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正文內(nèi)容

如何接近正義——論確立一元二型法律服務(wù)制度畢業(yè)論文(編輯修改稿)

2025-05-12 22:01 本頁(yè)面
 

【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 1980年8月26日《律師暫行條例》頒布,正式開(kāi)始重建銷(xiāo)聲匿跡二十多年的律師制度。同年11月20日,舉世矚目的對(duì)林彪、江青反革命集團(tuán)的審判正式開(kāi)庭,十名律師作為文革主犯的辯護(hù)人出現(xiàn)在特別法庭上,在這樣一次被稱(chēng)為“特別辯護(hù)”的特殊政治背景下,中國(guó)律師業(yè)恢復(fù)了。中國(guó)社會(huì)對(duì)于法律服務(wù)的需求隨著改革開(kāi)放的深入和“普法”運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)而迅速增長(zhǎng),到了1980年代中期,律師的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿(mǎn)足這些需求。公民代理與基層法律服務(wù)制度設(shè)立的主要原因便是彌補(bǔ)這種不足,解決法律服務(wù)的需求問(wèn)題。這是三者的淵源。公民代理制度的雛形可追溯到清末變法,基層法律服務(wù)制度則產(chǎn)生在律師業(yè)恢復(fù)的1980年中期。基層法律工作者最早于上個(gè)世紀(jì) 80 年代末出現(xiàn)在廣東、海南、福建、河南等地,早期被稱(chēng)作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者,主要是活躍在廣大農(nóng)村,運(yùn)用訴訟代理、非訴訟調(diào)解等方式解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛,并從事代書(shū)、解答法律咨詢(xún)、進(jìn)行法制宣傳教育等簡(jiǎn)單的法律服務(wù)工作。1984 年以后,司法部、中央書(shū)記處通過(guò)印發(fā)經(jīng)驗(yàn)材料和文件等形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作再三加以肯定和推廣,并受到國(guó)務(wù)院總理的稱(chēng)贊,指出可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)先搞起來(lái)。隨后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)普及開(kāi)來(lái),并迅速蔓延到大中城市的街道和廠礦企業(yè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)者的數(shù)量也迅速攀升,到 1986 年底,全國(guó)共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu) 19058 個(gè),形成了有 5 萬(wàn)多人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)隊(duì)伍。司法部于1987年頒布了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》,將這一法律服務(wù)群體確立為一個(gè)正式的職業(yè),稱(chēng)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者”。至 1989 年底,全國(guó)建所 29979 個(gè),擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法律工作者 90333 人,各項(xiàng)業(yè)務(wù)也獲得較大幅度的增長(zhǎng)。進(jìn)入二十世紀(jì) 90 年代以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作進(jìn)入全面總結(jié)、整頓階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了上等級(jí)、上水平、上質(zhì)量、上效益的新階段。這一時(shí)期,司法部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作的制度建設(shè)更加具體和明晰。面對(duì)各地為數(shù)眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所倉(cāng)促上馬、資質(zhì)較差、管理混亂的情況,1990 年 1月,司法部發(fā)出《關(guān)于整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的通知》,要求用兩年時(shí)間對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的整頓;同時(shí),司法部還針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的各項(xiàng)具體工作以細(xì)則、通知、辦法等形式下發(fā)了多種文件,諸如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》、《關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)專(zhuān)用文書(shū)格式的通知》、《關(guān)于基層法律服務(wù)所有限制地開(kāi)展見(jiàn)證工作的通知》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所業(yè)務(wù)檔案管理辦法》以及司法部聯(lián)合財(cái)政部下發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所財(cái)物管理辦法》等;而國(guó)務(wù)院物價(jià)局下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)第二批〈國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)行政事業(yè)性收費(fèi)管理目錄〉的通知》中,將基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)收費(fèi)列為準(zhǔn)予收費(fèi)的項(xiàng)目;此外,中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》等有關(guān)文件則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所作為“政法基層組織”之一。至此為止,關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)的規(guī)章制度已經(jīng)基本健全。90 年代初期,通過(guò)各種形式整頓以及開(kāi)展“質(zhì)量效益年”等活動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)獲得了較大程度的強(qiáng)化。1992 年,全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所經(jīng)過(guò)整頓撤消、合并驗(yàn)收不合格的所加上新建的所,比整頓前增加 1087 個(gè);整頓中辭退、解聘不符合條件的法律工作人員之后加上新招聘人員,比整頓前增加 10467 人;全國(guó)具有大專(zhuān)以上文化程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作人員占 %,具有高中(中專(zhuān))文化程度的占 %,并有 1205 人已考取律師資格;許多法律服務(wù)所經(jīng)過(guò)整頓,增加了業(yè)務(wù)的層次和范圍;法律服務(wù)所的各項(xiàng)規(guī)章制度開(kāi)始健全,80%以下的所實(shí)行了掛牌服務(wù)和“兩公開(kāi)一監(jiān)督”制度;辦公條件和物質(zhì)裝備也得到改善。2000 年 3 月,司法部出臺(tái)了《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》,規(guī)定“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進(jìn)行管理和運(yùn)作”,實(shí)行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”;同年 8 月,“國(guó)辦發(fā)(2000)51 號(hào)”和“清辦函(2000)9 號(hào)”文件則指出,法律服務(wù)所“不再屬于行政掛靠機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位,實(shí)行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運(yùn)行機(jī)制,成為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的合伙制職業(yè)組織形式?!睆拇?,各地全面開(kāi)展對(duì)基層法律服務(wù)所脫鉤改制工作,將司法所與法律服務(wù)所分離,全國(guó)范圍內(nèi)的基層法律服務(wù)所和基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量急轉(zhuǎn)直下。基層法律服務(wù)工作者編制也發(fā)生了相應(yīng)的變化,原司法所的法律服務(wù)工作者具有行政編制,其他脫鉤的法服所里的法律服務(wù)工作者則隨同法律服務(wù)所一起脫離編制。 傅郁林:《農(nóng)村基層法律服務(wù)研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 2006 年 3 月版,第 11 頁(yè)。自2001年起,隨著相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的更換,司法部對(duì)于基層法律服務(wù)的態(tài)度和政策開(kāi)始發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變,經(jīng)過(guò)多次的政治沖突和博弈,2002年8月的一次被稱(chēng)為“上海會(huì)議”的全國(guó)性工作會(huì)議上,司法部提出了關(guān)于基層法律服務(wù)“一個(gè)調(diào)整,兩個(gè)加強(qiáng)”的發(fā)展方向,“一個(gè)調(diào)整”就是街道法律服務(wù)所要從訴訟領(lǐng)域逐步調(diào)整出來(lái);“兩個(gè)加強(qiáng)”就是加強(qiáng)律師、公證、基層法律服務(wù)和法律援助工作面向基層、面向社區(qū)、面向群眾服務(wù)功能,加強(qiáng)律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務(wù)的功能。2001年到2007年的五年間,全國(guó)基層法律工作者的總?cè)藬?shù)由121904 數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)司法行政年鑒》(19952002年). 法律出版社.人驟減至78146人。 數(shù)據(jù)來(lái)源:2008 年司法部關(guān)于基層法律服務(wù)工作調(diào)研報(bào)告. 截止至 2007 年底,全國(guó)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所 16535 個(gè),城市街道法律服務(wù)所 4948 個(gè),基層法律服務(wù)工作者 78146 人。但是,這退出基層法律服務(wù)所的三分之一工作者并沒(méi)有遠(yuǎn)離法律服務(wù)市場(chǎng),他們中的不少人加入到形形色色的法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu),或者投身于職業(yè)公民代理,成為所謂的“黑律師”,始終要在法律服務(wù)市場(chǎng)分得一杯羹。2004年7月我國(guó)第一部《行政許可法》的正式實(shí)施使得司法部關(guān)于基層法律服務(wù)的兩個(gè)沒(méi)有上位法支撐的管理辦法失去法律效力。 2004 年7月1日起,司法部所有關(guān)于基層法律服務(wù)所、基層法律服務(wù)工作者審核批準(zhǔn)的部頒規(guī)章,除報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)外,一律失效。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》和《國(guó)務(wù)院確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》,取消了司法行政部門(mén)對(duì)基層法律服務(wù)所設(shè)立、變更、注銷(xiāo)等級(jí)的審批和對(duì)基層法律服務(wù)工作者職業(yè)資格的審批;保留了司法行政部門(mén)對(duì)基層法律服務(wù)工作者職業(yè)核準(zhǔn)的審批。2008年《律師法》草案中關(guān)于基層法律服務(wù)、公司律師、公職律師的相關(guān)條文在立法博弈中的消失顯示了司法部在規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)上的無(wú)力。2008 年 6 月開(kāi)始施行的《律師法》第 13 條規(guī)定:“沒(méi)有取得律師執(zhí)業(yè)證書(shū)的人員,不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù);除法律另有規(guī)定外,不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)?!睆亩鵀榛鶎臃煞?wù)工作者退出訴訟領(lǐng)域奠定法律基礎(chǔ),基層法律服務(wù)工作者承擔(dān)訴訟業(yè)務(wù)成為不合法。但各地基層群眾仍然對(duì)法律服務(wù)有強(qiáng)烈需求,尤其在幾乎沒(méi)有律師的西部偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn),基層法律服務(wù)工作者的訴訟代理業(yè)務(wù)并沒(méi)有因?yàn)樾侣蓭煼ǖ念C行而戛然而止。2012年新《民事訴訟法》第五十八條將基層法律服務(wù)工作者納入訴訟代理人范圍,與律師并列。這是對(duì)于中國(guó)社會(huì)如何接近司法救濟(jì)的覺(jué)悟?還是填補(bǔ)取締非法職業(yè)公民代理產(chǎn)生的法律服務(wù)供給空白的無(wú)可奈何?(二)基層法律服務(wù)制度的相關(guān)問(wèn)題分析1基層法律服務(wù)制度存在的弊端(1)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)混雜。如果在我國(guó)任何一個(gè)不大中型城市的基層法院周?chē)呱弦蝗Φ脑?huà),很可能會(huì)發(fā)現(xiàn)不少規(guī)模不大、掛著各式各樣字號(hào)的事務(wù)所——有的寫(xiě)著“律師事務(wù)所”,有的寫(xiě)著“法律服務(wù)所”或者“法律服務(wù)所”,還有的寫(xiě)著“法律咨詢(xún)公司”或者“調(diào)查公司”。所有這些事務(wù)所都可以提供法律咨詢(xún)和訴訟代理服務(wù),而如果你走進(jìn)其中任何一家的話(huà),里面的工作人員都自稱(chēng)“律師”。然而,這些事務(wù)所提供的法律服務(wù)的質(zhì)量卻往往大相徑庭,許多當(dāng)事人都對(duì)其得到的服務(wù)感到不滿(mǎn),而當(dāng)他們向律師協(xié)會(huì)投訴時(shí),卻經(jīng)常會(huì)被告知其代理人并非律師,而是基層法律服務(wù)工作者或是無(wú)照經(jīng)營(yíng)的“黑律師”。這一法律執(zhí)業(yè)者之間的身份混同不僅迷惑了普通民眾,甚至在媒體上也經(jīng)常出現(xiàn)。許多關(guān)于法律職業(yè)道德倫理問(wèn)題的報(bào)紙和電視報(bào)道都把基層法律工作者誤稱(chēng)為“律師”,把基層法律服務(wù)所誤稱(chēng)為“律師事務(wù)所”。這無(wú)疑會(huì)造成法律服務(wù)市場(chǎng)的混亂。(2)法律服務(wù)所布局不合理??傮w來(lái)看,城市偏多,農(nóng)村偏少,老少邊窮地區(qū)更少,利益驅(qū)動(dòng)使然,這與設(shè)立基層法律服務(wù)所的立法初衷明顯的背道而馳。1980 年在廣東省紫金縣藍(lán)塘區(qū)出現(xiàn)了第一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所,基層法律服務(wù)所的設(shè)立主要是面向廣大農(nóng)民群眾,調(diào)解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛,并從事代書(shū)、解答法律咨詢(xún)等簡(jiǎn)單的法律服務(wù)工作。加之中國(guó)律師行業(yè)恢復(fù)發(fā)展30年來(lái),特別是近20年來(lái),走上了一條快速發(fā)展的道路,全國(guó)律師總數(shù)由20年前的不足10萬(wàn)人向23萬(wàn)人邁進(jìn) 我國(guó)律師總?cè)藬?shù)已接近23萬(wàn). 法制網(wǎng)——法制日?qǐng)?bào). ,城市成為了律師與基層法律服務(wù)工作者的角斗場(chǎng),老少邊窮則無(wú)人問(wèn)津。(3)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范?;鶎臃煞?wù)所收費(fèi)依據(jù)的是一些省市出臺(tái)的臨時(shí)性的收費(fèi)辦法。盡管法律服務(wù)所要向司法行政機(jī)關(guān)繳納“管理費(fèi)”,但其職業(yè)成本要低很多,在收費(fèi)方面也有很大的靈活性。因?yàn)?,法律服?wù)所經(jīng)常可以以比律師更低的費(fèi)用來(lái)提供相似的法律服務(wù)。在一些律師眼里,這儼然是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。(4)法律服務(wù)工作者的職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)低。根據(jù)2000年《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》第6條規(guī)定,基層法律工作者只需要具有高中或中等專(zhuān)業(yè)以上的學(xué)歷就可考取職業(yè)資格。雖然該《辦法》第7條設(shè)定了基層法律服務(wù)工作者的全國(guó)性資格考試,事實(shí)
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