【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 出傳統(tǒng)的人性假設(shè)的圈子，要站在更高的理論層面上實(shí)現(xiàn)根本性的超越?？偠灾?，國(guó)外豐富的激勵(lì)理論，將為研究我國(guó)的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制提供了很好的借鑒。 國(guó)外公務(wù)員激勵(lì)制度相對(duì)于我國(guó)來說，發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員制度形成較早，經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其激勵(lì)制度已經(jīng)比較成熟。總結(jié)研究國(guó)外公務(wù)員激勵(lì)制度，對(duì)我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)制度的進(jìn)一步完善具有重要意義。由于篇幅所限，本文僅選取英國(guó)、美國(guó)和日本這三個(gè)具有代表性的國(guó)家作為研究對(duì)象。盡管現(xiàn)代公務(wù)員管理制度中處處體現(xiàn)了激勵(lì)的精神，但可以說考核制度、晉升制度、薪酬制度才是構(gòu)成激勵(lì)機(jī)制的核心內(nèi)容，所以下文將圍繞這三項(xiàng)制度,來發(fā)掘發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制之特點(diǎn)，以供學(xué)習(xí)和借鑒。 英國(guó)公務(wù)員激勵(lì)制度 英國(guó)的公務(wù)員考核分為兩種，即日?？记诳伎?jī)和年終綜合考績(jī)，其中以年終綜合考績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)。其考績(jī)內(nèi)容有十項(xiàng)，即“工作知識(shí)、人格性情、判斷力、責(zé)任心、創(chuàng)造力、可靠性、機(jī)敏適應(yīng)性、監(jiān)督能力、熱心情形、行為道德”, [11]并力求運(yùn)用科學(xué)方法將這 10 個(gè)抽象的評(píng)估內(nèi)容量化，做到科學(xué)、規(guī)范、合理，易于掌握和執(zhí)行。每項(xiàng)評(píng)定有五個(gè)等級(jí)：A(杰出)、B(優(yōu)良)、C(滿意)、D( 尚可)、E(欠佳)。日?？记诳伎?jī)結(jié)果不僅關(guān)系到晉升，而且是工資支付的重要依據(jù)。年終綜合考績(jī)的結(jié)果與獎(jiǎng)懲、晉升掛鉤。 英國(guó)的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估工作特別重視程序的科學(xué)性，其一般包括六個(gè)步驟：（1）部門制定年度目標(biāo)；（2）個(gè)人制定年度目標(biāo)；（3）年中對(duì)照檢查本人年度目標(biāo)落實(shí)情況；（4）自我寫出評(píng)價(jià)材料；（5）管理者寫出對(duì)被評(píng)估者的評(píng)價(jià)報(bào)告；（6）被評(píng)估人向上級(jí)提請(qǐng)?jiān)u估復(fù)議。 [12]考核的基本方法是考察報(bào)告制。不管是中央還是地方，都設(shè)有專門的評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)估工作的進(jìn)行，這是英國(guó)的考績(jī)能取得明顯效果的關(guān)鍵之一。 英國(guó)公務(wù)員的晉升早期主要是憑借資歷，直到 1968 年改革才形成現(xiàn)行功績(jī)晉升制度。其現(xiàn)行晉升制度“以考勤和考績(jī)的結(jié)果為依據(jù)，由晉升委員會(huì)組織11 / 40考績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和晉升決定，由部長(zhǎng)最后作出是否晉升的決定。高級(jí)公務(wù)員的晉升，最后由內(nèi)閣會(huì)議決定。 ”其主要特點(diǎn)是：晉升主要由能力決定，即只要公務(wù)員工作能力強(qiáng)，就有可能忽略其他因素而晉升職務(wù)；晉升方法嚴(yán)格，除了要看公務(wù)員一年的表現(xiàn)和成績(jī)，還要對(duì)公務(wù)員下一年是否適合晉升進(jìn)行評(píng)估；實(shí)行免職制度，對(duì)成績(jī)不良、有不誠(chéng)實(shí)行為、泄露秘密或有其他不正當(dāng)行為的，給予免職處理。通常情況下，英國(guó)公務(wù)員是一級(jí)一級(jí)地晉升，但對(duì)于行政實(shí)習(xí)員，制定了一種加速提拔的程序。英國(guó)公務(wù)員薪酬制度以品位分類為基礎(chǔ)，主要考慮人的因素，強(qiáng)調(diào)人的資歷和等級(jí)。這樣的等級(jí)薪酬制容易造成同工不同酬，但總的來說遵循適應(yīng)物價(jià)原則、同工同酬原則和定期提薪原則。英國(guó)公務(wù)員的待遇較之美、法、新加坡等國(guó)公務(wù)員待遇相距甚遠(yuǎn)，而且日趨下降” ，因此英國(guó)公務(wù)員在工資以外還享受各種補(bǔ)貼，尤其是規(guī)定當(dāng)生活程度和物價(jià)指數(shù)發(fā)生重大變化時(shí)，政府將給予額外補(bǔ)貼。這種彈性工資制使得公務(wù)員生活更為有保障，近年來津貼占工資收入的比重己達(dá) 20%以上。另外英國(guó)公務(wù)員還享受各種休假福利，如年休假、事假、病假、產(chǎn)假等，各種假期在規(guī)定范圍內(nèi)都不影響工資待遇。 美國(guó)公務(wù)員激勵(lì)制度美國(guó)是世界上最早實(shí)行公務(wù)員功績(jī)考核制的國(guó)家之一。1950 年美國(guó)政府廢除了統(tǒng)一考績(jī)制度，實(shí)行工作考績(jī)制度，并頒布了《工作考績(jī)法》 。其考核內(nèi)容為工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應(yīng)性三個(gè)方面?？己私Y(jié)果等次一般分為優(yōu)等、滿意和不滿意?？己私Y(jié)果與任用和晉升相聯(lián)系，考核結(jié)果達(dá)到優(yōu)異者，提薪一級(jí)；不滿意者則按其程度分別給予減薪、降職或免職等處分。同時(shí)，美國(guó)作為采用功績(jī)制的最典型的國(guó)家，并且早在 1978 年的《文官制度改革法》中確立了功績(jī)制的 9 項(xiàng)原則，聯(lián)邦政府還專門成立了“功績(jī)保護(hù)委員會(huì)”和“人事管理局” ，實(shí)行以功績(jī)制為主的文官制度。 美國(guó)的公務(wù)員考績(jī)的程序主要包括初評(píng)和復(fù)評(píng)兩個(gè)階段。主要考績(jī)方法為職務(wù)內(nèi)容分析法、專家工作分析法等、美國(guó)考績(jī)制還實(shí)行一種獨(dú)特的“提前警告”制,即“對(duì)于工作成績(jī)不佳的人，各單位主管人必須提前在正式考績(jī)前 3 個(gè)月向他提出警告，為其提供改進(jìn)機(jī)會(huì)，應(yīng)告之如不改進(jìn)，考績(jī)時(shí)將被評(píng)為不滿意” 。 [13]12 / 40美國(guó)在公務(wù)員晉升方面也實(shí)行功績(jī)晉升制。美國(guó)《文官法》細(xì)則規(guī)定：公務(wù)員晉升一般需要經(jīng)過考試。實(shí)踐中美國(guó)政府各部門公務(wù)員晉升方法并不僅局限于考試，其晉升方式主要有四種：考試晉升：即以成績(jī)?yōu)橐罁?jù)決定是否晉升；委任晉升：即由行政長(zhǎng)官通過委任的辦法提升公務(wù)員職務(wù)；年資晉升：即工作滿一定年限而沒有過失可晉升；混合方法晉升：即綜合考慮工齡、工作實(shí)績(jī)、考核情況、考試情況等因素確定是否晉升。覺得晉升結(jié)果不公平的公務(wù)員，可以進(jìn)行申訴。美國(guó)公務(wù)員薪酬制度以職位分類為基礎(chǔ)，以事定酬，比較客觀公正。1990年美國(guó)聯(lián)邦政府頒布《聯(lián)邦雇員工資公平法》 ，規(guī)定實(shí)行績(jī)效工資制。美國(guó)公務(wù)員的工資管理和決策嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，工資法律健全，決策程序嚴(yán)謹(jǐn)。其確定薪酬的基本原則與英國(guó)類似。文職人員基本實(shí)行多等級(jí)薪酬制，薪酬被分為八類，每類又劃分為若干等，每等劃分為若干級(jí)。美國(guó)公務(wù)員薪酬晉級(jí)由公務(wù)員的工作業(yè)績(jī)與年限結(jié)合決定，年終工作考核得到滿意評(píng)定，再結(jié)合年限即可確定薪酬晉級(jí)。美國(guó)公務(wù)員的薪金比較優(yōu)厚，同時(shí)還有各種獎(jiǎng)金、津貼和福利，其薪酬構(gòu)成中津貼比重較小。 日本公務(wù)員激勵(lì)制度日本公務(wù)員制度在整個(gè)公務(wù)員制度發(fā)展史上來說可謂是最具體和細(xì)致的。根據(jù)日本的《國(guó)家公務(wù)員工作評(píng)定規(guī)則》規(guī)定：工作評(píng)定對(duì)于職員執(zhí)行自己分擔(dān)的職務(wù)和責(zé)任所取得的實(shí)際成績(jī)，根據(jù)該管制的職務(wù)履行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定，而且必須把職員在執(zhí)行職務(wù)中所表現(xiàn)的性格、能力和適應(yīng)性公正地表示出來。因此日本公務(wù)員的考核內(nèi)容非常多，具體可分為：（1）勤務(wù)實(shí)績(jī)，包括完成任務(wù)的數(shù)量與速度、工作合作、管理部下、判斷能力、協(xié)調(diào)能力等；（2）個(gè)人性格，包括工作責(zé)任心、責(zé)任感、一工作情緒、工作態(tài)度、心理素質(zhì)等；（3）工作能力，包括理解能力、創(chuàng)造能力以及分析、計(jì)劃、指導(dǎo)、研究等能力；（4）業(yè)務(wù)適應(yīng)，包括對(duì)計(jì)劃、調(diào)查、研究、協(xié)調(diào)等方面的適應(yīng)能力。 [14]考核結(jié)果等次劃分各省廳不一，多分為五等，即特別優(yōu)秀、優(yōu)秀、良好、一般、較差。考核結(jié)果要存入檔案，作為獎(jiǎng)懲升級(jí)的主要依據(jù)。在考核方法上，日本多采用連記評(píng)分法、個(gè)別評(píng)分法、綜合評(píng)定法以及評(píng)語(yǔ)法等。并且在考核程序上，一般要經(jīng)過評(píng)定、調(diào)整和確認(rèn)三個(gè)階段。日本公13 / 40務(wù)員考核雖然評(píng)定的內(nèi)容多、規(guī)定嚴(yán)以及程序復(fù)雜，但是評(píng)價(jià)結(jié)果未必客觀，在實(shí)踐中，評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)晉升發(fā)揮的作用也比較有限。日本跟美國(guó)一樣也實(shí)行功績(jī)晉升制。日本《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員的晉升必須通過競(jìng)爭(zhēng)考試或選考，但事實(shí)上其公務(wù)員晉升方法也不僅僅只局限于考試晉升。一般來說，日本公務(wù)員每四年才有一次晉升機(jī)會(huì)，晉升條件一般包括學(xué)歷、資歷和業(yè)績(jī)?nèi)齻€(gè)方面。日本公務(wù)員的晉升方法一般有：考試晉升：即結(jié)合考試成績(jī)和考核結(jié)果決定是否晉升；考績(jī)晉升：即當(dāng)日本人事院認(rèn)為不宜采取考試方法時(shí)可以通過考核公務(wù)員工作業(yè)績(jī)而進(jìn)行晉升；登用晉升：這是日本公務(wù)員的一種特殊晉升方式，即沒有資格參加職務(wù)晉升考試的公務(wù)員，如果確屬工作成績(jī)優(yōu)良，有突出才能者，可由機(jī)關(guān)的 3 位直屬領(lǐng)導(dǎo)推薦，登用委員會(huì)進(jìn)行審查，這一制度有力地激勵(lì)了學(xué)歷不夠，不能參加晉升考試的公務(wù)員。日本的公務(wù)員薪酬制度主要是以品位分類為主兼顧職位分類，按照這種方法將公務(wù)員薪酬分為兩大系列：特別職工工資系列和一般職工工資系列，并且由此確定工資表系列。日本公務(wù)員薪酬的增長(zhǎng)一般有晉職升級(jí)、年功晉升、津貼增加和國(guó)會(huì)調(diào)資等途徑。公務(wù)員的薪酬與民間職工薪酬基本均衡，一般由基本工資、名目繁多的津貼和規(guī)定外工資構(gòu)成。符合條件的公務(wù)員可以領(lǐng)取若干種津貼，如居住津貼、交通津貼、特殊工種津貼等，津貼的多少都有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，在實(shí)踐中按照《報(bào)酬法》執(zhí)行，并且在日本的薪酬結(jié)構(gòu)中津貼要占到 60%之多。 總結(jié)公務(wù)員激勵(lì)制度作為整個(gè)公務(wù)員管理制度的核心，發(fā)達(dá)國(guó)家都極為重視公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建，視之為整個(gè)公務(wù)員制度中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。各國(guó)結(jié)合本國(guó)的具體情況，構(gòu)建了各具特色的激勵(lì)機(jī)制，并且對(duì)本國(guó)公務(wù)員實(shí)行了多方面、多形式的卓有成效的激勵(lì)。盡管各國(guó)的公務(wù)員激勵(lì)制度存在差異，但也有著許多的共性。通過探索和總結(jié)各國(guó)的激勵(lì)制度，我們可以得到重要啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒。首先是各國(guó)的公務(wù)員激勵(lì)制度的法律體系日趨完備。有健全的法律體系，才有完善的激勵(lì)機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)公務(wù)員激勵(lì)的管理制度大多以法律的形式14 / 40固定下來，除了在國(guó)家的公務(wù)員總法中有一般規(guī)定外，不少國(guó)家還有單獨(dú)的涉及激勵(lì)制度的某一方面的法律，如美國(guó)的《考績(jī)法》 、日本的《報(bào)酬法》 。其次，公務(wù)員激勵(lì)制度越來越民主化、公開化。各國(guó)在考核、晉升等各個(gè)環(huán)節(jié)都越來越重視向民主化、公開化的發(fā)展。除了日本的考核情況仍對(duì)公務(wù)員絕對(duì)保密外，目前多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都在不同程度上向公務(wù)員通報(bào)考核情況。此外不少國(guó)家的晉升也是公開、民主的。比如英國(guó)公務(wù)員的晉升就有兩條重要原則：任何職員對(duì)提升有關(guān)的事都有發(fā)表意見的權(quán)利；凡依仗關(guān)系取得晉升資格的，應(yīng)取消其資格。通過分析發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員激勵(lì)制度的各項(xiàng)具體制度，可以發(fā)現(xiàn)：第一，考核趨于量化。發(fā)達(dá)國(guó)家重視考核的量化，為此在公務(wù)員考核制度中引入大量統(tǒng)計(jì)學(xué)以及社會(huì)科學(xué)等的相關(guān)方法，主要是運(yùn)用質(zhì)量分析和數(shù)量分析等技術(shù)方法。例如美國(guó)的職務(wù)內(nèi)容分析法，它按照公務(wù)員的職位性質(zhì)的不同，分別制定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)完成的工作數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)或者是效率標(biāo)準(zhǔn)，并按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)員的工作成績(jī)進(jìn)行考核。定量分析使得公務(wù)員的考核能夠更真實(shí)地反映公務(wù)員狀況、公務(wù)員系統(tǒng)運(yùn)行狀況。將定量考核與定性考核結(jié)合起來，并且注重定量考核的方法，在一定程度上能夠盡量減少主觀因素對(duì)考核結(jié)果的不當(dāng)影響，實(shí)現(xiàn)考核的規(guī)范化、具體化、度量化和公正化，因此，在完善公務(wù)員激勵(lì)制度方面值得我們做進(jìn)一步的研究。第二，晉升制度重視功績(jī)。在前面的敘述中，我們可以看到英國(guó)、美國(guó)以及日本等國(guó)都在公務(wù)員晉升方面實(shí)行功績(jī)晉升制度，并且都在不同程度上限制了憑資歷以及年限晉升的做法，政府機(jī)關(guān)在提升公務(wù)員時(shí)以功績(jī)?yōu)橹饕罁?jù)，對(duì)所有公務(wù)員一視同仁，做到公開、民主且有嚴(yán)格的程序規(guī)定。這種制度一方面保證了公務(wù)員個(gè)人的發(fā)展空間，有利于提拔優(yōu)秀公務(wù)員，做到知人善任，從而可以使得人盡其才、事得其功；另一方面也有利于激勵(lì)其他公務(wù)員，激發(fā)他們的競(jìng)爭(zhēng)精神，創(chuàng)造優(yōu)異的工作成績(jī)，由此提高政府的行政效能。第三，健全的薪酬調(diào)節(jié)功能，具備適應(yīng)物價(jià)的能力。15 / 40薪酬制度是公務(wù)員激勵(lì)制度中的重要內(nèi)容，是公務(wù)員激勵(lì)制度的主要物質(zhì)激勵(lì)手段。只有具備健全的薪酬調(diào)節(jié)功能，才能確保公務(wù)員的工資收入保值，保證物質(zhì)激勵(lì)手段充分發(fā)揮作用。發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員薪酬制度大多遵循物價(jià)補(bǔ)償原則，即公務(wù)員薪酬的確定除了依據(jù)社會(huì)平均薪酬外，還參考零售物價(jià)水平的變動(dòng)，來確定公務(wù)員的薪酬調(diào)整，通常情況下薪酬的增長(zhǎng)幅度略高于物價(jià)的增長(zhǎng)幅度。發(fā)達(dá)國(guó)家還注重津貼調(diào)節(jié)和福利制度的平衡性，福利制度科學(xué)合理，更能體現(xiàn)出激勵(lì)精神。如在享受休假福利方面，英國(guó)規(guī)定文官病休假在 6 個(gè)月內(nèi)有全額工資，超過 6 個(gè)月，則只有半額工資。3 我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)制度的現(xiàn)狀及問題分析 我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)制度的現(xiàn)狀 自 1993 年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施以來，歷經(jīng) 20 余年的實(shí)踐證明,我國(guó)在公務(wù)員激勵(lì)制度建設(shè)取得了重大發(fā)展。 首先，我國(guó)在法律法規(guī)的建設(shè)方面，相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則已經(jīng)逐步完善，為公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施提供了更規(guī)范更明確的依據(jù)。特別是 2022 年新的《公務(wù)員法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)的公務(wù)員管理開始邁上更加科學(xué)規(guī)范的法制化軌道。 其次，我國(guó)在具體激勵(lì)制度的建設(shè)方面，普遍建立了競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的用人機(jī)制；“能進(jìn)能出”的新陳代謝機(jī)制正在初步運(yùn)行；激勵(lì)向上的管理機(jī)制也發(fā)揮了積極的作用。目前我國(guó)已經(jīng)基本形成了包括薪酬制度、考核制度、培訓(xùn)制度、獎(jiǎng)16 / 40懲制度、職務(wù)晉升制度以及各種具體的激勵(lì)方法在內(nèi)的較為完善的公務(wù)員激勵(lì)制度。特別是近幾年來，我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)的各項(xiàng)制度更加符合現(xiàn)實(shí)的需要，更具有針對(duì)性和有效性。比如公務(wù)員薪酬制度中的工資正常增長(zhǎng)機(jī)制和工資調(diào)查制度，更好的體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的工資調(diào)整的需要，更具激勵(lì)作用；各級(jí)行政機(jī)關(guān)初步形成了公開、公平、擇優(yōu)的用人環(huán)境，競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔領(lǐng)導(dǎo)手都的舉措正逐步打破“論資排輩”的晉升原則；各級(jí)行政機(jī)關(guān)基本上建立了嚴(yán)格的考核制度，注重工作實(shí)績(jī)，增強(qiáng)了考核的嚴(yán)肅性和公平性；培訓(xùn)制度也在提高公務(wù)員業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)公務(wù)員思想道德建設(shè)，全面提高公務(wù)員綜合素質(zhì)方面發(fā)揮著重要作用。 最后，我國(guó)在借鑒國(guó)外和我國(guó)企業(yè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新激勵(lì)方法，使得許多有效的激勵(lì)方法開始在政府行政機(jī)關(guān)采用。比如《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員聘任制，就在一定程度上打破了公務(wù)員職業(yè)的穩(wěn)定性，在增強(qiáng)公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和危機(jī)感進(jìn)而增強(qiáng)工作主動(dòng)性方面發(fā)揮了重要的作用。 我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)制度存在的問題 公務(wù)員考核激勵(lì)流于形式根據(jù)維克托弗魯姆期望理論，如果公務(wù)員的個(gè)人努力、個(gè)人能力與其績(jī)效、獎(jiǎng)賞和個(gè)人目標(biāo)的滿足之間有著密切的聯(lián)系，那么他會(huì)努力的工作。組織中客觀、公平、公正的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)是影響公務(wù)員努力程度的一大因素，如果基層公務(wù)員覺得績(jī)效是公平的，那么就會(huì)調(diào)動(dòng)其工作的積極性；反之，則會(huì)影響其對(duì)工作的熱情。 [15]就我國(guó)目前的績(jī)效考核激勵(lì)來說，還存在一些局限性。 首先，公務(wù)員的考核過程和結(jié)果流于形式。 《公務(wù)員法》對(duì)考核的相關(guān)規(guī)定，在實(shí)際操作中，往往被所謂的“人情” 、 “關(guān)系”打敗，真正做到公平、公正的考核具有