【正文】 結(jié)果，也與中國公民有了更多的權(quán)利意識與言論民主分不開。而從中央各部門，尤其是各省市信訪條例的規(guī)定和信訪實際運作過程來看，其信訪概念比國務院《信訪條例》規(guī)定的信訪概念的外延要寬泛得多，屬于廣義的信訪。 從新條例的規(guī)定看，信訪包括四個方面的內(nèi)容：(1)享有信訪權(quán)的主體是公民、法人和其他組織。從廣義上說，信訪指的是古今中外的社會成員通過寫信、訪問等形式向社會組織及其負責人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動；狹義的信訪指的是我國人民群眾通過寫信、訪問等形式向黨和政府的各級領(lǐng)導機關(guān)、人民團體、企事業(yè)單位及其負責人反映個人或集體意愿(主要是反映諦況、陳述意見、解決問題等)的社會政治交往活動。有的人認為應該保留，因為信訪制度是我國公民政治參與的積極途徑，在我國法制不健全的情況下，特別是司法制度不完善的情況下，信訪制度的救濟功能能起到補充作用，是人民群眾特別是處于弱勢群體人民的最后希望。再一個難點就是如何去看待行政復議、行政訴訟與信訪制度之問的關(guān)系，信訪制度中存在的許多問題都與信訪制度與這些制度銜接不好有關(guān)，但理論界對這個問題研究的不多，基本上沒有什么可以借鑒的東西。運用理論：代議制理論、人民主權(quán)理論思路：本文認為信訪制度在中國現(xiàn)階段發(fā)揮著不可替代的作用所以只能改革而不能廢除。特別是在中國轉(zhuǎn)型的背景下，我們應該通過改革使其逐步走上法治化的道路以適應時代發(fā)展的要求。1．2．3簡要評析 在2005年新的信訪條例出臺之前，學者們對信訪制度改革研究焦點都聚集在信訪制度是否應該廢除上，他們從不同角度通過自己的研究來影響國家對信訪制度改革的態(tài)度。司法獨立問題已經(jīng)被提上了日程．努力改善司法機關(guān)的地位，這才是社會穩(wěn)定與和諧的根本之道。 主張堅定不移地向現(xiàn)代憲政制度的轉(zhuǎn)型的學者們對于這種希望通過加強信訪制度來制約行政違法和司法不公的觀點進行了批駁?？梢娬窃诜伤患盎蚍刹荒馨l(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補充的權(quán)利救濟功能。強化信訪的救濟功能不利于法治國家的構(gòu)建，強化它的救濟功能將導致國家治理觀念的偏差，同時還會進一步削弱司法權(quán)威這一法治國家的治理基礎(chǔ)。 (從法學的角度來看) 認為能分離出來的學者認為，目前的信訪制度有兩個基本的功能，即政治參與和權(quán)利救濟。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構(gòu)，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，以加強系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。信訪部門的功能無非是信息反饋和解決問題，在中國這樣一個行政主導的國家，在司法難以真正獨立的情況下，需要信訪這樣一套沒有門坎的反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題。其核心觀點是擴大信訪機構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。黃鐘認為，當一些人把信訪制度當成中國特色的人權(quán)救濟方式時，卻忽視了如果從國家制度的大處著眼，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，其實是直接跟憲法或法律相抵觸的，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象，這既體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中，也體現(xiàn)在具體的實踐中，這些都有悖于建設法治國家的大方向。本文主要基于中國社會轉(zhuǎn)型背景，從信訪制度法治化的角度探討我國信訪制度的改革和完善。信訪量依舊很大，且信訪實際只能解決所有信訪問題的千分之二。 但隨著我國改革開放的深化和社會的轉(zhuǎn)型，曾經(jīng)在歷史上起到過積極作用的中國信訪制度出現(xiàn)了一系列的問題，信訪量逐年上漲，特別是2003年更是突破歷史最高水平，被學術(shù)界成稱為“信訪洪峰年”。 學位論文作者簽名：年 月 日1．引言1．1選題背景及意義 信訪是一項具有中國特色的非法律化制度，在我國建國之初以及改革開放以來起到過積極的作用，它是人民群眾政治參與、利益表達的制度性方式，也是維護和實現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟利益和民主權(quán)利的重要手段。保密論文待解密后適用本聲明。學校有權(quán)保留并向國家有關(guān)部門或機構(gòu)送交淪文的復印件和電子版。最重要的是使信訪制度獲得法制化保障，以便予從根本上走出信訪制度改革的困境。我國現(xiàn)行信訪制度表明其在保護弱勢群體利益、提供民意表達渠道、促進立法、改善執(zhí)法和司法以及制度創(chuàng)新等方面具有不可替代的優(yōu)勢，但也存在總體框架不合理、效率低下、責任大于權(quán)力等問題。信訪制度的改革是勢在必行，它在改革時面臨的困境是轉(zhuǎn)型期中國社會各種矛盾的縮影，針對這種情況，專家們提出不同的改革思路。 本文共分為六個部分。本人允許論文被查閱和借閱。學位論文作者簽名： 指導教師簽名： 年 月 日 年 月 日西北大學學位論文獨創(chuàng)性聲明本人聲明：所呈交的學位論文是本人在導師指導下進行的研究工作及取得的研究成果。當前，信訪制度已成為人民代表大會之外人民群眾表達意愿、參政議政、實施民主監(jiān)督的一種最直接、最常用、制度性、群眾性利益表達渠道。大量的信訪案件得不到解決，大量上訪的群眾滯留北京，這嚴重影響了國家正常的政治生活秩序，引起中央的高度重視。在實際的運作過程中信訪部門的壓力很大，承擔了很大的社會責任(其中有相當一部分的壓力本不該信訪部門來承擔)，信訪形勢依舊不容樂觀。1．2研究綜述 信訪制度是我國特有的一項制度，在國外很難找到一項與之完全對應的法律制度，所以本文的研究綜述主要從國內(nèi)對信訪制度的研究入手。張耀杰則進一步指出在現(xiàn)行憲法和法律框架之外所設計的疊床架屋且等級森嚴的信訪機構(gòu)是一種制度陷阱．因此信訪制度可以廢除。國家信訪局研究室負責人認為，信訪機構(gòu)權(quán)力有限是導致信訪效率低下的主要原因。了解民眾的需要，并通過賦予信訪機構(gòu)實實在在的權(quán)力樹立信訪機構(gòu)的權(quán)威來解決社會問題。再次，也是最為重要的是，要切實保障信訪人的合法權(quán)益，對少數(shù)地方黨政迫害信訪者的案件要嚷決查處。我國《憲法》第4l條已明確規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，這是公民運用信訪進行政治參與的法定依據(jù)。 反對把救濟功能從信訪制度中分離出來的學者認為信訪是全面的救濟方式，具有保障和維護公民權(quán)利和自由的功能。是維持行政主導國家的政治傳統(tǒng)還是堅定不移地向現(xiàn)代憲政制度的轉(zhuǎn)型。他們認為，在目前的制度結(jié)構(gòu)中行政部門幾乎擁有絕對的權(quán)力，卻缺乏有效的制約。信訪在很大程度上是與法治社會背道而馳的。新的信訪條例出臺后，這些爭論也并沒有停止，學者們爭論的焦點又聚集在如何使信訪制度的規(guī)范上，不同的學者給出了不同的見解。1．3研究方法和思路 定性分析法：主要分析了信訪制度的相關(guān)理論以及所處的困境以及改革措施等。特別是中國正處于轉(zhuǎn)型時期，我們應該從法治的角度來改革信訪制度以使其適應時代發(fā)展的要求。2．信訪制度及其在中國發(fā)展演變2．1 信訪的內(nèi)涵與類型的劃分信訪是現(xiàn)代社會的政治晴雨表，是廣大人民群眾充分表達自己意愿的蟛與途徑。筆者認為在我國現(xiàn)階段信訪制度宜該不宜廢。而2005年5月1日實行的新《信訪條例》對于信訪的定義做出了這樣的界定：信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動”。按照該條例笫五十條的規(guī)定“對外《信訪條例》，北京：中國法制出版社，2006年版第13頁國人、無國籍人、外國組織信訪事項的處理，參照本條例執(zhí)行。本文所提到的信訪以及信訪制度的概念也是指廣義上的。求決類信訪在目前各級政府機關(guān)受理的信訪事項中所占比例最大。訴訟類信訪是目前中國最嘆為觀止的奇特信訪類型，沒完沒了的大量中訴案件是對已經(jīng)終審生效的法院判決提出的申訴。在現(xiàn)實政治生活中，信訪的后兩者類型明顯較前者大，反映的問題也更尖銳、引人注目。梳理信訪制度的歷史發(fā)展，有助于對信訪制度更好的了解。晉朝時，晉武帝設立了“登聞鼓”(登聞鼓之制)，將鼓懸于朝堂或都城內(nèi)，百姓可擊鼓鳴冤，有司聞聲錄狀上奏。到了明朝，對直訴制度加以嚴格的限制，其法律明確規(guī)定不得越訴，只有對國家機密重事才準直訴，而將個人之事規(guī)定在禁止之列。這種司法權(quán)與行政權(quán)的合一性，使得中國古代的上訪與上訴實際上成為一個概念，上訪即為上訴，因為它們的受理機關(guān)和程序是一樣的，兩者具有共同的目的和意義?？梢哉f，中國共產(chǎn)黨為人民服務的宗旨與信訪活動的客觀功能之間具有著某種天然的契合。二十世紀三十年代初，中央工農(nóng)民主政府通過的憲法大綱、土地法、勞動法等，規(guī)定人民有權(quán)向民主政府寫信和面談，行使民主權(quán)利，對民主政府及其工作人員進行監(jiān)督。這段時期的信訪活動，在形式和體制上比較分散．基本沒有專門刁杰成：《人民信訪史略》北京經(jīng)濟學院出版仕，1996年12月第一版，第20頁劉旭，聶玉春：《信訪工作手冊》，高等教育出版社，1988年12月第一版，第3頁。信訪制度是中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，創(chuàng)造的一種特殊的救濟方式，根據(jù)我國學者應星的劃分，信訪制度的演變經(jīng)歷了三個階段：一是1951年6月至1979年1月的大眾動員型信訪；二是1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪：三是1982年2月至今的安定團結(jié)型的信訪。1953年，政務院秘書廳成立群眾信件組，這是我們國家行政機關(guān)成立的第一個專職信訪機構(gòu)。 為了加強對信訪工作的領(lǐng)導，克服信訪工作中的官僚主義，1957年5月23日一31日，中共中央辦公廳、國務院秘書處在北京召開了第一次全國信訪工作會議。到運動的后期及運動結(jié)束后的相當長的一段時間里，反映運動中存在問題或要求的落實政策的信訪開始增多。1979年，中央、國家機關(guān)和各省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)成立了處理信訪問題領(lǐng)導小組或信訪工作領(lǐng)導小組，充實和加強了信訪工作機構(gòu)。這次信訪高峰主要是因為隨著改革開放的深入進展，許多潛在的矛盾逐漸顯露，加之實行社會主義市場經(jīng)濟體制，新舊體制的矛盾碰撞，群眾利益分配不公造成的。會議要求各級黨委政府要重視信訪工作，對信訪工作只能加強，不能削弱。在這種情況下國家于2005年5月1日頒布了新修訂的《信訪條例》，做出了許多重大的改變，這是我國政府改革信訪制度的一個信號，學者和專家們也都積極的探討我國信訪制度的改革問題。3．1現(xiàn)階段信訪制度在中國存在的基礎(chǔ) 任何一種制度的產(chǎn)生都不是空穴來風，信訪制度也不例外，它之所以能夠跨越時間和空間的屏障在古今中外存在和發(fā)展，是有一定基礎(chǔ)的。從某種意義上講，自人類進入文明社會以來，人類社會的歷史就是一部公民權(quán)利與國家權(quán)力博弈的歷史。隨著近代資產(chǎn)階級革命和現(xiàn)代化社會的發(fā)展，人民主權(quán)原則的外在制度形式發(fā)生了很大變化，但其基本內(nèi)涵與理論功用卻始終如一。3．1．2憲法基礎(chǔ)——公民基本權(quán)利 公民基本權(quán)利往往被稱為憲法權(quán)利，就是公民所享有的基本的、具有重要意義的權(quán)利。由此我們可以看出，信訪條例體現(xiàn)了憲法精神，在信訪概念中提到的反映情況、提出建議、意見、或者投訴請求，實際上就是憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利在信訪條例中的體現(xiàn)。當人們遇到冤屈的時候，首先想到的就是找清官訴苦，希望清官能夠為自己作主。于是人們一級一級地上訪，直至到中央一級。黨的群眾路線依據(jù)的是馬克思主義群眾觀點，其實質(zhì)是承認人民在國家中的主體地位和主人地位，人民群眾的利益是人類的最根本利益，黨的活動必須從人民的利益出發(fā)，信訪制度就是這樣一種機制。社會制度所發(fā)揮的作用是復雜的，制度構(gòu)建者對制度有一個理想的預期，總是期望制度實施之后能夠發(fā)揮積極的社會作用。3．2．1公民政治參與和利益表達的功能 “民主制度作為一項決策制度是效率不高的。在當代中國，信訪是公民進行制度化政治參與的一種方式，是公民利益表達的一條途徑，也是中國特色的政治民主形式。3．2．2為政府決策提供信息的功能 在國家權(quán)力網(wǎng)絡系統(tǒng)中，由于本身的紛繁復雜，使得其深入基層的力量至少在目前來說還是相當?shù)娜崛?。而基層政府按理說應該是上傳民意的重要紐帶，但本著報喜不報憂的思想理念，被基層政府上傳到上級國家機關(guān)的各種信息往往是經(jīng)過了過濾和進行了一番技術(shù)處理的。社會生活中，一切行政行為都有可能侵犯公民的權(quán)利，因此對于一切行政行為都應當設胃相應的救濟制度，而不應僅僅局限于違法行政行為侵犯公民權(quán)利的救濟。這是因為普通民眾存在的“恥訟”心理，不習慣通過訴訟的方式來維護自己的合法權(quán)利。因此，信訪可以成為行政復議和行政訴訟的前噩程序，也可以受理行政復議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國家權(quán)力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關(guān)注焦點。一是通過權(quán)力制約權(quán)力，即通過三權(quán)分立的政治體制來實現(xiàn)行政、司法、和立法之問的互相制衡；二是通過權(quán)利制約權(quán)力，即人民通過政治參與來制約國家權(quán)力機關(guān)行使其權(quán)力。盡管信訪作為群眾監(jiān)督的形式之一，不像國家機關(guān)監(jiān)督那樣具有強制性．但其仍然可以對國家機關(guān)的權(quán)力運行起著一定的約束和限制作用。從實踐活動來看，信訪也確實發(fā)揮了法律監(jiān)督的功能。因為這與中國所要建設的法治化國家的目標是相違背的，現(xiàn)在學術(shù)的大多數(shù)人也都認為救濟功能是其最重要的功能。在現(xiàn)階段得把它定位在司法救濟的補充地位，也就是說要使大量的信訪案件司法化而非司法案件信訪化．使信訪制度走向法治化才是最終的日標?？傊旁L的主體正涉及到各行各業(yè)。其中，％，省一級訪部門受理的信訪總量上升17％，市一級上升13．9％，縣一級上升11%，群眾信訪升幅度呈“倒金字塔”型，信訪活動上行趨勢仍較明顯。5．信訪活動的擇機性增強 在時問和地點上，一些信訪人選擇重大節(jié)目、重大政治經(jīng)貿(mào)活動期間或敏感期，特別是每年開兩會或者是開黨代會時，更是他們上訪的的黃金時期。(1)．出現(xiàn)大量的集體上訪 集體上訪是指在同一信訪事件具有相同或者是相似利益訴求的多個(一般是指5人以上)信訪人共同的信訪活動。據(jù)統(tǒng)計，尤其是在市一級，大規(guī)模的集體訪已經(jīng)占了群眾集體上訪人數(shù)的一半以上，占信訪總量的三分之～強，集體上訪已經(jīng)越來越成為群眾信訪的主要方式。(3)．越級上訪普遍存在 越級上訪也是目前我國信訪中的突出特征。4．2．1信訪的職權(quán)和職責錯位(即責大于權(quán))，信訪機構(gòu)壓力過大 嚴格來說，我國的信訪機構(gòu)不具備解決實際問題的實體性權(quán)利，目前信訪機構(gòu)的職權(quán)僅僅