【文章內(nèi)容簡介】 承；林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！边@種繼承有利于維系家庭和社會穩(wěn)定，保障了土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益，也有利于農(nóng)民對土地進(jìn)行可持續(xù)利用。（5）流轉(zhuǎn)獲利功能：土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，只有進(jìn)行優(yōu)化配置才能不斷提高效益，土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)優(yōu)化配置的較好方式。土地流轉(zhuǎn)獲利功能主要反映在兩個(gè)方面：一是集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)獲利。通過集體土地的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，可以使土地流轉(zhuǎn)到經(jīng)營能手手中，由其創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)效益，與承包經(jīng)營權(quán)人和集體進(jìn)行分成。二是集體土地轉(zhuǎn)為國有獲利。盡管目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但其仍遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營所獲得的純收益，而且是能夠一次性獲取，根據(jù)筆者的對某沿海開放城市市郊農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查獲知，在農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有完全保障的現(xiàn)階段，農(nóng)民是趨于被征地的。目前，不少研究者提出農(nóng)村集體土地的社會保障正逐步弱化。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的生活保障已經(jīng)不再主要來自于土地收益，而在我國大部分地區(qū)，農(nóng)民家庭總收入中，農(nóng)業(yè)收入占比較高，只能用于基本生活，農(nóng)民沒有錢用于購買商業(yè)保險(xiǎn)，此外我國的農(nóng)村社會保障制度又不健全，所以土地仍是農(nóng)民社會保障的主要依靠。土地社會保障功能的弱化也只是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的一種時(shí)期性現(xiàn)象。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，19802004年，全國總就業(yè)人員中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員比重和農(nóng)民純收入中農(nóng)業(yè)收入的比重均呈下降趨勢，由此我們可以推斷，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市化水平越來越高，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民純收入仍主要來自農(nóng)業(yè)，但農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重呈下降趨,土地的社會保障功能呈階段性弱化現(xiàn)象。但隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)將吸納更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營也會逐步實(shí)現(xiàn)，土地的社會保障功能會變得越來越強(qiáng)，農(nóng)業(yè)就業(yè)者的生活水平可以與非農(nóng)業(yè)就業(yè)者保持均衡。因此，可以結(jié)論：土地的社會保障功能遵循由強(qiáng)到弱再到強(qiáng)的過程，對于全國農(nóng)民而言，土地仍然是社會保障底線。在征地補(bǔ)償時(shí)，要充分考慮土地的社會保障作用，并以此作為征地補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。第三章 我國征地補(bǔ)償制度歷史沿革與缺陷一定時(shí)期的土地制度總是與其同一階段的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)緊密相關(guān)，生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段也要求社會建立與之相順應(yīng)的土地制度。土地制度的核心是土地所有制。我國憲法規(guī)定，我國的土地所有權(quán)有兩種，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)和城鎮(zhèn)國有土地所有權(quán)，國家可以通過征地將集體土地所有權(quán)變?yōu)閲型恋厮袡?quán)，由于這種流動(dòng)的單向和不可逆性，現(xiàn)階段征地制度成為我國土地所有權(quán)流動(dòng)的唯一方式。 因此，考察建國以來我國征地制度的發(fā)展歷程，對把握征地制度改革的方向，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展有著重要的意義。 1950年—1957年:征地立法起步階段 征地對象主要是農(nóng)民私有土地，補(bǔ)償實(shí)施強(qiáng)調(diào)公平合理，土地征收審批權(quán)限比較寬松。在國家土地法規(guī)中，最早提到征地的是在1950年6月24日，《中央人民政府政務(wù)院公布的鐵路留用土地辦法》第6條規(guī)定:鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，由鐵路局通過地方政府收買或征購之?！边€規(guī)定“被毀線路在未修復(fù)前，及已測定尚未敷軌之線路在敷線前，其土地均應(yīng)照原界保留，但在不損害原有工程范圍內(nèi)，可由地方政府利用生產(chǎn)，鐵路使用時(shí)，再行收回，鐵路決定使用該地時(shí)，應(yīng)盡可能于播種前通知收回。如已播種，因使用急迫收回時(shí)，視耕種者之生活狀況，有補(bǔ)助必要者，得酌予補(bǔ)助之?！?950年6月28日出臺的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定“祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在農(nóng)村中的土地及其他公地”應(yīng)予以征收，原則上不予補(bǔ)償，但對“依靠上述土地收入以為維持費(fèi)用的學(xué)校、孤兒院、養(yǎng)老院、醫(yī)院等事業(yè)，應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾砘I解決經(jīng)費(fèi)的妥善辦法?！?950年9月16日政務(wù)院《關(guān)于鐵路留用土地辦法》的幾點(diǎn)解釋中，進(jìn)一步明確:“關(guān)于地價(jià)問題，凡接收國民黨政府時(shí)期之路基地產(chǎn)，經(jīng)過征用程序有案可稽者，一般不予補(bǔ)發(fā)地價(jià)，對確實(shí)貧困之所有權(quán)人，可酌情補(bǔ)助；其未辦征用程序以及新占用者在未進(jìn)行土改以前，應(yīng)照原辦法第六條由路局通過地方政府收買或收購之。”“征用公地，無須發(fā)價(jià)，如所征土地系土改革法第3條但書內(nèi)學(xué)校、孤兒院、養(yǎng)老院、醫(yī)院所依靠該土地收入維持費(fèi)用者，應(yīng)通過地方政府發(fā)給地價(jià)?！?950年11月21日，中央人民政府政務(wù)院第58次政務(wù)會議通過并公布執(zhí)行的《城市郊區(qū)土地改革條例》也提到了因市政建設(shè)需要征收土地的問題。該條例第14條規(guī)定:“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，須給予適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之。對于耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦應(yīng)給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其在該?xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如附井、植樹等）及其他損失，應(yīng)予公平合理的補(bǔ)償。隨著社會主義經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)制度的逐步確立與完備，國內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)蓬勃發(fā)展，建設(shè)用地的需求很高。為解決這一需求，中央人民政府于1953年12月5日通過政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，這是新中國第一部比較完整的土地征用法律規(guī)定。辦法所稱的國家建設(shè)，是指國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)以及其他經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等。國家建設(shè)征用土地的基本原則:既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實(shí)需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又要照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，對土地被征用者的生產(chǎn)和生話有妥善的安置。凡屬有荒地、空地可資利用者，應(yīng)盡量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡屬日前并不十分需要的工程，不應(yīng)舉辦。凡雖屬需要，而對土地被征用者一時(shí)無法安置，則應(yīng)待安置妥善后再行舉辦，或另行舉辦。對被征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn): 被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)村中應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷玫貑挝?、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表評議商定之。一般土地以其最近3年至5年產(chǎn)值的產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地應(yīng)酌情變通處理。如另有公地調(diào)劑，也須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補(bǔ)助費(fèi)。被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，要按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償。對于被征地農(nóng)民的安置：當(dāng)?shù)厝嗣裾仨氊?fù)責(zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動(dòng)部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。土地征收的批準(zhǔn)權(quán)限:全國性的建設(shè)事業(yè)用地，經(jīng)中央人民政府國家計(jì)劃委員會核定，由中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)；地方性建設(shè)事業(yè)，用地在5000畝以上或遷移居民300戶以上者，由大行政區(qū)行政委員會批準(zhǔn)；用地不足5000畝而在1000畝以上或者遷移居民不足300戶而在50戶以上者，由?。ㄊ校┤嗣裾鷾?zhǔn)；用地不足1000畝，或者遷移居民不足50戶者，由縣人民政府批準(zhǔn)。土地征用的一般程序: 由用地單位本節(jié)約用地的原則，提出征用土地計(jì)劃書，按業(yè)務(wù)系統(tǒng)報(bào)經(jīng)其上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府審批、公布辦理征地、補(bǔ)償、變更權(quán)屬等手續(xù)。用地單位應(yīng)協(xié)同當(dāng)?shù)厝嗣裾椭泄颤h委（有些小的單位則直接在當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)下），向當(dāng)?shù)厝嗣襁M(jìn)行解釋工作，宣布對土地被征用者補(bǔ)償安置的各項(xiàng)具體辦法，并給群眾以必要的準(zhǔn)備時(shí)間，使群眾在當(dāng)前切身利益得到適當(dāng)照顧的條件下，自覺地服從國家利益，服從人民的長遠(yuǎn)利益，然后始得確定征用，進(jìn)行施工。如征地量大，需遷移大量居民甚至遷移整個(gè)村莊者，應(yīng)先在當(dāng)?shù)厝嗣裰星袑?shí)做好準(zhǔn)備工作，然后召開人民代表大會討論解決之。最后由市、縣人民政府組織辦理征地補(bǔ)償、權(quán)屬變更等手續(xù)。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》對征地制度作了肯定。該法第8條規(guī)定：“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”第13條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有。從建國初期到1957年10月18日國務(wù)院第58次會議對《國家建設(shè)征用土地辦法》進(jìn)行修正，這一時(shí)間段可以視作我國建國以來征地立法的起步階段。這一階段國家征地政策的基本特點(diǎn):一是征地的對象主要是農(nóng)民的私有土地。因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)村還沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化，農(nóng)村土地（包括部分城郊的仍由農(nóng)民耕作的國有土地）經(jīng)過土地改革后主要為農(nóng)民私人所有；一是在補(bǔ)償實(shí)施時(shí)強(qiáng)調(diào)“公平合理”的原則，強(qiáng)調(diào)“要給群眾以必要的準(zhǔn)備時(shí)間，使群眾在當(dāng)前切身利益得到照顧的條件下，自覺地服從國家利益”，不突出土地征收的“強(qiáng)制性”；三是土地征收的審批權(quán)限比較寬松；四是在征地中，農(nóng)民的參與性較強(qiáng)，可參與協(xié)商確定被征土地的補(bǔ)償費(fèi)。這些規(guī)定應(yīng)該說其主要目的之一是為了調(diào)整國家與被征地農(nóng)民之間的土地關(guān)系，同時(shí)采取較為寬松的補(bǔ)償與審批政策，來刺激國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)建設(shè)的起步與發(fā)展。 1958年—1962年9月:征地補(bǔ)償制度建設(shè)調(diào)整階段由于土地征收中補(bǔ)償與審批制度的相對寬松，隨著社會主義建設(shè)和社會主義改造的突飛猛進(jìn)，我國出現(xiàn)了嚴(yán)重的土地浪費(fèi)現(xiàn)象。1956年1月21日.《國務(wù)院關(guān)于糾正和防止國家建設(shè)征收土地中浪費(fèi)現(xiàn)象的通知》提到：據(jù)武漢、長沙、北京、杭州、成都和河北等五市一省部分地區(qū)的不完全統(tǒng)計(jì)，幾年來共征收土地十萬一千多畝，浪費(fèi)的即達(dá)四萬一千多畝，占征地總數(shù)的40%以上。其中最突出的是長沙市，該市從解放后到1954年底，共征收20000多畝土地，其中浪費(fèi)的就有16000多畝。”與此同時(shí)，1956年3月17日全國人大常委會第33次會議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》正式實(shí)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運(yùn)動(dòng)遍及全國，農(nóng)村土地由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，生產(chǎn)資料所有制發(fā)生了根本變化，原來制定的征地辦法已經(jīng)完全不能適應(yīng)新形勢下的國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)要求，因此，1958年1月6日經(jīng)全國人大常委會第90次會議批準(zhǔn)，國務(wù)院公布施行經(jīng)修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》。這一新的征地辦法，著眼點(diǎn)是集約用地，注意克服有的地區(qū)和某些單位多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費(fèi)土地的現(xiàn)象。另外，該辦法規(guī)定，被征用的土地除了農(nóng)民的私有土地以外，還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的集體所有土地。關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由原來的“一般土地以其最近3年至5年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”，改為“以它最近2年至4年的年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。土地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，區(qū)分所有者進(jìn)行，屬于征收農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社土地的發(fā)給合作社，屬于征收私有土地的發(fā)給所有人。對于征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認(rèn)為對社員生活沒有影響，不需要補(bǔ)償，經(jīng)縣級政府同意，也可以不發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)。征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社使用的非社員的土地，如果土地所有人不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又不以土地收入維持生活，可以不發(fā)補(bǔ)助費(fèi)，但必須經(jīng)本人同意。對于被征地者的安置問題，新辦法強(qiáng)調(diào)了被征地農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上安置，不要過多地要求轉(zhuǎn)業(yè)。對于已經(jīng)征用的土地，如果用地單位因計(jì)劃變更或者其他原因不使用或者不全部使用，必須把不使用或者多余的土地交由當(dāng)?shù)乜h級人民委員會撥給其他用地單位使用或者交給農(nóng)民耕種。1958年至1962年9月可以說是我國征地制度建設(shè)的調(diào)整階段，這一階段也是我國土地制度建設(shè)的重要階段之一。 1962年9月至1982年:征地立法微調(diào)階段1962年9月27日中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，明確規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！边@一規(guī)定基本廢除了農(nóng)村土地私有制，但這一時(shí)期一些城鎮(zhèn)仍然保留有私有土地。這一時(shí)期征地制度的特點(diǎn)是：一是建國以來第一次對征地“剎車減速”。1962年國務(wù)院規(guī)定將征地審批權(quán)全部收歸省、自治區(qū)、直轄市。1964年7月，國務(wù)院考慮到“不論征用土地多少，仍歸省統(tǒng)一審批，不僅難以做到件件準(zhǔn)確及時(shí)，增加不必要的公文往返，而且影響集中精神辦好大面積用地的審批工作”。決定“征用土地十畝以下和遷移居民五戶以下的（不包括水利、水利工程移民）—可分審批權(quán)適當(dāng)下放。至于在這一規(guī)定權(quán)限內(nèi)具體下放幾畝、幾戶，下放到專、州還是縣、市，請各省、自治區(qū)、直轄市自行確定后報(bào)內(nèi)務(wù)部備案”；黨中央、國務(wù)院還通過嚴(yán)格禁止樓堂館所建設(shè)（1964年5月7日國務(wù)院頒布關(guān)于嚴(yán)格禁止樓堂館所建設(shè)的規(guī)定、1964年7月24日頒布其補(bǔ)充規(guī)定）限制征地審批，并要求各建設(shè)單位早征遲用、多征少用和征而未用的土地，必須根據(jù)國務(wù)院和省的有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)決退還給生產(chǎn)隊(duì)耕種。二是10年文革期間，征地立法基本停頓。只是在1973年6月18日，由國家計(jì)劃革委會和國家基本建設(shè)革委會發(fā)布關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中集約用地的指示的通知要求:對基本建設(shè)征收土地，各地區(qū)、各部門必須加強(qiáng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行征地審批制度，認(rèn)真辦理征地手續(xù)。凡是初步設(shè)計(jì)未經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，不許征收土地。初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后，也要根據(jù)工程的建設(shè)進(jìn)度，分期分批辦理征地手續(xù)。征地的審批權(quán)限則嚴(yán)格按照1964年7月2日(國務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征收土地審批權(quán)限適當(dāng)下放的通知)的規(guī)定辦理，征地十畝以上，須報(bào)省一級人民政府審批。無償占用農(nóng)民集體土地的情況也比較普遍。 1982年—1997年:征地補(bǔ)償制度逐步完備階段這一時(shí)期提出了征地的強(qiáng)制性概念，明確了土地的兩權(quán)分離，明確了征地的分級限額審批制度，提高了征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。十一屆三中全會以后，隨著小平同志“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國家總體發(fā)展思路的確立和“健全社會主義法制”理論的提出，國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面復(fù)蘇，建設(shè)用地需求大幅度增長，國家建設(shè)征收土地出現(xiàn)了一些新情況和新問題。從規(guī)范化、法制化和便于操作出發(fā)，經(jīng)1982年5月4日全國人大常委會原則通過，國務(wù)院公布施行《國家建設(shè)征用土地條例》。該條例同1958年修訂執(zhí)行的《辦法》相比，無論政策的深度或廣度，還是內(nèi)容均有大幅度增加。比如《條例》第3條規(guī)定“節(jié)約土地是我國的國策”，提出了集約用地是基本國策的概念；《條例》第4條規(guī)定“國家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征用社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓和妨礙”，提出了征地的強(qiáng)制性概念；《條例》第5條規(guī)定“征收的土地，所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)”，明確了土地的兩權(quán)分離；《條例》第9條、第10條明確指出征地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)，除了對無收益的土地不予補(bǔ)償外這些原則一直沿用至今；《條例》第12條、第13條對因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力提出了留地安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)安置、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項(xiàng)安置途徑等；《條例》第21條對已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案，可按規(guī)定有償撥給其他符