【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)和供給公益物品的結(jié)果是“效益外部化而成本內(nèi)部化”，是賠錢的買賣，這與追求自身利益最大化的原則相背離，不劃算，所以企業(yè)不愿意搞，即使搞也搞不好。 就是說(shuō)，盡管生產(chǎn)和供給公益物品這件事對(duì)他人有利、對(duì)社會(huì)有利、最終對(duì)企業(yè)自身也有利，但競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)卻沒(méi)有興趣也沒(méi)有積極性去做這件于人于己都有利的好事。 從消費(fèi)和需求角度看，企業(yè)和個(gè)人在消費(fèi)公益物品時(shí)有“搭便車”動(dòng)機(jī)和不愿主動(dòng)付款的問(wèn)題。公益物品的消費(fèi)是不能免費(fèi)的，因?yàn)楣嫖锲返纳a(chǎn)需要付出成本，需要消耗資金和資源。必須按商品交換的原則收費(fèi)才能維持公益物品的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。企業(yè)、個(gè)人是公益物品的消費(fèi)者，理應(yīng)付費(fèi)。但追求效用最大化的個(gè)人和以贏利為目的的企業(yè)，內(nèi)生地缺乏自覺(jué)付款、自覺(jué)納稅的主動(dòng)性，因?yàn)楸芏惢蛱佣惵┒惪梢越档退饺顺杀竞推髽I(yè)成本，相應(yīng)地提高私人效率和企業(yè)效率。 站在社會(huì)效率立場(chǎng)看，搭便車和不愿主動(dòng)付費(fèi)行為是一種特殊方式的損人利己行為，會(huì)減少國(guó)家財(cái)政收入，給公益物品的再生產(chǎn)、再供給帶來(lái)困難，降低社會(huì)效率，降低全體社會(huì)成員的效用水平。逃稅漏稅行為侵害的對(duì)象是全體社會(huì)成員或“全民”。但是，“全民”卻沒(méi)有辦法依靠市場(chǎng)制度和市場(chǎng)機(jī)制去懲罰和遏制逃稅漏稅行為。市場(chǎng)對(duì)此無(wú)能為力，因?yàn)槭袌?chǎng)通行的原則是等價(jià)交換、自愿付款，市場(chǎng)機(jī)制不具有向企業(yè)和個(gè)人收繳消費(fèi)公益物品費(fèi)用的能力，因而也就不具有生產(chǎn)和再生產(chǎn)公益物品的能力。 與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，只要對(duì)自己有好處，企業(yè)和個(gè)人就具有“生產(chǎn)”負(fù)外部效應(yīng)的“公害物品（如污染環(huán)境）”的潛在動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@是一件“成本外部化而效益內(nèi)部化”的事情。對(duì)于負(fù)外部效應(yīng)，市場(chǎng)同樣也是無(wú)能為力。 顯然，在公益物品領(lǐng)域，財(cái)產(chǎn)的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，與人力資源（天然）私有制、贏利性企業(yè)制度以及市場(chǎng)交易制度不相兼容，如果硬把它們搞到一起，會(huì)內(nèi)生地產(chǎn)生一種誘發(fā)人損人利己行為的不良機(jī)制，導(dǎo)致公益物品供給的無(wú)效率。 第三節(jié)、 公共安全服務(wù)的邏輯起點(diǎn)：公益物品 公共安全服務(wù)問(wèn)題的核心問(wèn)題是公共安全服務(wù)的有效供給問(wèn)題，而一項(xiàng)物品能否實(shí)現(xiàn)有效的供給，與人們對(duì)它的理論認(rèn)識(shí)直接相關(guān)，有什么樣的理論指導(dǎo)，就會(huì)有什么樣的供給制度安排。從傳統(tǒng)上來(lái)看，人們一直把它作為一種公益物品，更確切地說(shuō)是把它作為純粹公益物品來(lái)看待，相應(yīng)的供給制度安排就是長(zhǎng)期以來(lái)政論包攬公共安全服務(wù)的供給和生產(chǎn)。所以說(shuō)公益性是公共安全服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，并且公益性的安全服務(wù)對(duì)于一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家乃至整個(gè)世界的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。因此研究公共安全服務(wù)問(wèn)題應(yīng)該從其公益性開(kāi)始。下面筆者將用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論對(duì)公共安全服務(wù)的公益性進(jìn)行分析。 一、公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ) 公共安全服務(wù)無(wú)疑具有公益性的特點(diǎn)，所以說(shuō)公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ)就是公益物品理論。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森利用數(shù)學(xué)表達(dá)式，給公益物品下了定義。[17]他認(rèn)為，某種私益物品的總消費(fèi)量等于全部消費(fèi)者對(duì)私益物品消費(fèi)的總和，用公式表示為： X j = S x ji （j = 0，… ，J） i206。1 在此公式中，X為最終消費(fèi)品，上標(biāo)i為消費(fèi)者人數(shù)，下標(biāo)j為私益物品投入量，Xj 是最終消費(fèi)品的j 次私益物品投入量，顯然它應(yīng)該等于全體消費(fèi)者i的總投入量。而公益物品的消費(fèi)總量則等于任何一位消費(fèi)者的消費(fèi)量，用公式表示即： X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K） 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫E斯蒂格里茨與安東尼B阿特金森也認(rèn)為，在物品的分類方面，私益物品與公益物品處于一個(gè)序列的兩個(gè)極端，在一個(gè)極端中，一個(gè)人的消費(fèi)增加一個(gè)單位使得他人的消費(fèi)減少一個(gè)單位；而公益物品在另一極端，一個(gè)人消費(fèi)的增加并沒(méi)有導(dǎo)致他人消費(fèi)的減少。[18] 因此，私益物品滿足三個(gè)特性。第一，物品和服務(wù)的消費(fèi)是排他的；第二，物品和服務(wù)的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本應(yīng)該比較低，不至于發(fā)生私人無(wú)力承擔(dān)交易成本的情況。并非所有的物品都符合私益物品的特征。從廣義上講，不具備上述這些特征的物品就是公益物品(public goods)。公益物品的特點(diǎn)與私益物品明顯不同[19]： 消費(fèi)的非排他性。公益物品的消費(fèi)具有非排他性。為一個(gè)消費(fèi)者生產(chǎn)公益物品就必須為所有消費(fèi)者生產(chǎn)公益物品。單個(gè)人對(duì)公益物品的消費(fèi)不影響其他消費(fèi)者對(duì)同樣公益物品的消費(fèi)。只是個(gè)體對(duì)公益物品的消費(fèi)取決于該公益物品向社會(huì)提供的總量。雖然公益物品的生產(chǎn)包含失去其他產(chǎn)品生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，但公益物品的消費(fèi)沒(méi)有機(jī)會(huì)成本。 收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。個(gè)人從公益物品中受益并不能排除他人從中受益，也不可能因?yàn)樽约菏芤婢团懦耸芤妗?公益物品的生產(chǎn)具有較高甚至無(wú)法計(jì)量的私人交易成本。這是由公益物品定價(jià)和收費(fèi)在現(xiàn)實(shí)中的不可能性決定的。 這樣，通過(guò)對(duì)比公益物品與私益物品的特點(diǎn)來(lái)分析公共安全服務(wù)的性質(zhì)時(shí)，就可以看出，公共安全是比較典型的公益物品。良好的社會(huì)治安為人們的生活和發(fā)展提供了基本的保證，人人都可從良好的治安環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益；由于公共安全本身的復(fù)雜性質(zhì)，人們無(wú)法就所有安全要素的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行精確地計(jì)算，即使能夠以現(xiàn)有的技術(shù)去衡量，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)也非常不同；同時(shí)，在廣義上，我們無(wú)法選擇消費(fèi)或是不消費(fèi)公共安全，因?yàn)槭チ斯舶踩藗兊纳鼘⒑翢o(wú)保障，甚至無(wú)法生存下去，即使一個(gè)人說(shuō)他自衛(wèi)能力特強(qiáng)，公共安全對(duì)他可有可無(wú)，但良好的公共安全服務(wù)造就的良好的社會(huì)治安環(huán)境仍會(huì)客觀存在，不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)人是否消費(fèi)而影響到其他人是否消費(fèi)。 私益物品的消費(fèi)是排他的，如一個(gè)廠商或居民取得某一私益物品，如機(jī)器設(shè)備、原材料、房屋、食品等，這些物品只能由該廠商或居民消費(fèi)，除非經(jīng)廠商或居民同意，否則其他廠商或居民不能消費(fèi)。但公益物品的消費(fèi)是非排他的，如一公民享受良好的公共安全服務(wù)帶來(lái)的良好的社會(huì)治安環(huán)境，并不妨礙其他公民對(duì)該公益物品的消費(fèi)，該地區(qū)所有公民都能夠享受良好的治安所帶來(lái)的安全感，且并不影響他人對(duì)其他公益物品或私益物品的消費(fèi)。 對(duì)生產(chǎn)者或提供者而言，為一個(gè)消費(fèi)者生產(chǎn)公益物品，實(shí)際上是為所有的消費(fèi)者生產(chǎn)該物品，而誰(shuí)生產(chǎn)物品，誰(shuí)并不一定從中受益。在多數(shù)情況下，個(gè)人不管付費(fèi)與否，都不能被從公益物品的消費(fèi)中排除出去，即作為公益物品，它的供給形式具有整體性，不能把它分割成若干部分而分別供應(yīng)給不同的公益物品消費(fèi)者。以公共安全服務(wù)為例，在一國(guó)之內(nèi)，它是提供給全體國(guó)民的，在世界范圍之內(nèi)，具有世界性的公共安全服務(wù)可以通過(guò)國(guó)家之間的聯(lián)合或全球努力提供給世界人民，不可能把一國(guó)內(nèi)的任何一個(gè)國(guó)民任意排除在享受特定的治安環(huán)境之外，即使這種排除是可能的，例如一個(gè)社區(qū)公共安全服務(wù)非常好，達(dá)到了夜不閉戶的程度，對(duì)進(jìn)入這一社區(qū)的其他公民收取安全費(fèi)，這將一些行人無(wú)法自由通過(guò)，這樣可以排除一部分人消費(fèi)，但這種做法違背帕累托最優(yōu)[20]，因而這種做法是不應(yīng)該的。 公益物品的問(wèn)題在于無(wú)法實(shí)行誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)的原則。因?yàn)槭召M(fèi)的困難或收費(fèi)成本太高，生產(chǎn)者無(wú)法得到足夠的生產(chǎn)回報(bào)，生產(chǎn)成本難以得到必要的價(jià)值補(bǔ)償；或者是別人（由于搭便車）從公益物品中得到的好處可能比生產(chǎn)者還要高，會(huì)挫傷生產(chǎn)者積極性，導(dǎo)致公益物品的供給不足。 公益物品收費(fèi)困難問(wèn)題本身很復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行了長(zhǎng)久的討論，但沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。有代表性的是科斯和薩繆爾森的不同觀點(diǎn)。 科斯在他的《經(jīng)濟(jì)學(xué)上的燈塔》一文中指出，只要明晰了燈塔（也就是公益物品）的產(chǎn)權(quán)，燈塔的收費(fèi)困難就可以得到解決，從而使燈塔這種公益物品能夠通過(guò)市場(chǎng)來(lái)供給。辦法是政府對(duì)燈塔的建造者頒發(fā)許可證，授權(quán)他們向過(guò)往的船只收費(fèi)。 與科斯不同，從約翰穆勒到薩繆爾森，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，依靠市場(chǎng)機(jī)制，不可能解決燈塔的收費(fèi)困難，也就是說(shuō)，市場(chǎng)在這里會(huì)失靈。 薩繆爾森認(rèn)為，燈塔的收費(fèi)面臨著一個(gè)基本的困難，就是燈塔發(fā)出的光線應(yīng)如何定價(jià)。在市場(chǎng)交換的條件下，一種商品或服務(wù)的價(jià)格，不是取決于它的平均成本，而是取決于它的邊際成本。問(wèn)題在于，燈塔一旦建造起來(lái)，多一艘船只從它下面通過(guò)，并不會(huì)使燈塔的建造成本或維護(hù)成本有任何的增加，也就是說(shuō)邊際成本為零，這樣按照邊際成本定價(jià)的原則，船主根本不該付費(fèi)。燈塔的收費(fèi)困難依然存在。因此，公益物品不能通過(guò)市場(chǎng)供給，而只能由政府來(lái)提供，相應(yīng)的費(fèi)用通過(guò)征稅彌補(bǔ)。 其實(shí)，正如本文將要證明的，現(xiàn)實(shí)中的公益物品不都是純粹的公益物品，公益物品本身涵蓋范圍很寬，具有層級(jí)性。一般地說(shuō)，凡是公共消費(fèi)的物品都具有公益物品的特征，完全公共消費(fèi)而無(wú)私人消費(fèi)的物品就是純粹的公益物品，否則，就是不純粹的公益物品。各類公益物品之間有很大差異，同樣的公益物品在不同的情況下也可能有不同的（公益物品的）純度。即使過(guò)去傳統(tǒng)意義上純粹的公益物品也會(huì)隨著時(shí)代而發(fā)生變化。如隨著收費(fèi)技術(shù)的提高，以前無(wú)法實(shí)行付費(fèi)消費(fèi)的物品現(xiàn)在可以很容易地收費(fèi)。 毫無(wú)疑問(wèn)，公共安全服務(wù)具有公共福利性質(zhì)，應(yīng)該由政府部門提供，這是一個(gè)總的原則。但是免費(fèi)供應(yīng)會(huì)導(dǎo)致一個(gè)超消費(fèi)問(wèn)題或有效供給不足問(wèn)題，而超消費(fèi)和有效供給不足本身都會(huì)造成社會(huì)福利損失。如，一位公民向公安部門報(bào)警說(shuō)今晚有人想殺害他，要求特別安全保護(hù)，而在信息不對(duì)稱的情況下，公安機(jī)關(guān)又無(wú)法確證其是否說(shuō)謊，而警察法的有關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派人保護(hù)，如果這樣的話每個(gè)公民都會(huì)要求特別安全保護(hù)，這樣必然在耗費(fèi)大量警力，導(dǎo)致安全服務(wù)的超消費(fèi)和供給不足。因此，有的公共安全服務(wù)也可以考慮適當(dāng)收取費(fèi)用，實(shí)行有償服務(wù)。如目前較為普遍的是單位的保安服務(wù)由保安公司實(shí)行有償提供服務(wù)，這樣至少可以限制過(guò)量消費(fèi)，減少消費(fèi)擁擠。 二、公共安全服務(wù)的公益性：理論的探討 公共安全服務(wù)作為一項(xiàng)公益性的服務(wù)，它是任何一個(gè)政府所必須承擔(dān)的一項(xiàng)基本職能，它直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的發(fā)展與穩(wěn)定，關(guān)系到全體公民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全，所以說(shuō)公共安全服務(wù)的首要意旨就在于其公益性。 從前面提到的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的物品屬性理論來(lái)看，公共安全服務(wù)作為一種公益物品是有其理論依據(jù)的。 首先，公共安全服務(wù)的消費(fèi)具有明顯的非排他性。如公安機(jī)關(guān)通過(guò)治安整治，鎮(zhèn)懾了一批犯罪分子，社會(huì)發(fā)案率明顯下降，社會(huì)治安狀況大大改善，公民的安全感增加了；日夜守衛(wèi)邊疆的官兵戰(zhàn)士，使國(guó)內(nèi)的老百姓可以安全地生產(chǎn)生活，免遭外來(lái)侵略者的蹂躪，保護(hù)了公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。這是我們大家都很熟悉的公共安全服務(wù)。出于安全的考慮，人們都需要消費(fèi)這種安全服務(wù)，正如我們需要醫(yī)療、教育一樣。這種公共安全服務(wù)的消費(fèi)具有完全的非排他性。國(guó)防、全國(guó)的治安服務(wù)是一種不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式： X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K） 全體消費(fèi)者的消費(fèi)總量等于任何一位消費(fèi)者的消費(fèi)量，并且人們消費(fèi)由于國(guó)防和社會(huì)良好的治安環(huán)境所帶來(lái)的效益，以及提供和生產(chǎn)國(guó)防安全和良好的社會(huì)治安環(huán)境的成本并不因?yàn)橄硎芩娜藬?shù)規(guī)模發(fā)生了變化面變化。良好的社會(huì)治安，全體中國(guó)公民包括在中國(guó)的外國(guó)公民也能享受到它的好處。因此，我們很難排除某些人的享用權(quán)，也就是說(shuō)，根本無(wú)法排他。而且從成本—收益的比較分析來(lái)看，也沒(méi)有必要在使用上采取排他性的措施，因?yàn)槎嘁粋€(gè)人享受良好的治安，對(duì)他人的消費(fèi)量不存在任何影響，國(guó)防安全服務(wù)、治安服務(wù)的邊際成本為零或接近于零。也就是說(shuō)即使采取了排他性的措施，生產(chǎn)者（國(guó)家）也不能節(jié)約一分一厘的成本。即完全沒(méi)有必要排他。相反，如果采取排宏觀世界措施，成本反而增加，排他本身的難度很大，需要很大成本，必然得不償失。 第二，生產(chǎn)公共安全服務(wù)產(chǎn)品的收益具有非排他性，也就是說(shuō)誰(shuí)投資，不見(jiàn)得誰(shuí)收益，或者說(shuō)，收益與社會(huì)收益存在著巨大的差距。如前文所說(shuō)，警察和國(guó)防戰(zhàn)士冒著生命危險(xiǎn)，同違法犯罪分子和入侵者作斗爭(zhēng)，確保了國(guó)家和社會(huì)的安全與穩(wěn)定。當(dāng)然警察和國(guó)防戰(zhàn)士本人及其家人也可能從中獲得收益，但這一收益與全國(guó)乃至全球所有的人們從這一服務(wù)獲得的收益相比幾乎可以忽略不計(jì)。而且別人的收益并不影響你的收益。 第三，公共安全服務(wù)具有較高甚至是無(wú)法計(jì)量的私人交易成本。無(wú)論國(guó)防還是警察隊(duì)伍的建設(shè)都需要大量的人力、物力和財(cái)力，任何個(gè)人都不可能做到這一點(diǎn)。由政府或國(guó)家提供公共安全服務(wù)可以說(shuō)是人類無(wú)數(shù)次理性選擇的結(jié)果，如果沒(méi)有集體提供任何的安全服務(wù)的話，那么人類必將倒退到原始的以強(qiáng)凌弱的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，人類必將為此付出巨大的成本?？梢怨舶踩?wù)的發(fā)展得益于人們之間的合作，得益于集體合作。我們無(wú)法想象，有哪個(gè)個(gè)人愿意投資于這樣一個(gè)全民收益的事業(yè)。 公共安全服務(wù)的上述特點(diǎn)說(shuō)明公共安全服務(wù)是公益物品。公益物品有著與私人物品完全不同的需求曲線和供給曲線。于是，在消費(fèi)上就出現(xiàn)了“搭更車”（freeriding）現(xiàn)象，在供給上出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象。其原因就在于公益物品在消費(fèi)上不存在支出約束，在供給上沒(méi)有利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)。在此，要把“私”轉(zhuǎn)換成“公”，市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)能為力的。為了在公益物品方面，既能保證“私”，即個(gè)人福利最大化，又能保證“公”，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)現(xiàn)瓦爾拉均衡[21]和帕累托最優(yōu)，就有必要引入市場(chǎng)機(jī)制以外的機(jī)制。這也成了長(zhǎng)期以來(lái)政府介入公益物品供求的基本理由。沒(méi)有國(guó)家提供公共安全服務(wù)，我們就不可能有今天的安靜生活?？梢哉f(shuō)正是由于有了國(guó)家給我們提供的公共安全服務(wù)，為我們的發(fā)展提供了良好的社會(huì)秩序，我們才得以在這里安靜的生活、工作、學(xué)習(xí)，憧憬著美好的未來(lái)。 三、公共安全服務(wù)的供求矛盾 作為公益物品的公共安全服務(wù)，其需求也是因人而異，可以說(shuō)不同的人對(duì)公共安全服務(wù)的需求是不完全一樣的。如，上個(gè)月我連續(xù)兩輛自行車被盜，可以說(shuō)校園自行車盜竊案的發(fā)案率是比較高的地區(qū)，我就希望加強(qiáng)校園巡邏，加大校園盜竊自行車的打擊力度；而有的地段強(qiáng)奸案發(fā)案率比較高，人則希望能夠加強(qiáng)夜間巡邏，加大對(duì)強(qiáng)奸案的打擊力度等等?？傊藗兊男枨蠖鄻有允潜厝坏?、客觀的，而生產(chǎn)和消費(fèi)卻是統(tǒng)一的，不管你是居住在繁華的娛樂(lè)區(qū)，還是居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，不管你需要什么的安全服務(wù)，大家都被一視同仁、無(wú)差別地提供相同的服務(wù)——相同頻度的治安巡邏服務(wù)。這些公益物品供求關(guān)系特征導(dǎo)致對(duì)個(gè)人而言，要么是供給過(guò)剩，要么是供給不足。白天繁華的大街上，治安案件的發(fā)案率一般是比較低的，不需要什么過(guò)頻的治安巡邏服務(wù)，但是，警察機(jī)關(guān)卻派了大量的警力進(jìn)行常規(guī)巡邏；而在夜晚，城郊結(jié)合部路段