【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作暫行規(guī)定》明文要求“大中型企事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度”，自此，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)迅速發(fā)展，據(jù)1990年5月8日《經(jīng)濟(jì)參考》報(bào)道：“我國(guó)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)已達(dá)6萬(wàn)余個(gè)”，這一方面說明我國(guó)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展速度驚人，另一方面也說明我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的組建帶有很濃厚的行政命令色彩，而這種過多依靠行政干預(yù)建立起來(lái)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)很難受到企業(yè)重視，被調(diào)查企業(yè)的內(nèi)部神秘人員大多是從財(cái)會(huì)部門轉(zhuǎn)來(lái)的，有的甚至是從其他部門調(diào)來(lái)的，而且一般未經(jīng)過專門培訓(xùn)，缺乏審計(jì)專業(yè)知識(shí)，這種情況下組建起來(lái)的內(nèi)部審計(jì)很難發(fā)揮其應(yīng)有作用。．(2)獨(dú)立性不夠。內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制的再控制，本身就應(yīng)從第三者的立場(chǎng)上客觀公正地對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督迸行再監(jiān)督，它的地位應(yīng)當(dāng)是超然獨(dú)立的。而據(jù)審計(jì)署1995年第l號(hào)令規(guī)定；“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在本單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立行使內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”這說明我國(guó)內(nèi)部審計(jì)實(shí)行的是單一的廠長(zhǎng)經(jīng)理模式。首先，它不能監(jiān)督上司，廠長(zhǎng)經(jīng)理們是實(shí)質(zhì)上的“自由人”，而當(dāng)前企業(yè)中經(jīng)濟(jì)問題很多是由廠長(zhǎng)經(jīng)理造成的，這一現(xiàn)象多少與內(nèi)部審計(jì)體制的不健全有關(guān)；其次，不能監(jiān)督同級(jí)，企業(yè)內(nèi)部各職能部門都是在廠長(zhǎng)經(jīng)理的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，其各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)行為尤其是重大行為大多是在廠長(zhǎng)經(jīng)理的授權(quán)下進(jìn)行的，是廠長(zhǎng)經(jīng)理意志的直接體現(xiàn)。在這種情況下內(nèi)部審計(jì)又如何開展工作呢?基于以上兩點(diǎn)，內(nèi)部審計(jì)無(wú)法在地位上實(shí)現(xiàn)超然獨(dú)立，其工作范圍大大受限，也很難贏得威信。(3)重審計(jì)監(jiān)督，輕服務(wù)建設(shè)。內(nèi)部審計(jì)是適應(yīng)企業(yè)的內(nèi)在需要設(shè)立的，其生存和發(fā)展的關(guān)鍵在于它能為企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高經(jīng)濟(jì)效益服務(wù)。而實(shí)際中內(nèi)部審計(jì)卻忽視了防錯(cuò)防弊這一職能，過分強(qiáng)調(diào)查錯(cuò)糾弊，在各種正式的文件規(guī)定中，強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”的多，提倡“服務(wù)”的少，這種過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的指導(dǎo)思想是我國(guó)審計(jì)認(rèn)識(shí)上的一大誤區(qū)，也是阻礙內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的重要思想因素。(4)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的性質(zhì)和作用不甚理解。高層管理人員經(jīng)常將“內(nèi)審監(jiān)督”與“會(huì)計(jì)監(jiān)督”混淆不清。會(huì)計(jì)監(jiān)督與內(nèi)審監(jiān)督是不一樣的，這種情況是人們產(chǎn)生“企業(yè)內(nèi)部審計(jì)沒什么重要意義”的想法。由于指導(dǎo)思想上的誤區(qū)，多數(shù)審計(jì)人員未能擺正自己的位置。有些人將自己等同于廠長(zhǎng)經(jīng)理的行為工具，處處依廠長(zhǎng)經(jīng)理的旨意行事，有些則由于工作不好而心灰意冷或充當(dāng)好人，使內(nèi)部審計(jì)形同虛設(shè)。，所有者缺位由于歷史原因，我國(guó)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)久以來(lái)產(chǎn)權(quán)不明晰、所有權(quán)者缺位，使代理人——企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者在企業(yè)內(nèi)部取得了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，公司幾乎所有權(quán)力都集中于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理層。雖然我國(guó)企業(yè)也建立了董事會(huì)，但董事會(huì)本身并不能代表企業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有者，往往無(wú)法對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行有效的制約。產(chǎn)權(quán)制度改革是公司法人治理結(jié)構(gòu)的核心，而規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵要看董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層能否充分發(fā)揮作用。但在我國(guó)現(xiàn)階段企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)失控，絕大多數(shù)公司都存在的“內(nèi)部控制人”的現(xiàn)象。雖然國(guó)有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)開始改革，但還不能從根本上解決“所有者虛位”、“監(jiān)督者缺位”、和“管理層激勵(lì)”等問題，有甚者至今仍是“三位一體”，致使產(chǎn)權(quán)主體缺位、權(quán)責(zé)不清。這種責(zé)權(quán)不分的公司治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致所有者對(duì)大股東或管理層的行為缺乏有效地監(jiān)督和約束，作為代表公司股東的控制主體—董事會(huì)也就形同虛設(shè)。由于全國(guó)對(duì)內(nèi)部控制構(gòu)建沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和規(guī)劃，企業(yè)、司法界、會(huì)計(jì)界等不同行業(yè)與部門對(duì)內(nèi)部控制的理解不一，彼此就此進(jìn)行溝通時(shí)缺乏共同語(yǔ)言。財(cái)政部、證券監(jiān)管部門、中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、國(guó)家審計(jì)署等部門只在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)具體事件制定要求。因此沒有形成統(tǒng)一的權(quán)威的內(nèi)部控制概念和建設(shè)規(guī)劃，致各企業(yè)內(nèi)部控制的構(gòu)建明顯存在著各自為政、就事論事的傾向。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家計(jì)劃規(guī)避了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)處處存在，許多企業(yè)仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)決策方式，對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)沒有充分認(rèn)識(shí)，沒有相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制，只憑管理者的感覺盲目決策，造成大量的失敗教訓(xùn)。如巨人集團(tuán)的倒塌、鄭州亞西亞的衰敗、春都集團(tuán)、廣東國(guó)投、東北華聯(lián)等不勝枚舉的案例都是這方面的充分證明。許多企業(yè)企業(yè)盲目擴(kuò)張，追大求快，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，是不顧資源條件，沒有長(zhǎng)期目標(biāo)的短期行為。對(duì)任何企業(yè)來(lái)說，再完美的制度，如果得不到嚴(yán)格執(zhí)行，就是一種擺設(shè)。而我國(guó)現(xiàn)有內(nèi)部控制只注重制度的文字編寫環(huán)節(jié)，嚴(yán)重忽略了如何執(zhí)行制度、判斷和報(bào)告制度執(zhí)行的狀況、矯正制度執(zhí)行的偏差等方面。尤其是發(fā)生在中國(guó)銀行哈爾濱河松街支行的巨額現(xiàn)金神秘消失的案件，更是一起典型的由于內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力造成的“驚天大案”。，控制乏力管理當(dāng)局為了確保其指令被貫徹執(zhí)行，要制定各種措施和程序。一般包括授權(quán)和批準(zhǔn)、職責(zé)劃分、設(shè)計(jì)和運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膽{證、適當(dāng)?shù)陌踩胧?、?dú)立的檢查和評(píng)價(jià)等。為了保證控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，企業(yè)必須制定控制政策及程序并予以執(zhí)行，管理階層必須確保其辨認(rèn)并用以處理風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)已經(jīng)有效落實(shí)。在我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制活動(dòng)中，最大的薄弱環(huán)節(jié)就是考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不夠健全、有效。由于管理體制和管理方式存在不少問題，我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)督相當(dāng)薄弱，管理控制的方法也比較落后，造成企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)沒有起到應(yīng)有的作用。目前有很多企業(yè)監(jiān)督評(píng)審主要依靠?jī)?nèi)審部門來(lái)實(shí)現(xiàn)，而有些企業(yè)的內(nèi)審部門隸屬于財(cái)務(wù)部門，與財(cái)務(wù)部同屬一人領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部審計(jì)在形式上就缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。另外，在其職能上，很多企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作僅僅是審核會(huì)計(jì)帳目，而在內(nèi)部稽查、評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度是否完善和企業(yè)內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)執(zhí)行指定職能的效率等方面，卻未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。在“委托—代理”關(guān)系中，只有建立有效的監(jiān)督控權(quán)機(jī)制，才能提高代理人的違規(guī)成本，使代理人因違規(guī)成本過大而不敢違規(guī)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)。多級(jí)控制系統(tǒng)包括三個(gè)層次：第一，所有者權(quán)益的利益保障系統(tǒng)。目的是防止企業(yè)因被少數(shù)利益集團(tuán)所操控而過分追求短期利益，背離股東權(quán)益最大化的目標(biāo)。這一控制系統(tǒng)主要表現(xiàn)為企業(yè)股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)等機(jī)構(gòu)的設(shè)置及權(quán)力制衡和監(jiān)督。第二，公司決策和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)控制系統(tǒng)。主要是通過合理的制度安排，將“代理人”問題對(duì)企業(yè)的負(fù)面影響降到最低。主要表現(xiàn)為公司董事會(huì)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理者的考核、激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制。第三，預(yù)算執(zhí)行和控制系統(tǒng)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者在實(shí)施公司戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中，需要將目標(biāo)層層分解到各業(yè)務(wù)部門，以保障公司目標(biāo)最終得到有效落實(shí)。預(yù)算執(zhí)行和控制系統(tǒng)主要表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)管理人員對(duì)公司員工的管理、監(jiān)督與控制。但在我國(guó)，很多企業(yè)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層的有效控制與監(jiān)督，只有第三個(gè)層次的控制系統(tǒng)可以得到有效實(shí)施，第一層次與第二層次的控制系統(tǒng)則難盡人意，許多公司的監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)形同虛設(shè)，內(nèi)部人控制極其嚴(yán)重，中小股東對(duì)大股東、企業(yè)的所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者缺乏必要有效的監(jiān)督與約束手段。良好的評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制可以有效促使企業(yè)管理層利益與企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益趨于一致，是內(nèi)部控制發(fā)揮其效能的關(guān)鍵。而我國(guó)企業(yè)對(duì)管理人員往往缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制和合理的激勵(lì)政策，一旦內(nèi)部控制出現(xiàn)漏洞，企業(yè)管理人員從損害公司利益的行為中所能夠獲得的效用遠(yuǎn)大于從公司利潤(rùn)中獲取的剩余索取權(quán)時(shí)，企業(yè)的內(nèi)部人控制問題便會(huì)自然凸顯出來(lái)。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理等企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員幾乎全部來(lái)自于上級(jí)任命，造成管理人員不對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)、只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而上級(jí)部門對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員往往只是采用一些簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)考核，無(wú)法真實(shí)反映經(jīng)濟(jì)管理人員實(shí)際為企業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。這種基于行政體制下的人事制度，對(duì)國(guó)有企業(yè)不僅不是一種有效的激勵(lì)制度，反而會(huì)促使部分國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員濫用權(quán)力牟取私利，同時(shí)提供虛假會(huì)計(jì)信息以滿足上級(jí)的考核指標(biāo)。第四章 完善企業(yè)內(nèi)部控制制度的途徑1. 完善董事會(huì)設(shè)置提高董事會(huì)成員的專業(yè)素質(zhì)。提高董事會(huì)成員的專業(yè)知識(shí)水平，改善董事會(huì)整體素質(zhì)，最好聘請(qǐng)那些熟悉公司主要業(yè)務(wù)、有專業(yè)背景、有能力的人參加，以增強(qiáng)其專業(yè)性，當(dāng)董事會(huì)成員擁有較高的專業(yè)水準(zhǔn)時(shí)，董事會(huì)就能較好地判斷、識(shí)別經(jīng)理人員的行為，減少信息不對(duì)稱，有效地實(shí)施內(nèi)部控制?！　〖?xì)化董事會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。通過細(xì)化結(jié)構(gòu)加強(qiáng)董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)職能以及決策與監(jiān)督程序，為董事會(huì)核心作用的發(fā)揮提供信息和技術(shù)支持?！　⒈O(jiān)事會(huì)做實(shí)。完善董事會(huì)的設(shè)置，還需要做實(shí)監(jiān)事會(huì)，從公司治理機(jī)制設(shè)計(jì)上為內(nèi)部控制制度的實(shí)施保駕護(hù)航。完善監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能應(yīng)注意幾點(diǎn)：一是監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)該具備形式和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性；二是監(jiān)事應(yīng)具備行使職責(zé)所必備的專業(yè)知識(shí)；三是監(jiān)事會(huì)在充分了解公司重大決策的基礎(chǔ)上，應(yīng)及時(shí)作出判斷，并將所形成的明確意見傳達(dá)給董事會(huì)和管理層；四是監(jiān)事會(huì)應(yīng)與董事會(huì)內(nèi)設(shè)的審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行充分的信息交流，明確兩者的工作是相互補(bǔ)充的，使監(jiān)事會(huì)不僅做到事后監(jiān)督而且兼顧過程監(jiān)督?！　《麻L(zhǎng)與總經(jīng)理分設(shè)。作為決策機(jī)構(gòu)的董事會(huì)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的經(jīng)理層由于職能不同理應(yīng)分設(shè)，從內(nèi)部控制角度出發(fā)，董事會(huì)必須選出總經(jīng)理以及以總經(jīng)理為核心組成的經(jīng)營(yíng)者階層、評(píng)估他們的業(yè)績(jī)并提出相應(yīng)的報(bào)酬方案，確保經(jīng)理的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法、合規(guī)并符合全體股東的利益?！　〗⒎聪蛑坪鈾C(jī)制　　在現(xiàn)代公司治理中，反向制衡也至關(guān)重要。在保障董事會(huì)核心地位的同時(shí)，也應(yīng)該建立反向制衡機(jī)制。決策與執(zhí)行相互分離是內(nèi)部控制框架中不相容職務(wù)分離的五大內(nèi)容之一。這種分離不僅包含了當(dāng)事人間的相互制約，而且還包括反向制衡?！　》聪蛑坪鈾C(jī)制需要借助法規(guī)來(lái)建立。國(guó)家有關(guān)公司治理的法規(guī)和企業(yè)的公司章程中應(yīng)明確規(guī)定總經(jīng)理有權(quán)抵制股東會(huì)或董事會(huì)（股東或董事）抽逃資本、利用關(guān)聯(lián)交易侵犯中小股東利益等違法行為。　　加強(qiáng)預(yù)算控制　　預(yù)算控制是內(nèi)部控制的一個(gè)重要方面。企業(yè)除了要編制高質(zhì)量的預(yù)算之外，還應(yīng)制定合理的預(yù)算管理制度，包括編制程序、修改預(yù)算的方法、預(yù)算執(zhí)行情況的分析方法等，積極推進(jìn)全面預(yù)算管理。一是全面預(yù)算管理要與公司戰(zhàn)略結(jié)合。二是重構(gòu)組