【文章內(nèi)容簡介】 作用，而且作為一種具體管理國家人事系統(tǒng)的規(guī)范化、法制化體系和治理國家的操作性方法，經(jīng)過多年的不斷發(fā)展和完善，已被世界上許多國家，包括第三世界國家所吸收和采納。鄧小平同志指出：“我們說資本主義社會(huì)不好，但它在發(fā)現(xiàn)人才，使用人才方面是非常大膽的。它有個(gè)特點(diǎn)，不論資排輩，凡是合格的人就使用，并且認(rèn)為這是理所當(dāng)然的。 從這方面來看，我們選拔干部的制度是落后的?！雹僖虼耍斜匾趫?jiān)持我們國家社會(huì)主義基本性質(zhì)的前提下，積極研究和借鑒西方的公務(wù)員制度，大膽引進(jìn)和消化那些被實(shí)踐證明是科學(xué)的管理機(jī)制和方法，注意防止和克服西方公務(wù)員制度中某些消極因素和薄弱環(huán)節(jié)，逐步地形成適應(yīng)中國特殊國情的社會(huì)主義國家公務(wù)員制度。⒊公務(wù)員制度產(chǎn)生的社會(huì)政治原因。19世紀(jì)后，隨著選舉制度與議會(huì)制的廣泛推行，西方各國基本上確立了以普選制與議會(huì)制為基礎(chǔ)的民主制度。說到民主制度，人們大多注意個(gè)人權(quán)利，而實(shí)際上，民主制度對(duì)社會(huì)有著整合作用。誠然，民主制度使得每個(gè)個(gè)人有可能行使自己的權(quán)利 ，但個(gè)人權(quán)利只是民主制度的外在層面。這個(gè)制度的內(nèi)在層面，是強(qiáng)調(diào)集體參與及合作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定性與延續(xù)性。人們平時(shí)往往不注意這一點(diǎn)，只是在社會(huì)政治危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，才驚嘆其非凡的社會(huì)整合力。在任何一個(gè)社會(huì)里，如果政治制度以某種方式壓抑人群在多個(gè)層面上的需要，那么這個(gè)社會(huì)是不穩(wěn)定的，或雖然表面上顯得很穩(wěn)定，但內(nèi)部波濤洶涌，一旦出現(xiàn)危機(jī)，長期被壓抑的人群會(huì)以非理性的方式表達(dá)他們的需要，從而引起社會(huì)巨大的動(dòng)亂；如果政治制度以某種方式滿足人群在多個(gè)層面上的需要，那么這個(gè)社會(huì)在木質(zhì)上是穩(wěn)定的，在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，社會(huì)也能保持“動(dòng)”而不“亂”。美國加州大學(xué)校長田長霖來南京大學(xué)講學(xué)時(shí)，曾對(duì)南大校長說，他不在加州大學(xué)時(shí)，每次向?qū)W校打電話要問的第一件事就是，本周學(xué)生有沒有在校園內(nèi)游行。(大意如此)其深刻含義就在于此。這些層面大致分為個(gè)人權(quán)利、集團(tuán)利益、大眾民意、社會(huì)整體需求等幾個(gè)方面。個(gè)人權(quán)利與集團(tuán)利益的含義很明確，無須多加解釋。大眾民意與社會(huì)整體需求大多是重合的，但在某些特殊情況下可能非但不重合，反而相互對(duì)立。例如，二次世界大戰(zhàn)開始時(shí)，美國普遍的民意并不贊成參戰(zhàn)，因?yàn)槟菚r(shí)美國國內(nèi)的孤立主義傳統(tǒng)非常強(qiáng)大，認(rèn)為新世界(西半球)優(yōu)于舊世界，因此不愿再與腐朽墮落的歐洲聯(lián)系在一起，更不愿卷入它們之間的紛爭，避免對(duì)世界做出集體安全保證的承諾。然而，一旦德日在歐亞稱霸，那么它們與美國的直接戰(zhàn)爭就不可避免，戰(zhàn)火很可能燃燒到美國本土。因此參戰(zhàn)符合美國社會(huì)的長遠(yuǎn)利益。在這種情況下，只有具有遠(yuǎn)見的偉大的政治家運(yùn)用高超的領(lǐng)導(dǎo)技巧才能使大眾民意逐步與社會(huì)整體需求協(xié)調(diào)一致。在非民主的專制社會(huì)里，民意被忽視，因此周期性的社會(huì)政治沖突就無法避免。普選制和議會(huì)制是體現(xiàn)現(xiàn)代民主制度最基本的兩種方式。個(gè)人能通過這兩種方式使自己的權(quán)利得到體現(xiàn)，集團(tuán)能通過這兩種方式使它們的利益受到重視，大眾能通過這兩種方式使他們的意愿得到表達(dá)，而社會(huì)的整體需求則由普選的或議會(huì)的文官政府來管理，這樣最終確保了這幾個(gè)不同層面需要之間的平衡。
普選制和議會(huì)制為政黨政治的確立提供了條件，但也帶來了一個(gè)“副產(chǎn)品”，即進(jìn)而形成了官職分贓制度，因?yàn)殡S著選舉后內(nèi)閣的更迭，執(zhí)政黨把官職作為戰(zhàn)利品，公開的、合法的進(jìn)行分贓，使政黨更迭都要導(dǎo)致“人事大地震”。這種一朝天子，一朝臣的作法破壞了政府的連續(xù)性，降低了政府工作效率，并為一些昏庸之靠登上權(quán)力寶座提供了方便之門。結(jié)果是政府工作往往陷于停頓，阻礙了資本主義經(jīng)濟(jì)為了保持社會(huì)安定，政局穩(wěn)定，要求政府官員職業(yè)固定，業(yè)務(wù)精通，故自然將官吏分為與政黨共進(jìn)退，掌握決策的政務(wù)官和不與政黨共進(jìn)退，專門處理日常行政事務(wù)的事務(wù)官。這是文官制度產(chǎn)生的政治先決條件。總結(jié)： 因此，我們認(rèn)為，對(duì)西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生可以從以下三個(gè)層面去理解： 其一，西方公務(wù)員制度是從法制上否定任人唯親、世親世祿、封妻蔭子、賣官鬻爵、恩賜官職、人身依附、結(jié)黨分肥等現(xiàn)象，在國家人事制度上具有徹底反對(duì)封建主義的重大歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。其二，西方公務(wù)員制度在政治上是從屬于資本主義制度的，作為資產(chǎn)階級(jí)實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治的重要技術(shù)手段之一，具有鮮明的階級(jí)性。 其三，西方公務(wù)員制度作為較成熟的科學(xué)化、法制化的國家人事制度，其基本精神、重要形式和主要內(nèi)容是與商品經(jīng)濟(jì)和民主政治的內(nèi)在要求緊密相聯(lián)的。作為技術(shù)性、操作性的現(xiàn)代政府人事管理科學(xué)的產(chǎn)物，其科學(xué)的、合理的內(nèi)核對(duì)于正在走向現(xiàn)代化的世界各國政府的人事管理實(shí)踐具有普遍的借鑒意義，對(duì)于社會(huì)主義國家人事制度的改革亦有重要的參考價(jià)值。㈡西方公務(wù)員制度建立的歷史階段⒈專制君主─恩賜制時(shí)期。十四世紀(jì)末葉以后，英國開始出現(xiàn)文官階層，但其在身份上是國王的私人奴仆（Servant），其衣食住行皆靠國王恩賜，政府各部門的工作經(jīng)費(fèi)被列在“宮廷開支”之中，所以這些文官被稱作Crown Servant，即國王的仆人。后來的Civil Servant（文官）即由此演變而來。法國16世紀(jì)建立了中央集權(quán)國家，各級(jí)政府的政務(wù)推行開始掌握在國王任命的文職官員手中，這些官員稱之為監(jiān)督官（intendant），原屬司法性質(zhì)。亨利四世時(shí)，其職權(quán)擴(kuò)大為隨軍官吏，后來又隨軍留在各省，成為中央留在各省的隨軍官吏。其官職的獲得，大多由國王恩賜。17世紀(jì)中葉，德意志君主將軍隊(duì)的管理制度應(yīng)用于政府的行政事務(wù)，帝國顧問性質(zhì)的樞密院演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)，形成了德國的文官階層。這些文官由君主任命，服從、效忠于君主。⒉資產(chǎn)階級(jí)權(quán)貴─個(gè)人贍恩制時(shí)期。1688年，“光榮革命”以后，英國確立了君主立憲制政體。官員的任免由國會(huì)掌握。但一般官員的任命仍由國王和樞密院控制。這樣議會(huì)和國王共同控制了官員的任免，以致任用私人和賣官鬻爵的現(xiàn)象大量出現(xiàn)。例法國首相沃波爾使其兒子在政府掛名并用公款在巴黎享樂。議員格倫維爾竟將掌璽處秘書預(yù)約給其親戚4歲的兒子等。政府的官職成了個(gè)人贍恩，私相授受的贈(zèng)品。⒊政黨政治─政黨分肥制時(shí)期。進(jìn)入19世紀(jì)后，隨著議會(huì)制的發(fā)展，政黨政治也進(jìn)一步成熟。而伴隨著執(zhí)政黨的更替，經(jīng)常引起政府官員的大換班。執(zhí)政黨把官職作為戰(zhàn)利品，合法的進(jìn)行“肥缺分臟”，這使昏庸者也能登上權(quán)力的寶座。這就是“政黨分肥”時(shí)期。典型的政黨分肥是在美國出現(xiàn)的。美第二任總統(tǒng)亞當(dāng)斯在去職前幾小時(shí)任命了大批官員，而接任者杰斐遜則采取了這些“午夜任命”的措施。這就有了分肥制的萌芽。1829年，美總統(tǒng)安德魯．杰克遜更大規(guī)模的實(shí)行了分肥制，在其任職期間（8年）更換了五分之一的政府官員。此后愈演愈烈，新總統(tǒng)一上臺(tái)，大小官員幾乎被總統(tǒng)的同黨全部更換。⒋政黨分肥制對(duì)社會(huì)矛佑的激化。隨著工業(yè)革命的完成，及政府管理職能的復(fù)雜化，舊的政府官員體制：政黨分肥制日益暴露出嚴(yán)重的問題。主要有：⑴結(jié)構(gòu)性貪污腐敗的不可遏制。政黨分肥制導(dǎo)致了大量的貪污腐敗。例，英國公職買賣司空見慣，請(qǐng)人代官的事情層出不窮，在政府中竟有請(qǐng)人代官卅年而不到任的事件。由于公職可以買賣，所以導(dǎo)致從事公務(wù)活動(dòng)的人員由于年齡能力、品質(zhì)道德、身體狀況而不能完成任務(wù)，更重要的是公職買賣成了貪污腐敗的溫床（就象清朝的捐官一樣，把當(dāng)官成為了一種經(jīng)營活動(dòng)）。即使新興的資本主義美國也是如此。例在格蘭特總統(tǒng)任期，冒險(xiǎn)家威廉．特維德收買了整個(gè)紐約市政府和州議會(huì)，侵吞公款2億美元。馬克吐溫的《鍍金時(shí)代》就是對(duì)這一真實(shí)事件的描寫（大盜竊國）。⑵周期性政治震蕩。政黨分肥導(dǎo)致了每次大選后的政府官員大換班，引起統(tǒng)治秩序的混亂，造成周期性政治動(dòng)蕩。美加菲爾德當(dāng)選總統(tǒng)后，一個(gè)求職不成的芝加哥律師用槍擊中了他的脊骨。所以，他感慨的說：“分肥制使十個(gè)人變成了九個(gè)敵人，一個(gè)忘恩負(fù)義者?！雹谴髶Q班造成大批官員的失業(yè)，破壞了了政府工作的連續(xù)性。使政府功能失調(diào)，釀成了動(dòng)亂的根源。例，美甚至在“彭德爾頓文官法”通過后的1884年，仍有10萬共和黨人被新上臺(tái)的克利夫蘭總統(tǒng)解職，代之以民主黨人。⑷缺乏效率和人才。分肥制使無能之輩充斥政府，使政府缺乏人才，管理缺乏效率。這樣，政府人事制度的改革就被提到日程上了。⑸中國科舉制魅力的影響。從馬可波羅到利瑪竇，他們將中國的制度文明介紹到西方，使得剛從中世紀(jì)愚昧中醒過來的西方人看到了東方文明的光彩。尤其是進(jìn)入16世紀(jì)后，西方的傳教士進(jìn)入中國，例，葡萄牙傳教士克魯茲在1569年出版的《中國游記》一書對(duì)科舉制度大加稱頌，德萬多薩在1853年出版的《偉大的中國》一書，則詳細(xì)介紹了中國科舉制的方法和內(nèi)容（當(dāng)時(shí)中國科舉制正處于成熟期）。用英文出版的介紹中國官員制度的書籍在1570年至1870年300年間即達(dá)70多種。中國“機(jī)會(huì)均等”的科舉制曾使一代西方哲人心悅誠服。㈢主要資本主義國家公務(wù)員制度建立的具體過程公務(wù)員制度建立的標(biāo)志有二：一是政務(wù)官與事務(wù)官相區(qū)分；二是考試擇優(yōu)錄用制度的建立。以此兩個(gè)為標(biāo)志，西方各國公務(wù)員制度相繼建立。⒈英國。政務(wù)官和事務(wù)官的分化，是英國文官系統(tǒng)形成的第一步。為了防止國王通過其任命的官員干預(yù)議會(huì)活動(dòng)，英國在1694年議會(huì)規(guī)定新成立的稅務(wù)局官員不得參加議會(huì)，1699年將此法律推廣到其它部會(huì)。1701年議會(huì)在《王位繼承法》中規(guī)定“凡受國王的任命及得國王年金者，皆不能當(dāng)選為下院議員?！睘榱耸棺h會(huì)更于控制政府各部，該法同時(shí)規(guī)定各部大臣例外，可以同時(shí)是下院議員。從此英國官員隊(duì)伍有了事務(wù)官與政務(wù)官的區(qū)分。進(jìn)入19世紀(jì)后，隨著分肥制引起的行政系統(tǒng)的動(dòng)蕩，政務(wù)官與事務(wù)官的劃分就更為必要了。1805年，英國財(cái)政部設(shè)立了常務(wù)次官（事務(wù)官），以后30年間各部紛紛效仿，成為定例。英國文官系統(tǒng)形成的第二步是從改革東印度公司開始的。東印度公司成立于18世紀(jì)初，由于東印度公司享有特權(quán)，他的職員撈取了大量財(cái)富。因此大批人紛紛擠入。1853年，英國議會(huì)為了對(duì)東印度公司進(jìn)行改革，派馬考來組織委員會(huì)調(diào)查東印度公司職員的任用制度，調(diào)查后形成了《麥考來調(diào)查報(bào)告》書，其基本思想是通才教育，擇優(yōu)取仕。英哲學(xué)家密爾稱這是英國政治史上重大的改革。第二年，財(cái)政大臣委托屈維廉調(diào)查人事行政狀況，擬成《屈維廉─諾斯科報(bào)告書》，即《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》。報(bào)告的基本思路是將事務(wù)官與考試聯(lián)系起來，即凡擔(dān)任事務(wù)官必須考試錄用。1855年，新上臺(tái)的帕麥斯頓政府依據(jù)報(bào)告書擬成《關(guān)于錄用王國政府文官的樞密院令》。到1870年，英國文官系統(tǒng)最終形成。⒉美國。在政黨分肥時(shí)期，執(zhí)政黨任命的黨徒，每月要拿出百分之二的薪水資助政黨活動(dòng)，故政府官員被稱為“百分之二俱樂部成員”。這樣，政府官員就與黨派利益聯(lián)系在一起。這一時(shí)期，美國沒有政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)別。最初改變這一現(xiàn)狀的是海斯總統(tǒng)，1877年6月，他發(fā)布命令，禁止聯(lián)邦政府官員在政治性組織中任職，并規(guī)定從今以后不得以任何借口向官員索取政黨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)以影響官員們的政治傾向。最終將政務(wù)官員與事務(wù)官員區(qū)分開來的是1883年進(jìn)行的彭德爾頓文官制度改革。“彭德爾頓文官法”規(guī)定：禁止文官參加政治運(yùn)動(dòng)和捐助政黨活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，不準(zhǔn)以官員職位分配作為政黨競(jìng)選許諾，同時(shí)規(guī)定官員職位受到保護(hù)，非過失不得撤換。但由總統(tǒng)任命的官員不受此法限制，但與總統(tǒng)共進(jìn)退。關(guān)于擇優(yōu)錄用的問題，早在1