫助窮人和弱者的合理性。DM柯武剛、史漫飛將制度分為“內(nèi)在制度”(internal institutions)和“外在制度”(external institutions)。在當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，這部分是首當(dāng)其沖需要加強(qiáng)的內(nèi)容。因而，我們要加強(qiáng)對城市流浪乞討熱暖的救助和管理力度，站在社會發(fā)展的角度，積極探索新的救助和管理途徑，出臺新的解決方案，突破新的一面。M在各大城市中，流浪乞討人員已成為一支不可忽視的力量，嚴(yán)重干擾著城市風(fēng)貌和秩序，這已引起各界的重視，近年來，各大城市紛紛出臺新的救助和管理政策，都取得新的成就。同時，社會救助對象是那些因各種原因而無法維持最低生活水平的社會成員，具有最低保障性質(zhì)；社會救助也有其嚴(yán)格的制度和程序規(guī)范，需要有一套體系健全的專門管理機(jī)構(gòu)，有一批經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的管理人才．使救助建立在科學(xué)化的基礎(chǔ)上。為了保持和平并維護(hù)自由，政府需要履行保護(hù)性職能，以防止一些公民受另一些公民的強(qiáng)制。集體性、政治性的外在制度更易于被認(rèn)識，從而節(jié)約人們的信息成本；可以用合法的懲罰執(zhí)行判決，并令人滿意；有利于解決“囚徒困境”和“公地悲劇”；更有利于排除歧視和排外，保障公正、開放的市場機(jī)會。[美]詹姆斯政治生活中的普遍性原則也是同樣，人們一旦成為某個政治共同體的成員，即被視為應(yīng)當(dāng)享有這種對稱性，因為從規(guī)范意義上講所有人都是中等的：從程序性方面，普遍性原則要求政治共同體巾所有的成員都得到平等的待遇，而不能考慮他的背景、身份等特殊原因。羅爾斯強(qiáng)調(diào)通過制度調(diào)整保證分配正義，這就意味著福利國家或社會保障應(yīng)該是制度化的，是出于對正義的要求，而不是對市場失敗的補(bǔ)救，通過民主手段創(chuàng)造一個集體生活的正義環(huán)境是國家的責(zé)任。該理論就是要按平等的方向補(bǔ)償由偶然因素造成的傾斜。羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年版，第319頁。因此他們也應(yīng)當(dāng)如羅爾斯論述的那樣，擁有與他人相容的最廣泛的平等與自由，擁有公平的機(jī)會；不但如此，而且正因為他們處于較不利的社會地位，更應(yīng)該得到政策的傾斜補(bǔ)償，得到“適合于最少受惠者的最大利益”。由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境中存在大量導(dǎo)致人們生產(chǎn)和消費相互影響的因素，需要通過權(quán)利結(jié)構(gòu)來安排不同人的機(jī)會，權(quán)利代表一個社會的游戲規(guī)則。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)引入的交易概念，可以分為(1)自愿的自利交易、(2)自愿的互惠交易、(3)強(qiáng)制的自利交易、(4)強(qiáng)制的互惠交易，其中強(qiáng)制性互惠交易是分析社會保障制度的一種特別有用的類型，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓既不是個人倫理動機(jī)，也不是組織的功利目的，而是某種社會的公平意愿和社會價值，如社會平等、公民權(quán)利、社會成員的自由能力或社會的團(tuán)結(jié)等。社會調(diào)劑有助于使每個社會成員的基本尊嚴(yán)和基本生存條件能夠得到維護(hù)和滿足，社會成員能夠普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來的收益，共享社會發(fā)展的成果，進(jìn)而使社會的質(zhì)量不斷提高。從某種意義上說，社會保障機(jī)制不健全、不完善，是導(dǎo)致城市流浪乞討人員問題出現(xiàn)的制度原因之一，對這一人群予以救助，是政府調(diào)整社會利益格局、進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的一種方式，我們作為社會主義國家，更要重視這一類制度的建設(shè)。救助作為一項社會保障制度，就是滿足人的基本需求理論。積極救助原則 國家對流浪乞討人員的救助，目的就是要維護(hù)他們的人格尊嚴(yán)，要他們能“體面地生存”，因此對他們的救助以積極救助為原則。 首先是對人的尊嚴(yán)的再認(rèn)識。 其次是對貧困的看法的改變。我國歷朝歷代都有針對流浪乞討人員的救濟(jì)、安頓和管理措施。l949年11月，中央人民政府開展生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一對流浪乞討人員實施救濟(jì)，對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者進(jìn)行教育改造。（二）建國中期的收容遣送制度 60年代初三年自然災(zāi)害時期，大量災(zāi)民涌入城市，收容救濟(jì)災(zāi)民成為當(dāng)時政府的一項重要任務(wù)。收容遣送制度的實施對象 《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是“家居農(nóng)村流入城市乞討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無著的”。更甚者，被收容人員遭到收容遣送機(jī)構(gòu)工作人員打罵侮辱乃至死亡的事件時有發(fā)生。5月23日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國公民名義，再次聯(lián)名上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調(diào)查程序?！毒戎芾磙k法》的內(nèi)容《救助管理辦法》取代《收容遣送辦法》，對救助的宗旨、范圍、措施、管理等作了大幅調(diào)整，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一，是中國民主法制建設(shè)的一件大事，是中國社會救助制度的重大改革。（8）其他規(guī)定：受助人員住所地政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員等。在新的制度下，生活無著的流浪乞討人員可以向救助機(jī)構(gòu)提出申請，經(jīng)核實情況后救助機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)提供救助。這種做法實際上是對公民的不平等歧視。站在流浪乞討人員救助這一視角，政府如何既保護(hù)公民利益，又維護(hù)社會正常秩序，協(xié)調(diào)各方利益，仍然是一個值得研究的話題。汪行福：《分配止義與杜會保障》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁社會弱勢群體直接面臨的問題是怎樣才能獲得最為基本的生存條件和發(fā)展條件，必須通過立法及政府行為，通過制定系統(tǒng)的社會政策來完成，通過政府的組織、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)來予以具體體現(xiàn)。救助是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是社會的“安全閥”和“平衡器”，政府負(fù)有最為重要的責(zé)任。對于救助機(jī)構(gòu)的工作人員來說，由于救助工作對象復(fù)雜、政策性強(qiáng)，要求基層工作人員不僅要有知識、懂政策，而且還要有經(jīng)驗、有方法，善于應(yīng)對和處理各種復(fù)雜問題。也有個別因經(jīng)商、旅游被騙、被偷、被搶而一文不名，無法獨立生活的，對這部人提出救助要求的，也應(yīng)予以救助，未必一定要等到他們淪為流浪乞討人員、符合“身份”了才予救助。這些行為的存在嚴(yán)重沖擊了正常的社會秩序，侵害了社會大多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，同時也對乞討者、尤其是未成年乞討者的身心健康帶來極大危害。從行為的外部性分析，流浪乞討人員的存在，對城市的普通市民帶來