【文章內容簡介】 出傳統(tǒng)的人性假設的圈子，要站在更高的理論層面上實現(xiàn)根本性的超越?？偠灾?，國外豐富的激勵理論，將為研究我國的公務員激勵機制提供了很好的借鑒。 國外公務員激勵制度相對于我國來說，發(fā)達國家的公務員制度形成較早，經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗，其激勵制度已經(jīng)比較成熟?？偨Y研究國外公務員激勵制度，對我國公務員激勵制度的進一步完善具有重要意義。由于篇幅所限，本文僅選取英國、美國和日本這三個具有代表性的國家作為研究對象。盡管現(xiàn)代公務員管理制度中處處體現(xiàn)了激勵的精神，但可以說考核制度、晉升制度、薪酬制度才是構成激勵機制的核心內容，所以下文將圍繞這三項制度,來發(fā)掘發(fā)達國家公務員激勵機制之特點，以供學習和借鑒。 英國公務員激勵制度 英國的公務員考核分為兩種，即日常考勤考績和年終綜合考績，其中以年終綜合考績?yōu)橹攸c。其考績內容有十項，即“工作知識、人格性情、判斷力、責任心、創(chuàng)造力、可靠性、機敏適應性、監(jiān)督能力、熱心情形、行為道德”, [11]并力求運用科學方法將這 10 個抽象的評估內容量化，做到科學、規(guī)范、合理，易于掌握和執(zhí)行。每項評定有五個等級：A(杰出)、B(優(yōu)良)、C(滿意)、D( 尚可)、E(欠佳)。日?？记诳伎兘Y果不僅關系到晉升，而且是工資支付的重要依據(jù)。年終綜合考績的結果與獎懲、晉升掛鉤。 英國的公務員績效評估工作特別重視程序的科學性，其一般包括六個步驟：（1）部門制定年度目標；（2）個人制定年度目標；（3）年中對照檢查本人年度目標落實情況；（4）自我寫出評價材料；（5）管理者寫出對被評估者的評價報告；（6）被評估人向上級提請評估復議。 [12]考核的基本方法是考察報告制。不管是中央還是地方，都設有專門的評估領導機構負責評估工作的進行，這是英國的考績能取得明顯效果的關鍵之一。 英國公務員的晉升早期主要是憑借資歷，直到 1968 年改革才形成現(xiàn)行功績晉升制度。其現(xiàn)行晉升制度“以考勤和考績的結果為依據(jù)，由晉升委員會組織11 / 40考績評價和晉升決定，由部長最后作出是否晉升的決定。高級公務員的晉升，最后由內閣會議決定。 ”其主要特點是：晉升主要由能力決定，即只要公務員工作能力強，就有可能忽略其他因素而晉升職務；晉升方法嚴格，除了要看公務員一年的表現(xiàn)和成績，還要對公務員下一年是否適合晉升進行評估；實行免職制度，對成績不良、有不誠實行為、泄露秘密或有其他不正當行為的，給予免職處理。通常情況下，英國公務員是一級一級地晉升，但對于行政實習員，制定了一種加速提拔的程序。英國公務員薪酬制度以品位分類為基礎，主要考慮人的因素，強調人的資歷和等級。這樣的等級薪酬制容易造成同工不同酬，但總的來說遵循適應物價原則、同工同酬原則和定期提薪原則。英國公務員的待遇較之美、法、新加坡等國公務員待遇相距甚遠，而且日趨下降” ，因此英國公務員在工資以外還享受各種補貼，尤其是規(guī)定當生活程度和物價指數(shù)發(fā)生重大變化時，政府將給予額外補貼。這種彈性工資制使得公務員生活更為有保障，近年來津貼占工資收入的比重己達 20%以上。另外英國公務員還享受各種休假福利，如年休假、事假、病假、產(chǎn)假等，各種假期在規(guī)定范圍內都不影響工資待遇。 美國公務員激勵制度美國是世界上最早實行公務員功績考核制的國家之一。1950 年美國政府廢除了統(tǒng)一考績制度，實行工作考績制度，并頒布了《工作考績法》 。其考核內容為工作數(shù)量、工作質量和工作適應性三個方面?？己私Y果等次一般分為優(yōu)等、滿意和不滿意?？己私Y果與任用和晉升相聯(lián)系，考核結果達到優(yōu)異者，提薪一級；不滿意者則按其程度分別給予減薪、降職或免職等處分。同時，美國作為采用功績制的最典型的國家，并且早在 1978 年的《文官制度改革法》中確立了功績制的 9 項原則，聯(lián)邦政府還專門成立了“功績保護委員會”和“人事管理局” ，實行以功績制為主的文官制度。 美國的公務員考績的程序主要包括初評和復評兩個階段。主要考績方法為職務內容分析法、專家工作分析法等、美國考績制還實行一種獨特的“提前警告”制,即“對于工作成績不佳的人，各單位主管人必須提前在正式考績前 3 個月向他提出警告，為其提供改進機會，應告之如不改進，考績時將被評為不滿意” 。 [13]12 / 40美國在公務員晉升方面也實行功績晉升制。美國《文官法》細則規(guī)定：公務員晉升一般需要經(jīng)過考試。實踐中美國政府各部門公務員晉升方法并不僅局限于考試，其晉升方式主要有四種：考試晉升：即以成績?yōu)橐罁?jù)決定是否晉升；委任晉升：即由行政長官通過委任的辦法提升公務員職務；年資晉升：即工作滿一定年限而沒有過失可晉升；混合方法晉升：即綜合考慮工齡、工作實績、考核情況、考試情況等因素確定是否晉升。覺得晉升結果不公平的公務員，可以進行申訴。美國公務員薪酬制度以職位分類為基礎，以事定酬，比較客觀公正。1990年美國聯(lián)邦政府頒布《聯(lián)邦雇員工資公平法》 ，規(guī)定實行績效工資制。美國公務員的工資管理和決策嚴格按照法定程序進行，工資法律健全，決策程序嚴謹。其確定薪酬的基本原則與英國類似。文職人員基本實行多等級薪酬制，薪酬被分為八類，每類又劃分為若干等，每等劃分為若干級。美國公務員薪酬晉級由公務員的工作業(yè)績與年限結合決定，年終工作考核得到滿意評定，再結合年限即可確定薪酬晉級。美國公務員的薪金比較優(yōu)厚，同時還有各種獎金、津貼和福利，其薪酬構成中津貼比重較小。 日本公務員激勵制度日本公務員制度在整個公務員制度發(fā)展史上來說可謂是最具體和細致的。根據(jù)日本的《國家公務員工作評定規(guī)則》規(guī)定：工作評定對于職員執(zhí)行自己分擔的職務和責任所取得的實際成績，根據(jù)該管制的職務履行標準進行評定，而且必須把職員在執(zhí)行職務中所表現(xiàn)的性格、能力和適應性公正地表示出來。因此日本公務員的考核內容非常多，具體可分為：（1）勤務實績，包括完成任務的數(shù)量與速度、工作合作、管理部下、判斷能力、協(xié)調能力等；（2）個人性格，包括工作責任心、責任感、一工作情緒、工作態(tài)度、心理素質等；（3）工作能力，包括理解能力、創(chuàng)造能力以及分析、計劃、指導、研究等能力；（4）業(yè)務適應，包括對計劃、調查、研究、協(xié)調等方面的適應能力。 [14]考核結果等次劃分各省廳不一，多分為五等，即特別優(yōu)秀、優(yōu)秀、良好、一般、較差?？己私Y果要存入檔案，作為獎懲升級的主要依據(jù)。在考核方法上，日本多采用連記評分法、個別評分法、綜合評定法以及評語法等。并且在考核程序上，一般要經(jīng)過評定、調整和確認三個階段。日本公13 / 40務員考核雖然評定的內容多、規(guī)定嚴以及程序復雜，但是評價結果未必客觀，在實踐中，評價結果對晉升發(fā)揮的作用也比較有限。日本跟美國一樣也實行功績晉升制。日本《國家公務員法》規(guī)定公務員的晉升必須通過競爭考試或選考，但事實上其公務員晉升方法也不僅僅只局限于考試晉升。一般來說，日本公務員每四年才有一次晉升機會，晉升條件一般包括學歷、資歷和業(yè)績三個方面。日本公務員的晉升方法一般有：考試晉升：即結合考試成績和考核結果決定是否晉升；考績晉升：即當日本人事院認為不宜采取考試方法時可以通過考核公務員工作業(yè)績而進行晉升；登用晉升：這是日本公務員的一種特殊晉升方式，即沒有資格參加職務晉升考試的公務員，如果確屬工作成績優(yōu)良，有突出才能者，可由機關的 3 位直屬領導推薦，登用委員會進行審查，這一制度有力地激勵了學歷不夠，不能參加晉升考試的公務員。日本的公務員薪酬制度主要是以品位分類為主兼顧職位分類，按照這種方法將公務員薪酬分為兩大系列：特別職工工資系列和一般職工工資系列，并且由此確定工資表系列。日本公務員薪酬的增長一般有晉職升級、年功晉升、津貼增加和國會調資等途徑。公務員的薪酬與民間職工薪酬基本均衡，一般由基本工資、名目繁多的津貼和規(guī)定外工資構成。符合條件的公務員可以領取若干種津貼，如居住津貼、交通津貼、特殊工種津貼等，津貼的多少都有統(tǒng)一標準和計算方法，在實踐中按照《報酬法》執(zhí)行，并且在日本的薪酬結構中津貼要占到 60%之多。 總結公務員激勵制度作為整個公務員管理制度的核心，發(fā)達國家都極為重視公務員激勵機制的構建，視之為整個公務員制度中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。各國結合本國的具體情況，構建了各具特色的激勵機制，并且對本國公務員實行了多方面、多形式的卓有成效的激勵。盡管各國的公務員激勵制度存在差異，但也有著許多的共性。通過探索和總結各國的激勵制度，我們可以得到重要啟示和經(jīng)驗借鑒。首先是各國的公務員激勵制度的法律體系日趨完備。有健全的法律體系，才有完善的激勵機制。發(fā)達國家有關公務員激勵的管理制度大多以法律的形式14 / 40固定下來，除了在國家的公務員總法中有一般規(guī)定外，不少國家還有單獨的涉及激勵制度的某一方面的法律，如美國的《考績法》 、日本的《報酬法》 。其次，公務員激勵制度越來越民主化、公開化。各國在考核、晉升等各個環(huán)節(jié)都越來越重視向民主化、公開化的發(fā)展。除了日本的考核情況仍對公務員絕對保密外，目前多數(shù)發(fā)達國家都在不同程度上向公務員通報考核情況。此外不少國家的晉升也是公開、民主的。比如英國公務員的晉升就有兩條重要原則：任何職員對提升有關的事都有發(fā)表意見的權利；凡依仗關系取得晉升資格的，應取消其資格。通過分析發(fā)達國家公務員激勵制度的各項具體制度，可以發(fā)現(xiàn)：第一，考核趨于量化。發(fā)達國家重視考核的量化，為此在公務員考核制度中引入大量統(tǒng)計學以及社會科學等的相關方法，主要是運用質量分析和數(shù)量分析等技術方法。例如美國的職務內容分析法，它按照公務員的職位性質的不同，分別制定了公務員應當完成的工作數(shù)量標準或者是效率標準，并按照相應的標準對公務員的工作成績進行考核。定量分析使得公務員的考核能夠更真實地反映公務員狀況、公務員系統(tǒng)運行狀況。將定量考核與定性考核結合起來，并且注重定量考核的方法，在一定程度上能夠盡量減少主觀因素對考核結果的不當影響，實現(xiàn)考核的規(guī)范化、具體化、度量化和公正化，因此，在完善公務員激勵制度方面值得我們做進一步的研究。第二，晉升制度重視功績。在前面的敘述中，我們可以看到英國、美國以及日本等國都在公務員晉升方面實行功績晉升制度，并且都在不同程度上限制了憑資歷以及年限晉升的做法，政府機關在提升公務員時以功績?yōu)橹饕罁?jù)，對所有公務員一視同仁，做到公開、民主且有嚴格的程序規(guī)定。這種制度一方面保證了公務員個人的發(fā)展空間，有利于提拔優(yōu)秀公務員，做到知人善任，從而可以使得人盡其才、事得其功；另一方面也有利于激勵其他公務員，激發(fā)他們的競爭精神，創(chuàng)造優(yōu)異的工作成績，由此提高政府的行政效能。第三，健全的薪酬調節(jié)功能，具備適應物價的能力。15 / 40薪酬制度是公務員激勵制度中的重要內容，是公務員激勵制度的主要物質激勵手段。只有具備健全的薪酬調節(jié)功能，才能確保公務員的工資收入保值，保證物質激勵手段充分發(fā)揮作用。發(fā)達國家的公務員薪酬制度大多遵循物價補償原則，即公務員薪酬的確定除了依據(jù)社會平均薪酬外，還參考零售物價水平的變動，來確定公務員的薪酬調整，通常情況下薪酬的增長幅度略高于物價的增長幅度。發(fā)達國家還注重津貼調節(jié)和福利制度的平衡性，福利制度科學合理，更能體現(xiàn)出激勵精神。如在享受休假福利方面，英國規(guī)定文官病休假在 6 個月內有全額工資，超過 6 個月，則只有半額工資。3 我國公務員激勵制度的現(xiàn)狀及問題分析 我國公務員激勵制度的現(xiàn)狀 自 1993 年《國家公務員暫行條例》頒布實施以來，歷經(jīng) 20 余年的實踐證明,我國在公務員激勵制度建設取得了重大發(fā)展。 首先，我國在法律法規(guī)的建設方面，相關法律法規(guī)和實施細則已經(jīng)逐步完善，為公務員激勵機制的實施提供了更規(guī)范更明確的依據(jù)。特別是 2022 年新的《公務員法》的頒布，標志著我國的公務員管理開始邁上更加科學規(guī)范的法制化軌道。 其次，我國在具體激勵制度的建設方面，普遍建立了競爭擇優(yōu)的用人機制；“能進能出”的新陳代謝機制正在初步運行；激勵向上的管理機制也發(fā)揮了積極的作用。目前我國已經(jīng)基本形成了包括薪酬制度、考核制度、培訓制度、獎16 / 40懲制度、職務晉升制度以及各種具體的激勵方法在內的較為完善的公務員激勵制度。特別是近幾年來，我國公務員激勵的各項制度更加符合現(xiàn)實的需要，更具有針對性和有效性。比如公務員薪酬制度中的工資正常增長機制和工資調查制度，更好的體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展所帶來的工資調整的需要，更具激勵作用；各級行政機關初步形成了公開、公平、擇優(yōu)的用人環(huán)境，競爭上崗和公開選拔領導手都的舉措正逐步打破“論資排輩”的晉升原則；各級行政機關基本上建立了嚴格的考核制度，注重工作實績，增強了考核的嚴肅性和公平性；培訓制度也在提高公務員業(yè)務能力，加強公務員思想道德建設，全面提高公務員綜合素質方面發(fā)揮著重要作用。 最后，我國在借鑒國外和我國企業(yè)先進經(jīng)驗的基礎上，不斷創(chuàng)新激勵方法，使得許多有效的激勵方法開始在政府行政機關采用。比如《公務員法》規(guī)定的公務員聘任制，就在一定程度上打破了公務員職業(yè)的穩(wěn)定性，在增強公務員的競爭意識和危機感進而增強工作主動性方面發(fā)揮了重要的作用。 我國公務員激勵制度存在的問題 公務員考核激勵流于形式根據(jù)維克托弗魯姆期望理論，如果公務員的個人努力、個人能力與其績效、獎賞和個人目標的滿足之間有著密切的聯(lián)系，那么他會努力的工作。組織中客觀、公平、公正的績效評估系統(tǒng)是影響公務員努力程度的一大因素，如果基層公務員覺得績效是公平的，那么就會調動其工作的積極性；反之，則會影響其對工作的熱情。 [15]就我國目前的績效考核激勵來說，還存在一些局限性。 首先，公務員的考核過程和結果流于形式。 《公務員法》對考核的相關規(guī)定，在實際操作中，往往被所謂的“人情” 、 “關系”打敗，真正做到公平、公正的考核具有