【文章內(nèi)容簡介】 和1990年預算執(zhí)行法對量入為出議程限制、自主支出預算上限和防火墻議程限制均進行了修改，因此，這里僅對儲備基金進行說明。在缺乏儲備基金的情況下，一項通過增加收入來彌補定向支出的立法，如果導致預算累計被突破或者委員會預算分配額被突破，即使該立法本身并不會帶來任何赤字，也將面臨預算法議程限制。因此，1974年預算法第301節(jié)規(guī)定了利用儲備基金來幫助對總體赤字沒有影響的立法項目的審議。即在預算共同決議規(guī)定了儲備基金的前提下，預算委員會主席可以通過調(diào)整收入和支出預算累計或委員會預算分配額的方式，使得下列立法不會遭受預算法議程限制：（1）減稅同時削減支出的立法項目；（2）設立新的權利項目的同時增加稅收的立法項目；（3）設立新權利項目的同時減少其他委員會的權利項目。　　有關國會截留控制法的規(guī)定　　國會截留控制法本身是1974年國會預算法第十篇的內(nèi)容，規(guī)定總統(tǒng)可以對國會撥款推遲使用(Deferral)或提議取消(Rescission)，國會的職責是對總統(tǒng)的行為進行審議并做出批準或者不批準的回應。為此，國會截留控制法規(guī)定了推遲使用和提議取消的適用條件和國會回應的程序。國會截流控制法規(guī)定，推遲使用只有在應付意外情況、通過要求上的變化或更高的運作效率來實現(xiàn)節(jié)省、或者法律特殊規(guī)定的條件下才可以使用，除了這些情況，美國的任何官員或雇員不能為了其他原因而推遲任何預算授權?？偨y(tǒng)提議取消預算授權，必須是在他認為對于特定項目的預算授權不是實現(xiàn)項目目標所必需的，或該預算授權由于財政政策或其他原因（包括已提供了預算授權的授權計劃或活動）應當被廢止等，總統(tǒng)應向兩院遞交一份特別通知申請廢止。截留控制法的實施限制了總統(tǒng)在預算管理中權力的擴張，平衡了國會和總統(tǒng)在預算管理中的權限，加強了國會對預算管理的監(jiān)督，對美國預算管理的完善起到了積極的推動作用。　　（五）1985年平衡預算和赤字控制法加強了赤字管理　　由于在越南戰(zhàn)爭中耗費了大量資源，美國聯(lián)邦政府預算自上世紀七十年代開始逐步陷入赤字泥潭，1974年以后情況更加惡化，以當前美元計算，％， ，％。為了控制巨額財政赤字，美國在1985年制定了平衡預算和赤字控制法(The Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act)。1985年平衡預算和赤字控制法設定了“最高赤字額”，一旦赤字突破了這一法定限額，總統(tǒng)就會被國會要求簽發(fā)扣減令（sequester order），對所有不能豁免的聯(lián)邦支出按統(tǒng)一的比例進行扣減，具體扣減工作由審計署執(zhí)行。但在1986年7月的審判案（Bowsher v. Synar）中，聯(lián)邦最高法院判決1985年平衡預算和赤字控制法的部分條款違憲，理由是該法將扣減執(zhí)行權力授予審計署，審計署是國會的機構，因此將扣減這種行政執(zhí)法權授予國會的機構違反了憲法有關分權的原則。根據(jù)聯(lián)邦最高法院的這一判決，1987年，國會制定了平衡預算和赤字控制重申法（the Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act），將扣減的執(zhí)行權力授予屬于行政機構的總統(tǒng)管理和預算辦公室?！　?985年平衡預算和赤字控制法還對1974國會預算法規(guī)定的預算程序進行了修改，以加強預算執(zhí)行和最高赤字額的控制，其中最重要的變化是將某些議程限制的豁免投票由簡單多數(shù)提高至3／5極大多數(shù)?！　。?990年預算執(zhí)行法進一步明確了控制赤字的執(zhí)行機制　　1985年平衡預算和赤字控制法實施后，仍然未能有效控制聯(lián)邦赤字的增加。1990年春季，聯(lián)邦赤字已明顯會超出1985年平衡預算和赤字控制法規(guī)定的最高限額近1000億美元。管理和預算辦公室預計要消除超出最高限額的赤字，需要對聯(lián)邦支出進行高達850億美元的扣減。由于國會對大部分預算支出予以了扣減豁免，意味著扣減令需要對防務項目進行32％扣減，對非防務項目進行35％的扣減。為了應對不斷增長的聯(lián)邦赤字，1990年5月，布什總統(tǒng)與國會領導同意就預算問題進行協(xié)商。1990年11月，布什總統(tǒng)簽署了1990年預算綜合調(diào)整法(the Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990)。該法是總統(tǒng)和國會間就預算問題的協(xié)定，其第十三篇即為預算執(zhí)行法(The Budget Enforcement Act of 1990)，作為協(xié)定的執(zhí)行條款。1990年預算執(zhí)行法將1985年平衡預算和赤字控制法有關赤字控制的制度分為兩個獨立的體系，即對自主支出進行上限控制(Discretionary Spending Caps)，對定向性支出和收入立法實行量入為出(Payasyougo)制度，并在預算執(zhí)行方面規(guī)定撥款委員會負責自主支出的執(zhí)行，國會其他授權性委員會負責定向性支出和收入的執(zhí)行?！　τ谧灾髦С隹偹剑袃煞N控制方法，分別是國會限額(Congressional Caps)和法定支出限額(Statutory Spending Caps)。國會限額由預算共同決議案所設定，通過議程限制來執(zhí)行，并對不同項目采取差別政策，即所謂防火墻規(guī)定。法定支出限額則由1990年預算執(zhí)行法及后繼法律修改所規(guī)定，根據(jù)支出分類（防務支出、外交支出和非防務自主支出）設置了不同的支出限額和相應的執(zhí)行措施，如扣減程序或議程限制等?！　τ诜ǘㄖС?，也有兩種執(zhí)行機制，即預算決議案中規(guī)定的國會執(zhí)行機制和1990年預算執(zhí)行法規(guī)定的法定執(zhí)行機制。（1）國會執(zhí)行機制，是指預算決議案規(guī)定的由參議院執(zhí)行的“量入為出”規(guī)則。這一規(guī)則最初由1994年預算決議案所規(guī)定，對任何可能導致未來十年赤字水平增加的立法議案設定了議程限制，要求任何導致定向性支出增長的法定項目，都必須通過減少其他法定項目的支出或增加財政收入的方式來抵銷?！傲咳霝槌觥弊h程限制適用于除撥款法案以外的所有立法活動，國會預算辦公室負責對立法項目對赤字的影響進行評估。但參議院的“量入為出”規(guī)則于2002財年結(jié)束時已到期失效。（2）法定執(zhí)行機制，是指1990年預算執(zhí)行法規(guī)定的由管理和預算辦公室對定向性支出和收入實行“量入為出”管理。行政部門執(zhí)行的“量入為出”規(guī)則與國會執(zhí)行的議程限制有同樣的效果，國會應當就任何導致定向性支出增長的法定項目變化采取抵銷措施，不然就面臨扣減的風險。法律規(guī)定，當管理和預算辦公室預測到所有定向性支出總額和1997年8月5日以后的收入立法會導致年度預算赤字凈增長時，總統(tǒng)就應當頒布扣減令，對所有非豁免的定向性支出按統(tǒng)一比例進行扣減，以消除凈赤字的增長。但是，實際執(zhí)行中多數(shù)定向性支出，或是豁免于扣減令，或是由于按照特殊規(guī)則運行而有扣減上限。例如，社會保障項目（Social Security ）就免于“量入為出”扣減，醫(yī)療補助項目(Medicare)則根據(jù)特殊規(guī)則運行，扣減不得超過4％?！　。ㄆ撸┢渌^為重要的預算管理法律　　美國預算法律制度中其他比較重要的法律還包括1991年首席財務官法、1993年政府績效和成果法和1995年未安排資金委托事權法等?！　?991年首席財務官法（The Chief Financial Officers Act）規(guī)定，管理和預算辦公室新設一名負責管理的副局長職位，同時設立聯(lián)邦財務管理辦公室負責聯(lián)邦政府一級的財務管理職責，并規(guī)定在23個聯(lián)邦主要機構中設置首席財務官職位，成立首席財務官理事會，加強財務管理人員配置，整合財務管理工作，加強財務管理制度和財務管理計劃，制定會計和審計標準，提高財務信息質(zhì)量。1990年首席財務官法的內(nèi)容被編入美國法典第31卷第1篇“總則”下的第9章“機構首席財務官”中?！　?993年政府績效和成果法(The Government Performance and Results Act)是美國第一部直接推動預算框架和管理改革的法律。根據(jù)該法的規(guī)定，聯(lián)邦機構應當從1999財年開始，就所有項目開支制定績效措施。例如，一個職業(yè)培訓項目可以通過接受培訓人工資的變化來衡量績效。績效信息有助于厘清聯(lián)邦政府實際取得的成果，并可以指導資金從績效不佳的項目轉(zhuǎn)投入高績效的項目。該法規(guī)定聯(lián)邦機構需提供的績效報告類型有四種：首先，各聯(lián)邦機構應當制定五年戰(zhàn)略計劃設定機構運行的總體目標。其次，各聯(lián)邦機構還應當制定年度績效計劃，設定與戰(zhàn)略計劃匹配的年度量化目標。第三，各聯(lián)邦機構在年度末要形成回顧性的績效報告，將實際執(zhí)行結(jié)果與目標進行比較。最后，管理和預算辦公室需擬定包括所有聯(lián)邦機構情況的聯(lián)邦政府總體績效報告，并在每年二月與總統(tǒng)預算一起提交國會。1993年政府績效和成果法的主要內(nèi)容被編入美國法典第31卷第2篇“預算程序”下第11章“預算和財政、預算和項目信息”中第1115節(jié)至第1119節(jié)?！　?995年未安排資金委托事權法（The Unfunded Mandates Control Act of 1995）對1