【文章內(nèi)容簡介】 年8月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于審計工作暫行規(guī)定》明文要求“大中型企事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部審計監(jiān)督制度”，自此，我國內(nèi)部審計迅速發(fā)展，據(jù)1990年5月8日《經(jīng)濟參考》報道：“我國內(nèi)部審計機構(gòu)已達(dá)6萬余個”，這一方面說明我國內(nèi)部審計發(fā)展速度驚人，另一方面也說明我國內(nèi)部審計的組建帶有很濃厚的行政命令色彩，而這種過多依靠行政干預(yù)建立起來的內(nèi)部審計機構(gòu)很難受到企業(yè)重視，被調(diào)查企業(yè)的內(nèi)部神秘人員大多是從財會部門轉(zhuǎn)來的，有的甚至是從其他部門調(diào)來的，而且一般未經(jīng)過專門培訓(xùn)，缺乏審計專業(yè)知識，這種情況下組建起來的內(nèi)部審計很難發(fā)揮其應(yīng)有作用。．(2)獨立性不夠。內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制的再控制，本身就應(yīng)從第三者的立場上客觀公正地對企業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)督迸行再監(jiān)督，它的地位應(yīng)當(dāng)是超然獨立的。而據(jù)審計署1995年第l號令規(guī)定；“內(nèi)部審計機構(gòu)在本單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下，獨立行使內(nèi)部審計監(jiān)督權(quán)，對本單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)并報告工作?！边@說明我國內(nèi)部審計實行的是單一的廠長經(jīng)理模式。首先，它不能監(jiān)督上司，廠長經(jīng)理們是實質(zhì)上的“自由人”，而當(dāng)前企業(yè)中經(jīng)濟問題很多是由廠長經(jīng)理造成的，這一現(xiàn)象多少與內(nèi)部審計體制的不健全有關(guān)；其次，不能監(jiān)督同級，企業(yè)內(nèi)部各職能部門都是在廠長經(jīng)理的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，其各項經(jīng)營行為尤其是重大行為大多是在廠長經(jīng)理的授權(quán)下進行的，是廠長經(jīng)理意志的直接體現(xiàn)。在這種情況下內(nèi)部審計又如何開展工作呢?基于以上兩點，內(nèi)部審計無法在地位上實現(xiàn)超然獨立，其工作范圍大大受限，也很難贏得威信。(3)重審計監(jiān)督，輕服務(wù)建設(shè)。內(nèi)部審計是適應(yīng)企業(yè)的內(nèi)在需要設(shè)立的，其生存和發(fā)展的關(guān)鍵在于它能為企業(yè)加強內(nèi)部管理，提高經(jīng)濟效益服務(wù)。而實際中內(nèi)部審計卻忽視了防錯防弊這一職能，過分強調(diào)查錯糾弊，在各種正式的文件規(guī)定中，強調(diào)“監(jiān)督”的多，提倡“服務(wù)”的少，這種過分強調(diào)監(jiān)督的指導(dǎo)思想是我國審計認(rèn)識上的一大誤區(qū)，也是阻礙內(nèi)部審計發(fā)揮作用的重要思想因素。(4)對內(nèi)部審計工作的性質(zhì)和作用不甚理解。高層管理人員經(jīng)常將“內(nèi)審監(jiān)督”與“會計監(jiān)督”混淆不清。會計監(jiān)督與內(nèi)審監(jiān)督是不一樣的，這種情況是人們產(chǎn)生“企業(yè)內(nèi)部審計沒什么重要意義”的想法。由于指導(dǎo)思想上的誤區(qū)，多數(shù)審計人員未能擺正自己的位置。有些人將自己等同于廠長經(jīng)理的行為工具，處處依廠長經(jīng)理的旨意行事，有些則由于工作不好而心灰意冷或充當(dāng)好人，使內(nèi)部審計形同虛設(shè)。，所有者缺位由于歷史原因，我國國有企業(yè)長久以來產(chǎn)權(quán)不明晰、所有權(quán)者缺位，使代理人——企業(yè)經(jīng)營管理者在企業(yè)內(nèi)部取得了絕對優(yōu)勢地位，公司幾乎所有權(quán)力都集中于企業(yè)的經(jīng)營管理層。雖然我國企業(yè)也建立了董事會，但董事會本身并不能代表企業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有者，往往無法對企業(yè)經(jīng)營管理者進行有效的制約。產(chǎn)權(quán)制度改革是公司法人治理結(jié)構(gòu)的核心，而規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵要看董事會、監(jiān)事會、管理層能否充分發(fā)揮作用。但在我國現(xiàn)階段企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)失控，絕大多數(shù)公司都存在的“內(nèi)部控制人”的現(xiàn)象。雖然國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)開始改革，但還不能從根本上解決“所有者虛位”、“監(jiān)督者缺位”、和“管理層激勵”等問題，有甚者至今仍是“三位一體”，致使產(chǎn)權(quán)主體缺位、權(quán)責(zé)不清。這種責(zé)權(quán)不分的公司治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致所有者對大股東或管理層的行為缺乏有效地監(jiān)督和約束，作為代表公司股東的控制主體—董事會也就形同虛設(shè)。由于全國對內(nèi)部控制構(gòu)建沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和規(guī)劃，企業(yè)、司法界、會計界等不同行業(yè)與部門對內(nèi)部控制的理解不一，彼此就此進行溝通時缺乏共同語言。財政部、證券監(jiān)管部門、中國注冊會計師協(xié)會、國家審計署等部門只在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對具體事件制定要求。因此沒有形成統(tǒng)一的權(quán)威的內(nèi)部控制概念和建設(shè)規(guī)劃，致各企業(yè)內(nèi)部控制的構(gòu)建明顯存在著各自為政、就事論事的傾向。在計劃經(jīng)濟時代，國家計劃規(guī)避了市場風(fēng)險，而在市場經(jīng)濟時代，市場經(jīng)濟風(fēng)險處處存在，許多企業(yè)仍然是計劃經(jīng)濟決策方式，對市場風(fēng)險沒有充分認(rèn)識，沒有相應(yīng)的內(nèi)部控制機制，只憑管理者的感覺盲目決策，造成大量的失敗教訓(xùn)。如巨人集團的倒塌、鄭州亞西亞的衰敗、春都集團、廣東國投、東北華聯(lián)等不勝枚舉的案例都是這方面的充分證明。許多企業(yè)企業(yè)盲目擴張，追大求快，導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險，是不顧資源條件，沒有長期目標(biāo)的短期行為。對任何企業(yè)來說，再完美的制度，如果得不到嚴(yán)格執(zhí)行，就是一種擺設(shè)。而我國現(xiàn)有內(nèi)部控制只注重制度的文字編寫環(huán)節(jié)，嚴(yán)重忽略了如何執(zhí)行制度、判斷和報告制度執(zhí)行的狀況、矯正制度執(zhí)行的偏差等方面。尤其是發(fā)生在中國銀行哈爾濱河松街支行的巨額現(xiàn)金神秘消失的案件，更是一起典型的由于內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力造成的“驚天大案”。，控制乏力管理當(dāng)局為了確保其指令被貫徹執(zhí)行，要制定各種措施和程序。一般包括授權(quán)和批準(zhǔn)、職責(zé)劃分、設(shè)計和運用恰當(dāng)?shù)膽{證、適當(dāng)?shù)陌踩胧?、獨立的檢查和評價等。為了保證控制目標(biāo)的實現(xiàn)，企業(yè)必須制定控制政策及程序并予以執(zhí)行，管理階層必須確保其辨認(rèn)并用以處理風(fēng)險的行動已經(jīng)有效落實。在我國企業(yè)內(nèi)部控制活動中，最大的薄弱環(huán)節(jié)就是考核獎懲機制不夠健全、有效。由于管理體制和管理方式存在不少問題，我國企業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)督相當(dāng)薄弱，管理控制的方法也比較落后，造成企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)沒有起到應(yīng)有的作用。目前有很多企業(yè)監(jiān)督評審主要依靠內(nèi)審部門來實現(xiàn)，而有些企業(yè)的內(nèi)審部門隸屬于財務(wù)部門，與財務(wù)部同屬一人領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部審計在形式上就缺乏應(yīng)有的獨立性。另外，在其職能上，很多企業(yè)的內(nèi)部審計工作僅僅是審核會計帳目，而在內(nèi)部稽查、評價內(nèi)部控制制度是否完善和企業(yè)內(nèi)各組織機構(gòu)執(zhí)行指定職能的效率等方面，卻未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。在“委托—代理”關(guān)系中，只有建立有效的監(jiān)督控權(quán)機制，才能提高代理人的違規(guī)成本，使代理人因違規(guī)成本過大而不敢違規(guī)，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)。多級控制系統(tǒng)包括三個層次：第一，所有者權(quán)益的利益保障系統(tǒng)。目的是防止企業(yè)因被少數(shù)利益集團所操控而過分追求短期利益，背離股東權(quán)益最大化的目標(biāo)。這一控制系統(tǒng)主要表現(xiàn)為企業(yè)股東大會、監(jiān)事會與董事會等機構(gòu)的設(shè)置及權(quán)力制衡和監(jiān)督。第二，公司決策和經(jīng)營目標(biāo)控制系統(tǒng)。主要是通過合理的制度安排，將“代理人”問題對企業(yè)的負(fù)面影響降到最低。主要表現(xiàn)為公司董事會對公司經(jīng)營管理者的考核、激勵與監(jiān)督機制。第三，預(yù)算執(zhí)行和控制系統(tǒng)。企業(yè)經(jīng)營管理者在實施公司戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中，需要將目標(biāo)層層分解到各業(yè)務(wù)部門，以保障公司目標(biāo)最終得到有效落實。預(yù)算執(zhí)行和控制系統(tǒng)主要表現(xiàn)為經(jīng)營管理人員對公司員工的管理、監(jiān)督與控制。但在我國，很多企業(yè)無法真正實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)營管理層的有效控制與監(jiān)督，只有第三個層次的控制系統(tǒng)可以得到有效實施，第一層次與第二層次的控制系統(tǒng)則難盡人意，許多公司的監(jiān)事會、董事會形同虛設(shè)，內(nèi)部人控制極其嚴(yán)重，中小股東對大股東、企業(yè)的所有者對經(jīng)營者缺乏必要有效的監(jiān)督與約束手段。良好的評價和激勵機制可以有效促使企業(yè)管理層利益與企業(yè)長遠(yuǎn)利益趨于一致，是內(nèi)部控制發(fā)揮其效能的關(guān)鍵。而我國企業(yè)對管理人員往往缺乏科學(xué)的評價機制和合理的激勵政策，一旦內(nèi)部控制出現(xiàn)漏洞，企業(yè)管理人員從損害公司利益的行為中所能夠獲得的效用遠(yuǎn)大于從公司利潤中獲取的剩余索取權(quán)時，企業(yè)的內(nèi)部人控制問題便會自然凸顯出來。我國國有企業(yè)的廠長經(jīng)理等企業(yè)經(jīng)營管理人員幾乎全部來自于上級任命，造成管理人員不對企業(yè)負(fù)責(zé)、只對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而上級部門對國有企業(yè)經(jīng)營管理人員往往只是采用一些簡單的經(jīng)濟指標(biāo)來評價考核，無法真實反映經(jīng)濟管理人員實際為企業(yè)帶來的經(jīng)濟效益。這種基于行政體制下的人事制度，對國有企業(yè)不僅不是一種有效的激勵制度，反而會促使部分國有企業(yè)經(jīng)營管理人員濫用權(quán)力牟取私利，同時提供虛假會計信息以滿足上級的考核指標(biāo)。第四章 完善企業(yè)內(nèi)部控制制度的途徑1. 完善董事會設(shè)置提高董事會成員的專業(yè)素質(zhì)。提高董事會成員的專業(yè)知識水平，改善董事會整體素質(zhì)，最好聘請那些熟悉公司主要業(yè)務(wù)、有專業(yè)背景、有能力的人參加，以增強其專業(yè)性，當(dāng)董事會成員擁有較高的專業(yè)水準(zhǔn)時，董事會就能較好地判斷、識別經(jīng)理人員的行為，減少信息不對稱，有效地實施內(nèi)部控制?！　〖?xì)化董事會內(nèi)部結(jié)構(gòu)。通過細(xì)化結(jié)構(gòu)加強董事會專業(yè)委員會職能以及決策與監(jiān)督程序，為董事會核心作用的發(fā)揮提供信息和技術(shù)支持?！　⒈O(jiān)事會做實。完善董事會的設(shè)置，還需要做實監(jiān)事會，從公司治理機制設(shè)計上為內(nèi)部控制制度的實施保駕護航。完善監(jiān)事會的監(jiān)督職能應(yīng)注意幾點：一是監(jiān)事會成員應(yīng)該具備形式和實質(zhì)上的獨立性；二是監(jiān)事應(yīng)具備行使職責(zé)所必備的專業(yè)知識；三是監(jiān)事會在充分了解公司重大決策的基礎(chǔ)上，應(yīng)及時作出判斷，并將所形成的明確意見傳達(dá)給董事會和管理層；四是監(jiān)事會應(yīng)與董事會內(nèi)設(shè)的審計委員會進行充分的信息交流，明確兩者的工作是相互補充的，使監(jiān)事會不僅做到事后監(jiān)督而且兼顧過程監(jiān)督。　　董事長與總經(jīng)理分設(shè)。作為決策機構(gòu)的董事會與執(zhí)行機構(gòu)的經(jīng)理層由于職能不同理應(yīng)分設(shè)，從內(nèi)部控制角度出發(fā)，董事會必須選出總經(jīng)理以及以總經(jīng)理為核心組成的經(jīng)營者階層、評估他們的業(yè)績并提出相應(yīng)的報酬方案，確保經(jīng)理的經(jīng)營活動合法、合規(guī)并符合全體股東的利益?！　〗⒎聪蛑坪鈾C制　　在現(xiàn)代公司治理中，反向制衡也至關(guān)重要。在保障董事會核心地位的同時，也應(yīng)該建立反向制衡機制。決策與執(zhí)行相互分離是內(nèi)部控制框架中不相容職務(wù)分離的五大內(nèi)容之一。這種分離不僅包含了當(dāng)事人間的相互制約，而且還包括反向制衡?！　》聪蛑坪鈾C制需要借助法規(guī)來建立。國家有關(guān)公司治理的法規(guī)和企業(yè)的公司章程中應(yīng)明確規(guī)定總經(jīng)理有權(quán)抵制股東會或董事會（股東或董事）抽逃資本、利用關(guān)聯(lián)交易侵犯中小股東利益等違法行為?！　〖訌婎A(yù)算控制　　預(yù)算控制是內(nèi)部控制的一個重要方面。企業(yè)除了要編制高質(zhì)量的預(yù)算之外，還應(yīng)制定合理的預(yù)算管理制度，包括編制程序、修改預(yù)算的方法、預(yù)算執(zhí)行情況的分析方法等，積極推進全面預(yù)算管理。一是全面預(yù)算管理要與公司戰(zhàn)略結(jié)合。二是重構(gòu)組