【文章內容簡介】 、各個職位等所共同構建的一個完整體系。其中職位是行政組織結構的基本元素，職位引發(fā)的責權關系構成了整個行政組織的結構。行政組織是一個發(fā)揮組織功能的動態(tài)活動過程。任何組織都具有一定的組織目標，而行政組織目標的實現(xiàn)則依賴于領導、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調等一系列的組織活動過程。行政組織并不是鐵板一塊、僵硬凝固的結構框架，它具有動態(tài)的功能。從行政組織與其內部和外部環(huán)境平衡的角度來看，行政組織是一個有機的生命體，是隨著環(huán)境的變化而自我適應、自我調整的開放性系統(tǒng)，是整個社會的子系統(tǒng)。任何行政組織都是一定歷史條件、社會條件和文化條件的產物，它必然會受制于這些社會的客觀條件，從而調整自身的結構與活動方式以適應環(huán)境的變化和需要。 。從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權責觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。這種團體意識與行政組織行為有著密切的關系，它對行政組織行為具有正反兩方面的促進作用，因此必須注意行政組織的心態(tài)特征。（四）行政組織的作用。是指政府行政組織通過一系列的政治活動，防御外來的入侵與滲透，鎮(zhèn)壓敵對階級的反抗，制止和打擊不法分子的各種破壞活動，妥善處理各個階級內部及其相互之間的各種關系，進行民主法制建設，建立和維護有利于統(tǒng)治階級的社會秩序。政府行政組織的存在目的，就是要為其經濟基礎服務，保護經濟基礎的鞏固和發(fā)展，并以各種形式來推動社會生產力的發(fā)展。各國行政組織的文化功能，主要有兩大內容：一是進行統(tǒng)治階級的政治思想教育和道德品質教育，二是進行科學文化教育。 ①提供社會保障，這有兩個方面，即社會保險和社會救濟。②促進公正的收入分配 ③控制人口增長。④加強環(huán)境保護。：政治和社會秩序的維持者，利益的表達、聚合和轉化者，公共政策的制定者和執(zhí)行者，作為政治一體化的工具；：提供經濟發(fā)展所需的最低條件的法律和制度；組織和提供公共物品和公共服務；共有資源和自然資源的保護；宏觀經濟的調控，保證經濟的穩(wěn)定和效率；社會收入的公平分配。 二、行政組織的基本特征（一）行政組織的一般特征。行政組織建立及運行的根本目的是維護和推行統(tǒng)治階級利益和實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。國家職能的兩重性決定了行政組織必須承擔管理社會公共事務的社會職能，它體現(xiàn)了行政組織的社會性特征。任何國家的行政組織都是依法設置的，由若干要素按一定目標結構、部門結構、權力結構所組成的職責分明、協(xié)調有序、縱橫相聯(lián)、渾然一體、政令統(tǒng)一的有機整體。 。行政組織是依法代表國家行使行政權力的機構，有著很強的、普遍法制約束性。這是它不同于其他社會組織的鮮明特點。法制性是行政組織權威性的基礎。（二）行政組織的比較特征 ，具有國家強制性特點。 ，具有不同的職能和派生性、垂直性特點。，主要是性質和職能上的差異。 （三）行政組織與其他社會組織的區(qū)別?，F(xiàn)代社會存在五大組織系統(tǒng)：國家、企業(yè)組織、事業(yè)組織、群團組織和政黨組織。①管理對象不同。行政組織以全社會的公共事務為管理對象，企業(yè)、事業(yè)、群團組織以本組織或本群團所聯(lián)系的那部分群眾為管理對象。②為社會所提供的服務內容不同。行政組織為社會提供各種行為規(guī)范、社會各項事業(yè)的規(guī)范及達到規(guī)范的措施；企業(yè)、事業(yè)、群團組織則提供具體的產品、服務和局部的行為規(guī)范。③活動的依據(jù)不同。行政組織以國家權力運行規(guī)律為活動依據(jù)；企業(yè)、事業(yè)、群團組織則以本領域內的發(fā)展規(guī)律、規(guī)章為活動依據(jù)。④活動的目的不同。行政組織的目的是促進整個社會秩序和整個社會事業(yè)的全面發(fā)展；企業(yè)、事業(yè)、群團組織以追求一定范圍內的物質、精神利益為目的。三、行政組織的分類及其構成因素（一）行政組織在宏觀上的分類根據(jù)政治體制、行政體制、行政職能和行政管轄范圍，行政組織的宏觀分類：，可以把行政組織劃分為聯(lián)邦政府行政機關、中間（州和加盟共和國）政府行政機關和地方政府行政機關三類；，可以把行政組織劃分為中央國家行政機關和地方國家行政機關兩類（省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級）（二）行政組織在微觀上的分類，指國務院和各級地方人民政府，是各級政府領導的決策核心。職能是對轄區(qū)內的重大行政事物進行集中領導和決策，活動具有全局性、綜合性特征。 ，指各級政府中負責組織和管理某一專業(yè)方面行政事務的執(zhí)行機關。上受政府首長的指揮監(jiān)督，對下行使行政管理職能，活動具有局部性、專業(yè)性特征。 ，指協(xié)助行政首長處理日常事務的綜合性辦事機構，它參與政務、協(xié)助決策、溝通關系、協(xié)調活動、收集信息和處理糾紛。 ，是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學者和富有經驗的政府官員來專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機構。 ，指一級政府根據(jù)政務管理需要授權委派的代表機關。不是一級政府的行政機關，其權力是委派機關權力的延伸，以委派機關授權的性質、程序和范圍為轉移。 （三）行政組織的構成要素 ，它是行政組織系統(tǒng)的“細胞組織”，主要由職務、職責和職權等因素復合而成。，也是行政組織結構要素中惟一具有主觀意志和主觀能動性的因素。 、經費、物材等物質因素的總和，是行政管理的物質基礎。 職能目標明確；機構職位精干；權責劃分合理；人員組合恰當；行政資源適中；行政規(guī)劃科學。第二節(jié) 行政組織體制一、行政組織體制及其在我國的歷史發(fā)展行政組織體制是指以及政府內部的領導關系和組織結構方法，是行政組織內部各要素、各單位、各部門乃至各層級之間的組合方式，以及各種行政關系制度化的表現(xiàn)。是指國家行政組織內部的各層級之間，各部門之間的權責配置關系和結構體系的各種制度規(guī)范的總和。行政組織設計的6個關鍵因素：1）工作專門化，把人、物分解到各自獨立的工作需要細分到的程度去。福特生產線有利于提高員工的熟練程度，同時降低組織的培訓成本，但也容易使工作單調，不利于員工潛力的開發(fā)；2）部門化，按照一定的方式將相關的工作活動予以劃分和組合，形成易于管理的組織單位。部門化是工作分類的基礎。發(fā)展方向為以顧客為基礎的跨部門、跨職能工作團隊。3）命令鏈，是一種不間斷的權力路線，從組織最高層擴展到組織最底層，解決誰向誰匯報工作、誰對誰負責的問題。職權是職位所固有的發(fā)布命令并期望命令得到執(zhí)行的權力；命令統(tǒng)一性有助于保持職權鏈條的連續(xù)性。4）管理層次和管理跨度，前者指組織縱向管理的等級層次，又稱為等級制結構；后者指一個管理人員能夠直接指揮和監(jiān)督的下屬人數(shù)。取決于7個因素：管理者的能力，下屬的成熟程度，工作的標準化程度，工作條件，工作環(huán)境，溝通的有效性，監(jiān)督手段。5）集權與分權，組織中的決策集中到某一點的程度。受8個因素的制約：組織的規(guī)模、環(huán)境的穩(wěn)定性、決策重要性、控制技術發(fā)展的程度、企業(yè)經營戰(zhàn)略、組織的成長、人才的素質、技術業(yè)務特征。6）正規(guī)化，組織中的工作實行標準化的程度。二、行政組織體制的類型（一）根據(jù)行政組織中最高決策權所屬人數(shù)可分為首長制和委員會制。：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點：權力集中，責任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務。缺點：①行政決策大權由首長一人獨攬，導致濫用權力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。②首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務的周密考察與恰當處理。：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監(jiān)督。缺點：責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。（二）根據(jù)行政組織構成單位的功能和性質可分為層級制和職能制。1）層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務性質相同，但有隸屬關系，業(yè)務范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點：①組織系統(tǒng)業(yè)務相通，便于溝通領導。②權力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點：①上級任務繁雜，往往顧此失彼。②缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。③各層級行政首長權力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務性質、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。缺點：分工單位無力進行全局直轄市，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。（三）根據(jù)行政權力的使用特點可分為集權制和分權制。1）集權制：指行政權力集中在上級機關，下級機關公有有限的權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內實行一致標準，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點：節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。2）分權制：指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務，行政措施緊貼實際，能適應客觀環(huán)境的變化。②各層級有自己的權力和責任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。③可防止上級組織和個人的獨斷行。缺點：①權力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。②下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。（四）根據(jù)行政組織中同一各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點：權責集中分明，組織結構簡單統(tǒng)一，機構之間分工合作好，有利于領導機構的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。缺點：行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。2）分離制：又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點：行政機關獨丄立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務能夠采取有力的措施。缺點：機構間協(xié)調合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。三、當代行政組織發(fā)展的趨勢 ，行政組織的規(guī)模日趨擴大。大量的社會危機和公共問題，使政府面臨和處理的問題日趨繁雜，促成了行政權力的不斷膨脹。，管理功能不斷擴充。政府活動范圍的擴大，管轄事務的增多，管理對象的復雜，管理手段的多元化，使傳統(tǒng)“守夜警察”向推動社會發(fā)展和增強國民福利的積極力量改變。，隨著科學技術和信息技術在行政管理中的廣泛應用，行政管理逐漸發(fā)展成為一個獨立的職業(yè)領域：系統(tǒng)化的知識和技術，職業(yè)規(guī)范和道德，專業(yè)人員。，現(xiàn)代行政體系在結構和功能上的巨大分化，使得組織與組織之間的相互依賴程度越來越高。促進組織活動的一體化。支撐現(xiàn)代行政組織的基礎是理性－法律的權威，在理性－法律框架下的行政組織，則顯示出程式化和法制化的特征。強調行政組織的社會目的和服務精神，把公共利益、公共服務、公共福祉作為其重要的使命，已經成為各國行政組織管理的重心所在。政府要解決和回應國際化所引發(fā)的各種問題，必須采取必要的措施和行動，以應對這一變化和挑戰(zhàn)。第三節(jié) 行政組織理論與行政組織原則一、西方國家行政組織理論與行政組織原則（一）行政組織理論的研究內容?、傺芯啃姓M織的性質、要素與作用，及其與其他社會組織的區(qū)別等一般性原理的闡述。②研究行政組織的歷史發(fā)展和理論發(fā)展?！、傺芯啃姓M織的結構。②研究行政組織的體制，即行政組織內部權力分配關系。③研究行政組織的類型?！、傺芯啃姓M織的外部環(huán)境。主要分析自然、經濟等外部環(huán)境與行政組織之間的互動關系。②研究行政組織的內部條件。主要探討行政組織內部的物質、制度條件和人群關系的影響，以及行政組織如何改善其內部條件?！、傺芯啃姓M織的建立與管理。②研究行政組織變革。（二）西方行政組織理論的歷史發(fā)展。（1）行政組織職能簡單且未明確分化。行政職能的內容多限于宮廷內部的管理。（2）古希臘、古羅馬的行政組織與國家機關其他組織開始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的關系相對簡單，權責劃分既簡單又統(tǒng)一。（4）在共和制時期，行政組織的官員都無報酬，任期短，行政工作未職業(yè)化。①立法權與行政權相對分離，行政權受到立法權的制約。②中世紀末期，隨著專制王權的確立，宮廷的內務組織演變成全國的中央行政組織。③地方行政組織較之奴隸制時期有很大的發(fā)展。地方行政區(qū)劃已初具規(guī)模，為近代各國地方行政組織的發(fā)展奠定了基礎。④王權與教權的關系十分密切，他們之間既有斗爭又有合作。（1）行政組織日趨獨立且職能不斷擴大，行政組織總量不斷增加。行政組織越來越專業(yè)化，越來越科學化。（2）近代資本主義國家行政組織已經從原來的以政治職能為主轉變到現(xiàn)在的以經濟和社會職能為主。（3）行政權力越來越大。（4）在中央行政組織與地方行政組織的關系上，有地方自治傳統(tǒng)的國家在逐步擴大中央集權（如英國）；有中央集權傳統(tǒng)的國家在逐步擴大地方權力（如法國）。如此看來，中央適度集權與地方適度分權是市場經濟下各國的共同要求。：（1）專業(yè)性強，管理職能單一。其首長通常是某一方面的專家；（2）具有獨立性。由于專業(yè)技術較強，其法律、政策不因政府的政策變動而變動，故在法律范圍內他們自行決定執(zhí)行中的政策權利。（3）行使混合權力。獨立行政機構不僅有行政權，而且有準立法權、司法權。（4）辦事效率高。由于權力集中，辦事程序簡化了，再加上管理職能單一，管理者對同類問題具有豐厚經驗，因而辦事效率大大提高。（5）獨立行政機構的組織形式一般為各種專門委員會，如中央情報局、民權委員會、人事管理局、證券交易委員會、聯(lián)邦儲蓄系統(tǒng)等。（三）西方行政組織理論的多維形態(tài)：（1）社會分工是國家行政組織存在的基礎人們在分工的基礎上合作，從而產生了國家。柏拉圖的理想國由三個自由民等級構成：監(jiān)國者治理城邦、五十保衛(wèi)國家、工匠從事物質生產。（2）“無學識者不能治國”，只有集知識與權力于一身的哲學家才