【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 并對(duì)人民構(gòu)成管轄和約束。人民主權(quán)原則告訴我們一個(gè)擁有并切實(shí)履行著至高無上、無所不包、不受約束的國(guó)家權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)，將最終成為吞噬人民的“利維坦”，因此，公民作為“國(guó)家所有權(quán)”的所有應(yīng)克星：《兩方民主發(fā)展史》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版第157頁人，應(yīng)當(dāng)對(duì)行使國(guó)家權(quán)力的行為者進(jìn)行監(jiān)督，以防止對(duì)國(guó)家權(quán)力的濫用和對(duì)人民權(quán)利的侵害。信訪制度在一定程度上起到了監(jiān)督國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的作用，同時(shí)在維護(hù)公民權(quán)利方面也起到了積極的作用，信訪制度是國(guó)家對(duì)公民信訪權(quán)利的一種肯定和確認(rèn)，是將人民對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約制度化，人民主權(quán)理論是其內(nèi)在的政治理論基礎(chǔ)。3．1．2憲法基礎(chǔ)——公民基本權(quán)利 公民基本權(quán)利往往被稱為憲法權(quán)利，就是公民所享有的基本的、具有重要意義的權(quán)利。在近代憲法時(shí)期，基本權(quán)利往往被稱為自由，翅厶身的自由、精神的自由和經(jīng)濟(jì)的自由，既是近岱憲法壓確立的三太基奎拯型，概稱為自盥公民對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)的必然要求，是社會(huì)主義民主政治的切實(shí)體現(xiàn)。信訪作為一種權(quán)利，已不僅僅是一種傳統(tǒng)力量的產(chǎn)物，而且也為法律所直接或間接地規(guī)定，特別是作為根本法的憲法，這就為信訪活動(dòng)提供了合法性的基礎(chǔ)。我國(guó)公民監(jiān)督權(quán)是以憲法保障為前提的，根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)笫四十一條第一款規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行匝告陷害”。由此我們可以看出，信訪條例體現(xiàn)了憲法精神，在信訪概念中提到的反映情況、提出建議、意見、或者投訴請(qǐng)求，實(shí)際上就是憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利在信訪條例中的體現(xiàn)。信訪權(quán)利因此被歸納為五種權(quán)利即批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。3．1．3傳統(tǒng)意識(shí)基礎(chǔ)——“清官”意識(shí) 信訪制度在我國(guó)具有旺盛生命力的原因，從人們的思想意識(shí)層面是與我國(guó)傳統(tǒng)民眾的“青天”意識(shí)相關(guān)聯(lián)的?！扒骞佟笔俏覈?guó)從古至今的百姓情結(jié)，人們對(duì)清官寄予了太多的期望和夢(mèng)想。當(dāng)人們遇到冤屈的時(shí)候，首先想到的就是找清官訴苦，希望清官能夠?yàn)樽约鹤髦?。這種思維習(xí)慣和行為模式沿襲至今，就構(gòu)成了所謂的“清官意識(shí)”。其實(shí)清官難尋是歷史告訴我們的一個(gè)基本事實(shí)，在大多數(shù)情況下，它只是一種理想而已，但對(duì)于清官的憧憬卻充分反映了人們對(duì)公平和正義的追求。盡管人們有可能一次次在現(xiàn)實(shí)面前碰壁，但正是這種內(nèi)心的力蕭蔚云：《憲法學(xué)．》，北京：北京人學(xué)Hl版社1985年版第45頁量在激勵(lì)著人們不斷地上訪，因?yàn)樗麄兿嘈胖灰约簣?jiān)持下去，就一定會(huì)遇到清官。于是人們一級(jí)一級(jí)地上訪，直至到中央一級(jí)。3．1．4現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——群眾路線 所謂群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。從政治學(xué)的角度，群眾路線就是基層民眾反映自己的要求和意見、表達(dá)自身的利益，從而實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和群眾的經(jīng)常性溝通并在一定的范圍內(nèi)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策和執(zhí)行加以檢驗(yàn)、監(jiān)督、糾正的民主機(jī)制。建立信訪制度是黨的群眾路線的內(nèi)在邏輯發(fā)展。黨的群眾路線依據(jù)的是馬克思主義群眾觀點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是承認(rèn)人民在國(guó)家中的主體地位和主人地位，人民群眾的利益是人類的最根本利益，黨的活動(dòng)必須從人民的利益出發(fā)，信訪制度就是這樣一種機(jī)制。信訪制度是一種黨和政府與人民群眾進(jìn)行政治溝通和交流的制度安排，一方面，群眾通過信訪活動(dòng)反映自己的要求，提出意見和建議；另一方面，黨和政府把群眾的意見、建議、要求匯集起來，這既是對(duì)以前的政策的檢驗(yàn)，同時(shí)也為將來的決策提供了依據(jù)，這樣就能夠更好的實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。信訪制度正是執(zhí)政黨發(fā)揚(yáng)民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道，是貫徹和實(shí)踐群眾路線的具體體現(xiàn)，足黨對(duì)群眾路線具體內(nèi)容在新的歷史條件下制度化，信訪制度的實(shí)施使黨和政府在新的歷史時(shí)期擁有更為廣泛、更為牢固的群眾基礎(chǔ)。3．2信訪制度的功能解析 信訪制度的功能，簡(jiǎn)單地講就是信訪制度所發(fā)揮的作用。社會(huì)制度所發(fā)揮的作用是復(fù)雜的，制度構(gòu)建者對(duì)制度有一個(gè)理想的預(yù)期，總是期望制度實(shí)施之后能夠發(fā)揮積極的社會(huì)作用。然而制度在實(shí)施過程中，制度所發(fā)揮的實(shí)際作用往往事與愿違，由于這樣或者那樣的原因出現(xiàn)與制度構(gòu)建者所沒有預(yù)見到的消極作用。正確解讀信訪制度的功能有利于信訪制度的改革，因而信訪制度功能一直是各個(gè)學(xué)者和專家研究的重點(diǎn)。有的學(xué)者把它的功能概括為四重功能論，還有的概括為五重甚至六重功能論，本文經(jīng)認(rèn)真概括總結(jié)之后認(rèn)為信訪制度有以下四項(xiàng)功能。3．2．1公民政治參與和利益表達(dá)的功能 “民主制度作為一項(xiàng)決策制度是效率不高的。但是，它的非政治戍克星：《西方民主發(fā)展史》．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版第178頁性的副作用足以證明它是合理的。如果我們想要社會(huì)充滿活力和興旺發(fā)達(dá)，普遍參與政治生活是我們必須支付的代價(jià)；除此之外，別無選擇”。信訪就是一種公民普遍參與政治生活的途徑，它同時(shí)承載著百姓的利益表達(dá)和對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督職能。在當(dāng)代中國(guó)，信訪是公民進(jìn)行制度化政治參與的一種方式，是公民利益表達(dá)的一條途徑，也是中國(guó)特色的政治民主形式。羅伯特達(dá)爾將人們政治參與的動(dòng)因概括為：重視可以得到的報(bào)酬、認(rèn)為選擇是重要的、相信自己能夠改變結(jié)果、相信如果自己不行動(dòng)，結(jié)局將不會(huì)滿意、擁有關(guān)于當(dāng)前問題的知識(shí)或技能、只要克服較少的障礙便可行動(dòng)。在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開放的過程中，利益格局的調(diào)整、制度建設(shè)的漏洞、腐敗現(xiàn)象的滋生、官僚主義的行為都從不同側(cè)面對(duì)公民產(chǎn)生著影響，這是信訪的社會(huì)根源。公民信訪對(duì)政治權(quán)力起著監(jiān)督作用，公民對(duì)政治權(quán)力和行政權(quán)力的監(jiān)督是載入憲法的公民權(quán)利之一，是社會(huì)監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。3．2．2為政府決策提供信息的功能 在國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，由于本身的紛繁復(fù)雜，使得其深入基層的力量至少在目前來說還是相當(dāng)?shù)娜崛?。在中?guó)這樣…個(gè)地：趕物博的國(guó)家，基層的情況顯得尤為特殊，這就給上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，包括立法、司法和行政機(jī)關(guān)了解基層的民意帶來諸多障礙。信訪的存在，給國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使提供了重要的信息來源。眾所周知，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)由于各方面的因素不可能完全深入基層，其只能問接地獲取各種信息。而基層政府按理說應(yīng)該是上傳民意的重要紐帶，但本著報(bào)喜不報(bào)憂的思想理念，被基層政府上傳到上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的各種信息往往是經(jīng)過了過濾和進(jìn)行了一番技術(shù)處理的。同時(shí)，基層政府屈于政治方面的種種壓力，在其長(zhǎng)期的實(shí)踐中，對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制非常的熟悉，已摸索出了一套成功的經(jīng)驗(yàn)，這些都是令上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)無力以對(duì)的。而信訪是通過公民直接向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況，其繞過了基層政府，確保了信息的含金量，能夠充分地表達(dá)民意，讓上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)真正地了解實(shí)踐中存在的一些問題，并在制定政策的過程中能做出相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施。3．2．3權(quán)利救濟(jì)功能 權(quán)利救濟(jì)理論認(rèn)為，．有權(quán)利必有救濟(jì)，沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。社會(huì)生活中，一切行政行為都有可能侵犯公民的權(quán)利，因此對(duì)于一切行政行為都應(yīng)當(dāng)設(shè)胃相應(yīng)的救濟(jì)制度，而不應(yīng)僅僅局限于違法行政行為侵犯公民權(quán)利的救濟(jì)。但是實(shí)踐表明，許多信訪事項(xiàng)往往是由于國(guó)家權(quán)力被國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員濫用，侵犯了公民的合法權(quán)益造成的。公民因此提起信訪，如果能夠得到切實(shí)妥善的處理，信訪制度無疑起到了權(quán)利救的功能。信訪制度的救濟(jì)功能應(yīng)該處于司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的補(bǔ)充地位，但在中國(guó)信訪制度所發(fā)揮的救濟(jì)功能早就超出了這種意義上的救濟(jì)功能而變成了一種特殊的救濟(jì)功能：許多人把涉訴、涉法的問題部寄希望于信訪。這是因?yàn)槠胀癖姶嬖诘摹皭u訟”心理，不習(xí)慣通過訴訟的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)利。除此之外我國(guó)已經(jīng)建立的行政訴訟制度還很不完備，很難為公民提供一張抵御公權(quán)力侵害的保護(hù)之網(wǎng)。而法律作為社會(huì)生活的一個(gè)組成部分，并不能涵蓋社會(huì)生活的全部。在法律之外還有倫理、道德、文化和習(xí)俗以及政簸等等，在一個(gè)完整的生活領(lǐng)域當(dāng)中，法律的功能和作用是有限的，同時(shí)由于法律的不完善性和落后性的存在，信訪可以在法律所不能涉及的政策領(lǐng)域里保持一定的救濟(jì)能力。因此，信訪可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前噩程序，也可以受理行政復(fù)議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國(guó)家權(quán)力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關(guān)注焦點(diǎn)。同時(shí)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的度中繼續(xù)探討?？梢?，正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到了一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。3．2．4 監(jiān)督功能 中國(guó)是一個(gè)實(shí)行代議制的國(guó)家，而代議制的基本理論便是對(duì)權(quán)力的制約。一是通過權(quán)力制約權(quán)力，即通過三權(quán)分立的政治體制來實(shí)現(xiàn)行政、司法、和立法之問的互相制衡；二是通過權(quán)利制約權(quán)力，即人民通過政治參與來制約國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使其權(quán)力。信訪正為廣大人民群眾監(jiān)督國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提供了一個(gè)平臺(tái)，監(jiān)督功能是它…個(gè)十分重要的功能。特別在社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，政府正在向服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變，政務(wù)公開的要求也使這種監(jiān)督功能重新提到了一個(gè)新的高度。 信訪是因國(guó)家公權(quán)力對(duì)公民合法利益的侵犯而引發(fā)的，其與生俱來就具有監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的功能，尤其是在行政權(quán)力同益膨脹的今天更是如此。盡管信訪作為群眾監(jiān)督的形式之一，不像國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督那樣具有強(qiáng)制性．但其仍然可以對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行起著一定的約束和限制作用。對(duì)基層的國(guó)家機(jī)關(guān)而言，信訪甚至是監(jiān)督其權(quán)力行使的一種最為有效的手段。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在監(jiān)督基層機(jī)關(guān)的權(quán)力行使時(shí)，具有一定的間接性，其監(jiān)督缺乏實(shí)效性，信訪則恰恰可以彌補(bǔ)了這一缺陷。基層公民對(duì)基層機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行程序和模式最為熟悉，因而通過信訪渠道對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督具有直接性，也最能夠反應(yīng)問題，這不失為上層國(guó)家機(jī)關(guān)了解基層官員工作風(fēng)的有效方式，因?yàn)槠淅@過了中層官僚體制。從實(shí)踐活動(dòng)來看，信訪也確實(shí)發(fā)揮了法律監(jiān)督的功能。在中國(guó)這樣一個(gè)具有濃厚行政傳統(tǒng)及向法治化轉(zhuǎn)軌的國(guó)家中，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型以及各種規(guī)則的缺失而引起的行政違法現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，通過信訪對(duì)行政違法行為進(jìn)行制約，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督以保障公民的合法權(quán)益就顯得尤為重要。3．3對(duì)信訪制度的功能定位 新中國(guó)成立以后所設(shè)立的信訪制度的功能主要是公民政治參與和監(jiān)督，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型以來，信訪制度的功能發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位。它的主要功能集中在了權(quán)利救濟(jì)上，這其實(shí)是一種不正常的發(fā)展態(tài)勢(shì)。因?yàn)檫@與中國(guó)所要建設(shè)的法治化國(guó)家的目標(biāo)是相違背的，現(xiàn)在學(xué)術(shù)的大多數(shù)人也都認(rèn)為救濟(jì)功能是其最重要的功能。但是本文認(rèn)為，中國(guó)正處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，依法治圍是一個(gè)必然的趨勢(shì)，從憲政的大局來看，強(qiáng)調(diào)信訪的救濟(jì)功能準(zhǔn)確的說是信訪的訴訟性的救濟(jì)功能是與法治化的進(jìn)程相違背的。因此本為認(rèn)為應(yīng)該把信訪的功能主要定位在公民政治參與、為政府決策提供信息、政治監(jiān)督以及非訴訟的救濟(jì)方面。當(dāng)然這并不是說要取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，在我國(guó)還沒有達(dá)到真正依法治圈的程度，現(xiàn)存的司法體系還不完善，相關(guān)的法律還不完善，信訪的救濟(jì)功能還有其存在的空間，但是毫無疑問這種救濟(jì)功能一定要逐步的消弱。在現(xiàn)階段得把它定位在司法救濟(jì)的補(bǔ)充地位，也就是說要使大量的信訪案件司法化而非司法案件信訪化．使信訪制度走向法治化才是最終的日標(biāo)。4．轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)信訪制度發(fā)展所面臨的困境及原因分嶄 當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，發(fā)展中出現(xiàn)了不少的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)和新問題，綜合來看：一是城鄉(xiāng)、地區(qū)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡引起了大量的社會(huì)矛盾，縮小發(fā)展差距和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)艱巨；二是人民群眾物質(zhì)文化需要不斷提高并更趨多樣化，社會(huì)利益關(guān)系越來越復(fù)雜，社會(huì)弱勢(shì)群體越來越難以生存；三是，體制創(chuàng)新進(jìn)入攻堅(jiān)階段，中國(guó)正由一個(gè)人治社會(huì)向法治社會(huì)轉(zhuǎn)變；’四是，社會(huì)上存在不少消極腐敗現(xiàn)象以及各類嚴(yán)重犯罪活動(dòng)，而人民群眾民主法治意識(shí)不斷的加強(qiáng)，政治參與的積極性不斷的提高。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，出現(xiàn)了“信訪洪峰”，也日益顯露出了信訪制度的一系列突出矛盾。4．1轉(zhuǎn)型時(shí)期信訪活動(dòng)的主要特點(diǎn) 新的形勢(shì)下，信訪矛盾日益尖銳復(fù)雜，群眾信訪活動(dòng)十分活躍，表現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：1．倍訪主體迅速擴(kuò)大 從近年來參與信訪活動(dòng)的人看，不僅有工人、農(nóng)民等傳統(tǒng)習(xí)慣上的信訪群體，而且有城市拆遷戶、機(jī)關(guān)分流人員、私營(yíng)企業(yè)主、小區(qū)業(yè)主等帶時(shí)代特色的信澇群體：既有殘疾人等弱勢(shì)群體，又有企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、復(fù)員退役兵、文革中受迫害致傷致殘的群眾組織成員、企業(yè)早年退休的領(lǐng)導(dǎo)等特殊群體?？傊旁L的主體正涉及到各行各業(yè)。2．反映的問題相對(duì)集中，日蟄復(fù)雜，處理難度越來越大 從信訪反映的內(nèi)容看，涉及群眾切身利益的問題越米越多，企業(yè)改制、農(nóng)村土地片用、城鎮(zhèn)房屋拆遷安置、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、社會(huì)保障、工資福利、合同糾紛、涉法涉訴、山林水土糾紛、勞資糾紛經(jīng)濟(jì)利益等方面的問題引發(fā)的信訪，占信訪總量的70％。從復(fù)雜程度看，信訪問題涉及的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，觸及的層面不斷加深，既有社會(huì)矛盾、經(jīng)濟(jì)利益矛盾，也有體制矛盾、思想觀念矛盾，相互交織，處理難度越來越大。3．群眾信訪總量居高不下，匕丑蝠虞遂級(jí)瑁大 以2004年為例，全國(guó)縣級(jí)以上黨政信訪部門受理的群眾信訪總量與2000年相比（下同）上升了4％。其中，％，省一級(jí)訪部門受理的信訪總量上升17％，市一級(jí)上升13．9％，縣一級(jí)上升11%，群眾信訪升幅度呈“倒金字塔”型，信訪活動(dòng)上行趨勢(shì)仍較明顯。4．信訪活動(dòng)的組織性、對(duì)抗性增強(qiáng) 在一些上訪活動(dòng)中，為相同訴求跨地區(qū)跨部門串聯(lián)赴省進(jìn)京上訪的增多，組織化傾向仍較明顯，通過集資、串聯(lián)、聚會(huì)等形式組織集體上訪現(xiàn)象不斷增多。從行為激烈程度看，信訪人違反《信訪條例》的行為時(shí)有發(fā)生，如打橫幅、舉標(biāo)語、呼口號(hào)、敲鑼喊冤、靜坐、下跪，圍堵黨政機(jī)關(guān)大門、攔截領(lǐng)導(dǎo)同志車輛、沖擊接待場(chǎng)所、阻斷公路、鐵路等，有的甚至采取自殘、自殺等過激行為來施壓。信訪人與信訪機(jī)關(guān)的沖突逐漸的升級(jí)。5．信訪活動(dòng)的擇機(jī)性增強(qiáng) 在時(shí)問和地點(diǎn)上，一些信訪人選擇重大節(jié)目、重大政治經(jīng)貿(mào)活動(dòng)期間或敏感期，特別是每年開兩會(huì)或者是開黨代會(huì)時(shí)，更是他們上訪的的黃金時(shí)期。每到這時(shí)他們便頻繁到北京或省會(huì)城市的敏感地區(qū)和重要場(chǎng)所聚集，以期造成聲勢(shì)和重大影響，引起上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)重視以達(dá)到自己的目的。6．非制度化的信訪量增多 信訪條例規(guī)定的信訪形式應(yīng)該是逐級(jí)上訪、同一信訪事項(xiàng)不能重復(fù)上訪，但實(shí)際上出現(xiàn)了大量的非信訪制度規(guī)定的上訪形式，如大量的集體上訪、重復(fù)上訪、與越級(jí)上訪。這些非制度化的信訪形式嚴(yán)重的沖擊了信訪制度的良性發(fā)展。(1)．出現(xiàn)大量的集體上訪 集體上訪是指在同一信