【文章內(nèi)容簡介】 薪酬開支，可確保個(gè)別部門及機(jī)構(gòu)的最高層人員的自由流動(dòng)和凝聚力?，F(xiàn)時(shí)香港公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)首長級人員的薪酬與人力資源管理安排，跟上述國家的有關(guān)安排有一些共通之處，但并非完全相同。公務(wù)員隊(duì)伍作為優(yōu)秀雇主的重要性45. 上述各國的政府都認(rèn)為公務(wù)員隊(duì)伍作為優(yōu)秀雇主，必須在某些領(lǐng)域（如平等機(jī)會(huì)）帶頭樹立榜樣。因此在上述國家內(nèi)，公務(wù)員隊(duì)伍都被視作某些領(lǐng)域（例如：平等機(jī)會(huì)政策，雇員培訓(xùn)發(fā)展，以績效考核為基礎(chǔ)的任用和晉升政策等等）的典范。這些政策對薪酬政策和結(jié)構(gòu)都有一定影響。財(cái)政負(fù)擔(dān)能力46. 上述各國近年在財(cái)政及公共開支上都受到相當(dāng)?shù)牡某钢狻Ｓ绊懰?，政府一方面縮減公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模，另一方面嚴(yán)格控制公務(wù)員的薪酬水平。以加拿大為例，過去十多年公務(wù)員核心職位數(shù)目減少了大約40%，而整個(gè)90年代大部分時(shí)間公務(wù)員的薪酬水平幾乎停滯不前。同期，英國公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模平均每年縮減大約4%。在這種情況下，難怪財(cái)政負(fù)擔(dān)能力成為這些國家的公務(wù)員薪酬政策的一個(gè)主導(dǎo)特色。尤其在薪酬職能已在相當(dāng)程度上下放予個(gè)別部門和機(jī)構(gòu)，預(yù)算撥款限額成為政府控制公務(wù)員薪酬的主要機(jī)制時(shí)，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的重要性更為突出。47. 由于這些國家重嚴(yán)格控制公共開支，缺乏充足的資源以推行與績效掛的薪酬制度，因而削弱了這些國家進(jìn)一步推行這類制度的能力。這無疑對這類制度在上述國家的認(rèn)受性和評價(jià)造成負(fù)面影響。與市場水平掛48. 正如上文所指出，由于財(cái)政負(fù)擔(dān)問題日漸受到關(guān)注，上述國家在80年代及90年代初所推行的公務(wù)員薪酬改革減少重公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)的掛。但上述各國政府仍致力提供足以吸納、留用和激勵(lì)合適員工的薪酬。上述各國政府仍務(wù)求公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)薪酬水平「大致相若」，盡管這些國家已不再強(qiáng)調(diào)兩者之間的明確聯(lián)系。上述各國也沒有試圖促使公務(wù)員的薪酬水平超越私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平：當(dāng)中有些國家（例如新加坡）致力促使公務(wù)員薪酬在整體上緊貼私人機(jī)構(gòu)的水平，也有其它國家仿效英國的做法，明確強(qiáng)調(diào)公營部門的薪酬水平相對于私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平而言，應(yīng)存在一定程度的「折讓」，以反映公務(wù)員在工作上所享有的某些額外福利，例如工作較為安穩(wěn)、享有無需供款的退休金等等。 49. 不過，以澳洲和英國為例，一個(gè)越來越引人們關(guān)注的現(xiàn)象，就是上述政策導(dǎo)致高級公務(wù)員的薪酬水平過度落后于私人機(jī)構(gòu)的水平，而有關(guān)當(dāng)局近年已設(shè)法縮短兩者的距離。以新加坡為例，由于這一問題已引起人們關(guān)注，政府設(shè)法使高級公務(wù)員的薪酬水平與私人機(jī)構(gòu)最高薪者掛；這一政策雖引爭議，但卻符合新加坡繼續(xù)致力招納「最優(yōu)秀和最聰穎的人才」加入公務(wù)員隊(duì)伍的政策目標(biāo)。公務(wù)員薪酬制度的內(nèi)部對比關(guān)系50. 內(nèi)部對比關(guān)系一直是公務(wù)員薪酬政策制定方面的一個(gè)重要課題，無疑這一情況以后仍會(huì)繼續(xù)。但這方面的一個(gè)普遍趨勢，就是內(nèi)部對比關(guān)系在公務(wù)員薪酬厘定工作上的重要性似乎有所削弱。這主要有兩個(gè)原因：首先，上文所提到的職能下放已削弱了部門與部門之間、職類與職類之間（但并非部門與機(jī)構(gòu)內(nèi)部）內(nèi)部對比關(guān)系的重要性；其次，上述各國政府考慮到內(nèi)部對比關(guān)系會(huì)嚴(yán)重影響政府在私人就業(yè)市場的招聘能力，因而已設(shè)法不再過度強(qiáng)調(diào)內(nèi)部對比關(guān)系的重要性。 薪酬與表現(xiàn)的聯(lián)系51. 上述各國在薪酬政策方面的一個(gè)普遍趨勢，就是各國政府一直致力加強(qiáng)薪酬與表現(xiàn)（指個(gè)人表現(xiàn)與公營部門生產(chǎn)力的提高）的聯(lián)系。其目標(biāo)在于提高公務(wù)員隊(duì)伍的效率和生產(chǎn)力，協(xié)助公務(wù)員培養(yǎng)績效文化，以及提高公務(wù)員隊(duì)伍的靈活性。上述各國在這方面的整體發(fā)展趨勢，在于透過一系列以績效為本的薪酬安排，包括靈活薪幅、表現(xiàn)花紅以及其它獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃（下文將有詳細(xì)介紹）取代或補(bǔ)充傳統(tǒng)上或多或少以自動(dòng)增薪為主的固定薪級制。這類新設(shè)立的薪酬安排初期一般只應(yīng)用于高級管理層。 靈活性與反應(yīng)力52. 上述各國政府已致力推行更為靈活的薪酬政策以免重蹈以往的覆轍 使公務(wù)員隊(duì)伍受僵硬、繁瑣的政策方針或其它繁文縟節(jié)所掣肘。英國、澳洲和新西蘭均以較簡單和靈活的中央統(tǒng)籌措施取代原有的制度，事實(shí)上這符合各國政府把公務(wù)員隊(duì)伍的管理職能進(jìn)一步下放予個(gè)別部門的方針。其中新加坡的做法最為矚目：鑒于80年代中期經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，新加坡自那時(shí)起便逐步推行一系列影響深遠(yuǎn)的措施，以確保政府在調(diào)整公務(wù)員薪酬以反映經(jīng)濟(jì)狀況方面具有相當(dāng)?shù)撵`活性?，F(xiàn)時(shí)新加坡高級公務(wù)員薪酬內(nèi)酌情發(fā)放的部分約占薪酬總額的30% 至40%，只有部分能并入基本薪金內(nèi)（因而不可全部用來計(jì)算退休金）。合并及取消津貼53. 我們必須指出，上述各國與香港在公務(wù)員所享津貼及其歷史因素方面存在頗大的差別。具體而言，上述各國只有極少數(shù)的公務(wù)員享有的津貼超過其總薪酬（不包括應(yīng)享退休金）的10%，而某些國家（例如英國）甚至已取消大部分津貼。54. 上述各國均已采取不同措施合并及取消公務(wù)員津貼，藉此提高公務(wù)員薪酬制度的透明度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的問責(zé)性，減省行政開支。舉例說，據(jù)加拿大政府估計(jì)，處理公務(wù)員津貼所涉及的開支，約占人力資源服務(wù)總成本的三分之一以上。這方面的政策一般受到公務(wù)員隊(duì)伍的歡迎，因?yàn)榘呀蛸N并入基本薪金內(nèi)，能讓公務(wù)員在運(yùn)用薪金方面享有更大的自由度。舉例說，新加坡政府推行「單一薪」制政策，多類津貼和額外賞賜（例如高級公務(wù)員的用車津貼）已被取消或并入基本薪金內(nèi)；新西蘭容許高級公務(wù)員在無需有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)承擔(dān)額外開支的前提下，自行決定以何種方式安排其薪酬方案。55. 至于得到保留的津貼，一般是因?yàn)樯贁?shù)特別原因才予以保留。例如：執(zhí)行艱辛或厭惡性職務(wù)；在偏遠(yuǎn)或生活指數(shù)偏高的地區(qū)工作；超時(shí)或額外工作；吸納和留用人才以填補(bǔ)需要特殊技能但暫時(shí)人手短缺的職位。紀(jì)律部隊(duì)的獨(dú)立安排56. 我們的研究顯示，上述各國在處理相當(dāng)于香港紀(jì)律部隊(duì)（懲教署、海關(guān)、消防處、政府飛行服務(wù)隊(duì)、入境事務(wù)處、警務(wù)處）的公務(wù)員隊(duì)伍的薪酬安排上彼此并無一致的方式。這方面的整體趨勢在于為這類公務(wù)員（這些都是已被取消罷工或采取工業(yè)行動(dòng)的權(quán)利，及（或）有必要確保其薪酬厘定工作不受政府支配也不受政治干擾的公務(wù)員）提供獨(dú)立的薪酬安排。舉例說，英國監(jiān)獄服務(wù)處人員最近被取消在采取工業(yè)行動(dòng)方面所享有的法定權(quán)利，其薪酬則改由獨(dú)立的薪酬檢討委員會(huì)負(fù)責(zé)厘定。57. 事實(shí)上, 上述各國（新加坡除外）都已為其警察部隊(duì)制定獨(dú)立的薪酬措施。至于其它紀(jì)律部隊(duì)，除個(gè)別部門外（例如英國的監(jiān)獄服務(wù)處），其薪酬管理制度與其它政府部門或公營部門的職類并無分別。但我們必須指出，鑒于上文所提到的各種職能下放的措施，這些紀(jì)律部隊(duì)其實(shí)有條件按其實(shí)際情況制定各自的薪酬措施。58. 上述國家的警隊(duì)及個(gè)別其它紀(jì)律部隊(duì)所關(guān)注的問題，就是制服人員與非制服人員（文職人員）傳統(tǒng)上均有不同的薪酬安排。普遍意見認(rèn)為這造成了一系列關(guān)于人力資源管理及效率的問題。這些國家當(dāng)中有不少正采取措施，進(jìn)一步把全體制服與非制服人員納入單一的薪酬及人力資源管理架構(gòu)內(nèi)（以加拿大為例，加拿大皇家騎警除了一般警員外，還有兩類待遇不同的文職人員）。 對香港有何啟示 59. 上述各國為響應(yīng)各種外來壓力，已在多個(gè)范疇內(nèi)對其薪酬及職級政策進(jìn)行重大改革?？偫ǘ?，這些國家的政府均認(rèn)為這些改革已取得成效，因?yàn)楦鲊珓?wù)員隊(duì)伍的表現(xiàn)和生產(chǎn)力均有所提高。在某些國家內(nèi)，這些改革成效更得到一些獨(dú)立性較高的評估項(xiàng)目的充分肯定。但我們也要指出，個(gè)別員工和工會(huì)對此類改革意見不一，尤其在改革初期其抗拒心態(tài)較為明顯。 60. 盡管香港特區(qū)政府近年已推行了一些關(guān)于薪酬及職級政策的改革，平心而論這些改革相對于上述各國而言（可能除了加拿大外)，無論在本質(zhì)上和程度上都較為局限。由于香港與上述各國均面對相近的外來壓力，而上述各國均認(rèn)為本身的公務(wù)員薪酬改革已見成效，我們認(rèn)為香港公務(wù)員隊(duì)伍值得深入檢討其薪酬政策及其基本原則。若然如此，以下問題必須加以處理： 香港有沒有條件進(jìn)一步把薪酬方面的職責(zé)下放予各決策局和部門？ 香港特區(qū)政府整體公務(wù)員雇傭政策是否稱得上優(yōu)良的雇傭政策？ 應(yīng)否繼續(xù)讓公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)掛？若然如此，應(yīng)以甚么方式進(jìn)行？ 香港特區(qū)政府應(yīng)否摒棄以學(xué)歷為主的內(nèi)部薪酬對比關(guān)系原則？ 為配合薪酬調(diào)整而進(jìn)行的整體資源配置工作，應(yīng)否以預(yù)算規(guī)范內(nèi)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)能力作為主導(dǎo)原則？ 能否加快或擴(kuò)展現(xiàn)時(shí)用以整頓、合并及簡化公務(wù)員津貼的各種措施？ 現(xiàn)時(shí)紀(jì)律部隊(duì)的薪酬事宜應(yīng)在多大程度上繼續(xù)以獨(dú)立方式處理？ 以薪酬幅度取代固定薪級的經(jīng)驗(yàn)61. 上述五國均以較靈活的薪酬幅度取代高級公務(wù)員的固定薪級（按年資自動(dòng)增薪）。 那些已大幅度地把薪酬管理職能下放予個(gè)別部門的國家（例如英國、澳洲和新西蘭)更將靈活薪幅制推廣至全體或大部分公務(wù)員。 62. 在薪酬幅度的具體執(zhí)行細(xì)節(jié)上，上述各國，以至在一些已進(jìn)一步下放薪酬職能的國家內(nèi)各部門與機(jī)構(gòu)之間，皆有不同的做法。不過，我們?nèi)钥砂研匠攴戎频闹饕厣爬ㄈ缦拢?每一薪酬幅度均設(shè)有最低薪點(diǎn)和最高薪點(diǎn)，每一薪酬幅度均有所屬的職級或級別 薪酬幅度內(nèi)的升遷一般視乎表現(xiàn)而定（不會(huì)自動(dòng)增薪) 公務(wù)員的薪酬可根據(jù)薪酬幅度或特定指引自由移動(dòng)（例如設(shè)置固定支薪點(diǎn)，員工可根據(jù)表現(xiàn)獲得0、2甚至3個(gè) 支薪點(diǎn)） 薪酬幅度內(nèi)的薪階遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的固定薪級為闊，各個(gè)薪酬幅度彼此重迭的情況也較多 與香港紀(jì)律部隊(duì)大致相若的公職人員一般較為抗拒薪酬幅度制。這些部門的作風(fēng)一般較為保守，資歷較深，在日常工作上較重等級和階別的劃分，因此按表現(xiàn)厘定薪酬的方法并不符合這些部門的主流文化。63. 公務(wù)員對推行靈活薪幅制意見不一。上述各國政府及高級公務(wù)員一般認(rèn)為薪幅制的推行頗見成效，尤其是這一機(jī)制有助建立更公平的獎(jiǎng)勵(lì)制度（以工作表現(xiàn)而不是工作年資作為厘定薪酬的標(biāo)準(zhǔn)），提倡重表現(xiàn)的公務(wù)員文化。但這個(gè)機(jī)制也遭到工會(huì)及某些員工的反對，他們認(rèn)為薪幅制的推行可導(dǎo)致公務(wù)員隊(duì)伍出現(xiàn)分化，與公務(wù)員當(dāng)前的主流文化也背道而馳。個(gè)別國家在這方面更遇上一個(gè)棘手難題。以英國為例，由于政府無力為這類計(jì)劃提供充足資助，因而對這類計(jì)劃的可信性和成效直接造成負(fù)面影響。 64. 從這些海外國家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中，我們知道靈活薪幅制的成效以及人們所稱道的不偏不倚，實(shí)際上視乎有關(guān)部門能否以全面的方法進(jìn)行績效評估和管理。以下是上述各國在這方面的一些良好措施： 就政府的整體施政目標(biāo)、部門/機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)與公務(wù)員個(gè)人的事業(yè)目標(biāo)確立三者間的清晰聯(lián)系 要求公務(wù)員制定個(gè)人績效計(jì)劃或合約，并取得主管人員在這方面的共識(shí)，以此作為評核日后工作表現(xiàn)的依據(jù) 重發(fā)展精審而全面的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，但也明白事實(shí)上難以對公營部門許多范疇的表現(xiàn)進(jìn)行準(zhǔn)確評估 制定精密的員工考核方法 確保考核程序可處理表現(xiàn)優(yōu)秀和表現(xiàn)欠佳的員工。對香港有何啟示65. 鑒于上述各國均已推行靈活薪幅制（至少就高級公務(wù)員而言），而一般意見認(rèn)為只要推行得宜，這些改革措施將有助提高公務(wù)員隊(duì)伍的問責(zé)性和表現(xiàn)，我們認(rèn)為香港公務(wù)員隊(duì)伍值得深入探討應(yīng)否推行靈活薪幅制。我們認(rèn)為以下是一些必須處理的問題： 薪酬幅度應(yīng)否只適用于高級公務(wù)員？ 薪酬幅度應(yīng)由中央統(tǒng)一制定？還是容許決策局和部門自行制定？16