【文章內(nèi)容簡介】 洲大陸，雖然沒有“國王不會為非’的理論作為政府免責的借口，但是，卻以國家工作人員的基本職責是“忠于職守”的義務(wù)來免國家責任。該理論認為，政府公務(wù)員的義務(wù)是執(zhí)行政府決定，公務(wù)員的行為是執(zhí)行公務(wù)行為，屬于職務(wù)行為，所以，不應(yīng)該負責任。如果公務(wù)員違法執(zhí)行職務(wù)，即屬于違反“職務(wù)授權(quán)”，不屬于以政府公務(wù)員之身份所為的行為，應(yīng)當視為其個人行為，政府沒有必要為其擔負責任。國家代位責任論產(chǎn)生于19世紀末葉，在“國家無責任論”中，政府公務(wù)員為國家服務(wù)、執(zhí)行職務(wù)并不是為獲得個人利益，如果讓政府公務(wù)員擔負由此引發(fā)的責任，其財力恐怕不能勝任。另外，從保護受損害的相對人角度而言，一旦政府公務(wù)員財力有限，而政府卻置身事外，會使相對人的損害無法得到彌補。針對這些弊病，19世紀末葉出現(xiàn)了“國家代位責任論”，主張政府公務(wù)員違法侵害人民權(quán)利，可由國家“代位”政府公務(wù)員承擔責任。因此，當人民的合法權(quán)益受到損害的時候，可以直接向政府請求賠償，這就是國家賠償。國家賠償是由法律規(guī)定的，成為現(xiàn)代行政責任制度的主要組成部分，中國也于1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上通過了《中華人民共和國國家賠償法》，使行政責任的承擔方式走上了法制的軌道。但是，為了防止政府公務(wù)員會借口“代位制度”作為護身符，造成濫用職權(quán)，所以，該理論認為，政府擔負賠償責任之后，就取得了“侵害請求權(quán)人”，即受損害人的權(quán)利地位，可以向政府公務(wù)員追償。但是，為了減輕國家工作人員的負擔，國家代位理論只對政府公務(wù)員不法加害公民的行為進行責任追究，也就是只有在公務(wù)員有主觀過錯，而且錯誤重大時才行使追償權(quán)，即公務(wù)員承擔行政責任的前提是本身有過錯。 國家無過錯責任理論是指政府公務(wù)員是替政府服務(wù)的人員，所以，只要政府公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)，忠于職守，則一切行為的后果，無論是有利益行為，還是無利益行為，甚至是損害行為，都由國家承擔。對于“沒有利益”而言，只要損害是因為執(zhí)行職務(wù)引起的，政府就應(yīng)該無條件的承擔責任，不論該政府公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)，有無因故意或過失而造成損害都如此。鑒于這種認識，也有學(xué)者把這種理論叫做“國家自己責任論”，這是一種靠國家力量負擔的理論。因為國家的財力和個人比肯定是雄厚的，可以輕而易舉地承擔賠償責任，使人民的利益能夠得到有效保護。雖然是政府可以替政府公務(wù)員進行賠償，但是，政府賠償之后，政府仍然要對有故意或重大過失的政府公務(wù)員進行行政處分或經(jīng)濟追償，觸犯刑事法律的要承擔行政法律責任。由上可見，行政責任是近代資本主義民主的產(chǎn)物，行政責任制度是隨著憲政制度的出現(xiàn)而產(chǎn)生發(fā)展的，行政責任制度是現(xiàn)代國家政治制度的重要組成部分。由于中國也是社會主義民主國家，其國家形式屬于共和政體，所以，中國具有重構(gòu)行政責任制度的憲法基礎(chǔ)。張春光和林國軍在《行政責任制概論》一書中認為，“行政責任的法律化和制度化就產(chǎn)生了現(xiàn)代國家行政責任制度，簡稱“行政責任制”。他們認為，首先，行政責任制是國家整個政治法律制度的一部分，又自成體系。在國家整體制度內(nèi)部，行政機關(guān)和公務(wù)員的行政行為受到以法律為主要形式的命令或原則規(guī)定，并在現(xiàn)實的政治法律過程中與其它國家機關(guān)及其公務(wù)員發(fā)生相互制約關(guān)系。當其違反國家政治法律制度時，其行政行為就將外部受阻，并被追究行政責任。其次，行政責任制又是一種工作制度，即政府在政治法律制度的原則和規(guī)定之下，用行政立法和行政規(guī)章制度以及行政紀律，將行政責任具體化、固定化和合法化，并以此作為追究行政責任的依據(jù)。行政責任制所涉及的問題包括行政管理主體的法權(quán)地位、行政管理行為的法律效力、行政管理過程的法律程序，行政管理后果的法律責任等，對政府的公務(wù)員而言，行政責任制不僅規(guī)定他們對全體人民、立法機關(guān)和憲法負責，而且還規(guī)定了他們對上級授權(quán)者即領(lǐng)導(dǎo)和上級行政機關(guān)負責。從這個意義上說，行政責任制是行政管理法律化的重要組成部分。Wade ，行政責任制度是國家政治制度的組成部分，它表現(xiàn)為三權(quán)分立制度，行政責任意味著在三個國家機關(guān)中，第一，同一人不得成為一個以上的國家機關(guān)的成員，例如內(nèi)閣成員不得同時兼任議會議員。第二，政府的一個部門不得控制其他國家機關(guān)或干涉其工作，例如：司法機關(guān)應(yīng)當獨立于行政機關(guān)。第三，某一政府機關(guān)不得行使其他政府部門的職權(quán)。第四，不存在絕對的權(quán)力分立，分權(quán)的目的在于權(quán)力制約。權(quán)力制約是一種以國家政體形式存在的主要行政責任制度。在這里Wade ?，F(xiàn)代責任政府制度是行政責任制度的宏觀層面，主要講的是國家機關(guān)組成部分的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的權(quán)力分工及其制約與監(jiān)督關(guān)系，這也是現(xiàn)代民主的最重要特征之一即分權(quán)，分權(quán)是國家機關(guān)承擔責任的前提，也是權(quán)力之間相互監(jiān)督的基礎(chǔ)。沈開舉和王鈺在《行政責任研究》一書中認為，近代憲法誕生和憲政的盛行使行政權(quán)從整個國家權(quán)力體系中分離出來，而成為相對獨立的國家職權(quán)，并與國家的其他權(quán)力之間形成一種相互分離與合作、制約與平衡的體制關(guān)系。行政責任的憲政基礎(chǔ)是民主、分權(quán)與法治。沈開舉是從憲法和行政法角度講行政權(quán)的性質(zhì)及行政權(quán)與國家其它權(quán)力之間的責任關(guān)系的，實際上闡述的是政府的責任制度。從這個研究視角我們可以認為，行政責任制度重構(gòu)就是國家政治制度建設(shè)的有機組成部分。朱新力在《行政法律責任研究》一書中認為，行政責任是建立在意志自由基礎(chǔ)上的，沒有意志自由也就無所謂責任。在意志自由的前提下，以理性哲學(xué)、經(jīng)驗哲學(xué)為內(nèi)核的道義責任論和社會責任論為現(xiàn)代行政法律責任制度提供了雙元的價值構(gòu)造，這種雙元價值構(gòu)造并不是以某種純粹的、簡單的方式表現(xiàn)出來，它們均以復(fù)合的、交錯的形式存在。任何一種責任的評價機制中均含有道義、社會兩方面的價值內(nèi)容。責任價值是責任確立的前提，是行政責任制度重構(gòu)的思想基礎(chǔ)。沈開舉和王鈺在《行政責任研究》一書中認為，行政責任的憲法基礎(chǔ)是民主、法治和分權(quán)。行政權(quán)的基本特征是執(zhí)行代議機關(guān)制定的法律和做出的決議，進行國家管理。但是，正如龔祥瑞先生所言：“行政權(quán)先于立法權(quán)而存在，國家機構(gòu)的發(fā)展規(guī)律告訴我們總是先有行政機關(guān)而后才有立法機關(guān)，行政權(quán)超過立法權(quán)，因為它有更強大的實權(quán)來管理整個社會事務(wù)，這是世界各國政治制度發(fā)展的必然結(jié)果?！薄肮芾怼币饬x上的行政權(quán)自其產(chǎn)生后的相當一段時期，并不具備獨立的存在形式，而與國家其他權(quán)力融合在一起作為一種概括性權(quán)力形式表現(xiàn)出來。近代憲法誕生和憲政的盛行使行政權(quán)從整個國家權(quán)力體系中分離出來，而成為相對獨立的國家職權(quán)，并與國家的其他權(quán)力之間形成一種相互分離與協(xié)作、制約與監(jiān)督的體制關(guān)系。英國學(xué)者韋德在分析英國行政責任和憲法的關(guān)系時指出：行政是憲法規(guī)定的一種國家權(quán)力，它直接發(fā)源于法治和議會主權(quán)的憲法原則。”看來，行政責任在中國有其存在的憲政基礎(chǔ)，這個憲政基礎(chǔ)就是中華人民共和國憲法規(guī)定的國家權(quán)力屬于人民、國家權(quán)力分屬于不同的國家機關(guān)所有、國家權(quán)力必須依法行使。國家權(quán)力屬于人民就是民主。“民主”一詞源于希臘文，原意是“人民的權(quán)力”。在西方相當于人民主權(quán)，在中國是人民當家作主的意思。人民主權(quán)論在西方政治法律思想中源遠流長，但是，在這一理論提出的早期，人們并沒有明確它的含義。到了18世紀中期，盧梭以社會契約論為前提，正式完整地拓展了人民主權(quán)學(xué)說。他認為，國家是全體人民構(gòu)成的共同體，國家主權(quán)屬于全體人民，不能讓渡，不能被代表。主權(quán)的行使表現(xiàn)為一種公意，即全體人民中多數(shù)人的意志。政府的權(quán)力來源于表現(xiàn)這種“公意”的法律，人民制定法律決定政體并賦予政府權(quán)力，政府絕對地聽從于人民。盧梭提倡“直接民主”。他的人民主權(quán)學(xué)說保留了布丹賦予主權(quán)的特征，即絕對性、不可分割性和永久性。盧梭的理論在當時缺乏實際的可操作性，但是，這一問題在美國革命和法國革命之后逐步得到解決。中國憲法規(guī)定：國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中國憲法的這一原則與西方“人民主權(quán)”原則相比，在理論基礎(chǔ)與實踐方面都有了進步，它為中國國家權(quán)力設(shè)定提供了合法來源。一切權(quán)力源于人民，人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力。在人民代表大會的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了政府的行政權(quán)和司法機關(guān)的司法權(quán)。因此，在中國，一切合法的國家權(quán)力都源于人民，任何國家權(quán)力的合法行使都是人民意志的體現(xiàn)。在此前提下，每個人民的個體行為才有服從國家權(quán)力的可能，從而，在行政權(quán)行使的過程中，才有行政主體對相對人進行管理的合法可能性，也有人民通過民主權(quán)利限制政府及其公務(wù)員權(quán)力的可能性，即給政府及公務(wù)員設(shè)定責任的必要性。國家權(quán)力分屬于不同的國家機關(guān)所有，即分權(quán)，具體體現(xiàn)為國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分屬于不同的國家機關(guān)所有，國家立法機關(guān)行使立法權(quán)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)行使司法權(quán)、政府行使行政權(quán)，即三權(quán)分開形成一種彼此制約與監(jiān)督的關(guān)系。三權(quán)分立學(xué)說，由英國的哲學(xué)家和政治思想家洛克首創(chuàng)，集大成者是法國的啟蒙思想家和法學(xué)家孟德斯鳩。洛克的分權(quán)是公元1688年“光榮革命”后“階級妥協(xié)”的經(jīng)驗總結(jié)。孟德斯鳩提出分權(quán)的目的是為了自由。他認為每一個國家有三種權(quán)力：第一，立法權(quán)；第二，有關(guān)國家事項的行政權(quán)；第三，有關(guān)民政法規(guī)事項的行政權(quán)。第二種簡稱為行政權(quán)，第三種是司法權(quán)。他認為三種權(quán)力應(yīng)該分立，相互之間牽制和均衡，從而保障人民的生命和自由。孟德斯鳩雖然自言其學(xué)說是研究英國政治制度的發(fā)現(xiàn)，但真正地開花結(jié)果卻在美國。美國的憲政制度在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，發(fā)展至今二百多年來，一直為其國人引以為豪。中國國內(nèi)理論界曾有主權(quán)分割論與主權(quán)不可分割論之爭，但是，通過實際考察可以得知中國奉行的是主權(quán)不可分割論。國家權(quán)力統(tǒng)一由全國人民代表大會行使，人民代表大會實行一院制，在此基礎(chǔ)上存在行政權(quán)與司法權(quán)的分工。但近些年的憲政發(fā)展表明，中國其實也存在分權(quán)。首先，傳統(tǒng)上，中國存在著中央與地方的分權(quán)。其次，中國由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使立法權(quán)；國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方各級政府行使行政權(quán)；各級檢察院與法院行使司法權(quán)。三種國家機關(guān)之間劃分職權(quán)，相互協(xié)作配合，《行政訴訟法》頒布以來，確立了司法審查，權(quán)力結(jié)構(gòu)又發(fā)生了新的改變。權(quán)力的劃分，使立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互獨立，為防止權(quán)力的異化和以權(quán)力制約權(quán)力提供了法律基礎(chǔ)。行政權(quán)從國家權(quán)力中分離出來，依照法律從事行政管理活動，如果在行政過程中有不當行為和違法行為則要承擔相應(yīng)的行政責任，受到行政權(quán)侵害的人民可基于權(quán)力之間的分立制衡原理，通過司法權(quán)對行政權(quán)的司法審查獲得救濟途徑?？梢哉f，分權(quán)的制度設(shè)計實現(xiàn)了人民對政府的監(jiān)督，使政府有了責任及責任承擔的問題。國家權(quán)力必須依法行使即法治。民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主憲政精神的體現(xiàn)。龔祥瑞先生對法治的意義作了完整的考查，他認為，第一，法治、簡言之，就是法與秩序的簡稱，即是以法為維持秩序的工具。第二，法治不僅是以法律統(tǒng)治老百姓，更是以法律約束統(tǒng)治者。法治就是對權(quán)力的限制，就是以“憲政”——民主政治取代專制政治。第三，所謂“以法治國”的基本內(nèi)容有三：一是政府權(quán)力要受到限制，即個人享有某些不容侵犯的基本權(quán)利；二是政府權(quán)力的行使要遵守法定的程序；三是設(shè)置和加強司法機關(guān)，使上述原理付諸實現(xiàn)。從龔祥瑞先生考查法治的后兩層意義上看，法治就是法律至高無上，任何人都要遵守，政府要依法行政。而且，選擇了法治，就選擇了法律的至高無上，行政權(quán)力法定，行政程序法定，然后才能使相對人遵守法律，實現(xiàn)法與秩序的統(tǒng)一，從而摒棄長期以來在行政管理中流行的法律工具主義的思想，法律工具主義的實質(zhì)是人治即權(quán)威在人。在此理念的指導(dǎo)下行政是人的管理，而不是依法而治，行政責任的追究常受管理者的主觀感情所左右，當然談不上是行政責任。真正的行政責任實現(xiàn)，要求在法律至高無上的前提下，行政權(quán)力的有限行使?？梢姡裰鳛樾姓?quán)的行使提供了合法的來源，分權(quán)為政府依法行政提供了基礎(chǔ)，法治則是行政責任可以實現(xiàn)的保障。三者統(tǒng)一構(gòu)成了行政責任的憲政基礎(chǔ)。我認為，政府行政責任制度的重構(gòu)是實現(xiàn)責任政府目標的主要途徑，僅從政府應(yīng)該承擔的行政責任方面討論，只能治“標”，不能治“本”。只有從憲法角度和政治角度深入研究政府責任的形成、履行責任和承擔責任后果的途徑，結(jié)合中國當前的政府管理實踐，清晰地界定中國行政責任的主體、受體、內(nèi)容、方式、程序，才能從根本上理清目前的制度障礙，從理論上有所突破，提出具有實踐價值的建議來。張賢明在《論政治責任》一書中認為，政治責任內(nèi)容和實現(xiàn)形式與民主性質(zhì)及其表現(xiàn)形式是一致的。民主的性質(zhì)及其表現(xiàn)形式不同，政治責任的內(nèi)容和實現(xiàn)形式也不一樣。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義民主的本質(zhì)要求，共產(chǎn)黨處于政治總格局的核心地位，這就要求對政治責任的追究不能離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能和中國現(xiàn)有的政治體制相沖突，否則就會偏離社會主義民主方向，就不是社會主義民主所言的政治責任。在中國進行政治責任制度建設(shè)，一方面離不開共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面也離不開探討責任制度與共產(chǎn)黨之間的關(guān)系 。同時他又認為，憲法是完善政治責任實現(xiàn)機制的根本。在中國進行政治責任建設(shè)需要明確政治責任的主體，完善人民代表大會的政治責任實現(xiàn)機制，完善政府組成人員的政治責任實現(xiàn)機制，完善行政首長負責制，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)及對政治責任追究機制。需要通過政治文化建設(shè)轉(zhuǎn)變政治責任的評價觀念，消除權(quán)力崇拜意識，走出政治責任道德化的誤區(qū)，淡化評價政治責任的激進色彩等。 基本思路和指導(dǎo)思想本論文以現(xiàn)有行政責任理論研究成果為基礎(chǔ)，以行政責任概念為研究切入點，借鑒國外關(guān)于行政責任的理論模型，運用現(xiàn)代民主政治的基本理論，分析發(fā)達國家行政責任制度和中國政府行政法律和法規(guī)，結(jié)合作者對行政責任制度的理解，通過實際調(diào)研和理論分析，嘗試提出重構(gòu)中國行政責任制度的初步想法和對策?；旧鲜前凑仗岢鰡栴}—分析問題—解決問題的邏輯思路展開，并將證明和實踐檢驗相結(jié)合，理論和實際相結(jié)合。本論文的指導(dǎo)思想是：第一，堅持從中國政府管理實際出發(fā)，從政治體制層面探討中國行政責任制度的性質(zhì)、地位、內(nèi)容及實現(xiàn)機制。以分析中國政治生活中三種重要政治力量：中國共產(chǎn)黨、全國人民代表大會及地方各級人民代表大會、中央人民政府和地方各級人民政府的政策、法律、行政法規(guī)為突破口，實事求是地描述中國行政責任制度的現(xiàn)狀，理智地分析中國行政責任制度存在的問題以及這些問題產(chǎn)生的原因。第二，堅持用馬克思主義民主理論，以及人類歷史上的政治文明成果作為重構(gòu)中國行政責