【文章內(nèi)容簡介】 攤販，招撫他們，還是清道嚴(yán)打，都難以收到長遠(yuǎn)效果，繼續(xù)下去的，則是貓捉老鼠的游戲。少數(shù)人與多數(shù)人利益沖突的解決方法在上一個部分中我們說到，雖然小攤販本身的處境非常糟糕，但是他們具有“臟、亂、差”、違法占道、不顧食品安全等危害，對社會公眾利益造成巨大的影響。所以，為了解決小攤販與大眾的沖突，“城管”，應(yīng)運(yùn)而生了。一、什么是城管城市管理行政執(zhí)法局或城市管理綜合行政執(zhí)法局，簡稱“城管局”，是我國大陸地區(qū)城市管理中負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法的部門。其前身“城管辦”等屬中華人民共和國國家事業(yè)單位。后來，城管部門逐漸納入各地方的行政編制，成為行政機(jī)構(gòu)“城管局”，以自己的名義行使職權(quán)。城管執(zhí)法是城市管理的重要組成部分，包括對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護(hù)管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導(dǎo)游等城市管理的各方面進(jìn)行綜合行政執(zhí)法，其中的城市市容市貌、占道擺攤、亂搭亂建等影響市容的現(xiàn)象整頓治理由于經(jīng)常引發(fā)社會矛盾而引起媒體關(guān)注和熱點報道。城管有權(quán)對違規(guī)當(dāng)事人進(jìn)行教育或罰款，對違規(guī)物品在出具暫扣證明后進(jìn)行暫扣，當(dāng)事人可憑暫扣證明去城管辦公室接受教育或罰款后，保證以后不會再犯后可以領(lǐng)回被扣物品，理論上城管沒有沒收物品的權(quán)力。城市管理綜合行政執(zhí)法，或城管執(zhí)法因經(jīng)常被稱為“城管”而被等同于城市管理工作而與“城市管理”的概念混淆。而實際上，城市管理與城管執(zhí)法是兩個不同的概念。城市管理是時間、邏輯和知識三個維度的系統(tǒng)管理。從知識維看，城市管理是利用自然科學(xué)、社會科學(xué)、人文科學(xué)等多種知識對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市交通、環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、環(huán)境保護(hù)等城市管理眾多領(lǐng)域的綜合管理。城市管理行政執(zhí)法也就是將分散在這些領(lǐng)域的行政執(zhí)法進(jìn)行整合，避免出現(xiàn)多頭執(zhí)法擾民的現(xiàn)象并發(fā)揮綜合行政執(zhí)法的整體效應(yīng)。從時間維看，城市管理是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行全過程的管理，包括規(guī)劃管理、建設(shè)管理和運(yùn)行管理，這三個階段的管理都包括執(zhí)法和監(jiān)督的部分，也就是城管執(zhí)法的工作，包括規(guī)劃執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法和市容、節(jié)水、綠化等城市運(yùn)行管理的執(zhí)法。而從邏輯維看，城管執(zhí)法則是城市管理中位于決策、執(zhí)行、監(jiān)督邏輯流程的末端環(huán)節(jié)。因此，城市管理行政執(zhí)法局的設(shè)置不僅僅是為了加強(qiáng)各專業(yè)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)和整合，加強(qiáng)執(zhí)行效率，同時也為了將城市管理各專業(yè)領(lǐng)域的決策與執(zhí)行一定程度的分離以加強(qiáng)相互的監(jiān)督。但由于城市管理部門之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法的制度優(yōu)勢往往很難實現(xiàn)，經(jīng)常是各部門將管不好、不好管的、面對弱勢群體的讓城管來管，如街頭游商（有店面的歸工商管理部門）、違章建筑（有執(zhí)照的歸規(guī)劃部門）等等，而較易規(guī)范的則留在本部門。在許多地方城管也成了各類社會矛盾的焦點。而在實際“執(zhí)法”過程中，由于面對下崗工人、無業(yè)游民等弱勢群體，城管往往處在矛盾的聚焦點而被敵視，遭受嚴(yán)重的暴力抗法甚至遭受人身威脅。另一方面，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，城管普遍存在執(zhí)法違規(guī)現(xiàn)象，如收費(fèi)、罰款不合理，沒收物品，處分被沒收物品，暴力執(zhí)法，便衣執(zhí)法，打砸搶等現(xiàn)象，引起民眾普遍反感以及對流動商販的普遍同情。城管與流動商販之間的矛盾十分尖銳，常有城管在“執(zhí)法”過程中傷害流動商販及路人或者被流動商販傷害或雙方互毆的暴力事件見諸報端。除了針對流動小販的暴力執(zhí)法外，還出現(xiàn)多起城管暴力毆打圍觀群眾致傷致殘致死的惡性事件，城管的“chengguan”甚至由于城管因暴力執(zhí)法等而提升的“知名度”成了英語單詞的新外來語，也成了「暴力」的同義詞。 事實上，據(jù)我們的這次調(diào)查，城管人員分為兩撥。一撥是比較正式且固定的，但也非公務(wù)員，而是屬于事業(yè)編制。另一撥是更不正式的，稱作“市容協(xié)管員”，數(shù)量龐大，這些協(xié)管員崗位的出現(xiàn)，一方面是為了協(xié)助正式的城管人員，另一方面也解決了大量的下崗人員再就業(yè)問題，故而許多市容協(xié)管員都是4050再就業(yè)的。正式的城管人員的薪金與公務(wù)員是相同的，但是，由于編制不同，故而我們相信，某些待遇肯定是不同的，盡管我們采訪的對象沒有向我們細(xì)說。而另一撥人員，即市容協(xié)管員，他們的待遇與正式的城管人員相比差很多，據(jù)采訪對象反映，他們每個月的工資大概是1200元人民幣左右，僅比上海市最低工資（960元）高出240元而已。二、“城管”怎么“管”首先要確定城管管什么？這里我們可以參閱《上海市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《上海市城市道路和公共場所清掃保潔管理辦法》。首先，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作，按國家行政建制設(shè)立的市的主要街道、廣場和公共水域的環(huán)境衛(wèi)生，由環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)單位負(fù)責(zé)，城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門對城市生活廢棄物的收集、運(yùn)輸和處理實施監(jiān)督管理。其次，單位和個人要保持建筑物的整潔，規(guī)定街道不得有有礙市容的物品，不得違規(guī)搭建，廣告、櫥窗等的設(shè)置要合理，公用設(shè)施要保持完好、整潔，交通運(yùn)輸工具要外形完好整潔，要密封，施工的渣土要及時清運(yùn)，施工要有遮擋、覆蓋，個人和單位不得亂涂寫，公共廁所要按照規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，各種攤位要有從業(yè)者負(fù)責(zé)清掃保潔，根據(jù)《上海市城市道路和公共場所清掃保潔管理辦法》的規(guī)定，首先本辦法所稱城市道路和公共場所，是指城市建成區(qū)內(nèi)的車行道、人行道、街巷、橋梁（立交橋、高架橋、隧道、人行過街天橋等）、地下通道、廣場、停車場、公共綠地和各類車站、機(jī)場、碼頭、市場以及文化、體育娛樂等活動場地。城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)全市道路和公共場所的清掃保潔管理工作，并實施監(jiān)督管理。（一）城市主、次干道、橋梁、地下通道、廣場等公共場所，由環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)單位清潔、保潔。（二）城市其它道路（含街巷、居住區(qū)內(nèi)的道路）由街道辦事處負(fù)責(zé)組織清掃、保潔。（三）城市中的所有單位均應(yīng)按照城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門劃分的衛(wèi)生責(zé)任區(qū)，自行負(fù)責(zé)清掃、保潔。（四）飛機(jī)場、各類車站、停車場、隧道、體育及文化娛樂等公共場所的規(guī)定用地范圍和衛(wèi)生責(zé)任區(qū)及公園、風(fēng)景點的門前道路、廣場和公共場所路，由各主管單位負(fù)責(zé)清掃、保潔。（五）集貿(mào)市場、商亭、攤點（流動商販）的經(jīng)營場地，由經(jīng)營管理單位或經(jīng)營者負(fù)責(zé)清掃、保潔?！牵降资裁词恰俺鞘腥嗣裾腥莪h(huán)境衛(wèi)生行政主管部門”呢？根據(jù)我們的采訪，存在多頭執(zhí)法同時許多政府部門不作為的現(xiàn)象。舉個例子說，某小販亂設(shè)攤在街頭賣燒烤，那么，他同時觸犯了多條法律法規(guī)：不衛(wèi)生的食品觸犯了《食品衛(wèi)生檢疫法》、無證經(jīng)營觸犯了《工商法》、不納稅觸犯了《稅法》、弄污了地面觸犯了《市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，涉及的部門有工商、稅務(wù)、環(huán)保和城管等等。但是，事實上，從未有除了城管以外的部門在管這類事情。這就是城管執(zhí)法的尷尬。另外一方面，眼下對城管暴力執(zhí)法的報道又屢屢見諸報端，“城管打”三字自動跳出“城管打人”有562,000結(jié)果，“城管打記者”有1,360,000結(jié)果，還有“城管打警察”（383,000結(jié)果），“城管打?qū)W生”（903,000結(jié)果），“城管打狗”(490,000結(jié)果)，“城管打老人”（550,000結(jié)果）等等，輸入“城管”二字，跳出的快捷搜索選項是“城管 群毆”、“城管 霸王餐”、“城管 老太”等等。我們采訪的小販也說，以前的城管在執(zhí)法的時候確實會扔掉他們的車子和東西。但是，在采訪過程中，我們調(diào)查的城管人員說，他們的工作其實非常辛苦，尤其是他們面對的都是弱勢群體，在執(zhí)法過程中常常碰到暴力抗法，曾經(jīng)有城管隊員在執(zhí)法過程被打斷鼻梁骨，我們也在網(wǎng)上查到我們采訪對象所在的城管大隊曾經(jīng)有隊員被抗法的小販用西瓜刀捅傷的新聞——這其實僅僅是最突出的案例罷了，這些案例是可以算作是工傷的，但是實際情況遠(yuǎn)比這個要復(fù)雜，打斷鼻梁算是工傷，那么被咬了一口呢？被打了一下呢？這些小傷小痛是家常便飯，恐怕不會那么麻煩去報工傷，忍一忍就算過去了。我們的采訪對象說，真應(yīng)該讓那些總是曝光城管暴力執(zhí)法的記者也跟著普通的城管執(zhí)法隊看看，其實城管非常辛苦，那些暴力執(zhí)法只是少數(shù)而已。由此，我們不由得想到，在城關(guān)執(zhí)法的過程中，有這幾方：一、 以前的城管和現(xiàn)在的少數(shù)城管存在暴力執(zhí)法問題二、 小販們雖處于弱勢且不占理，但“弱勢”二字背后除了生活的艱辛也有在特殊情況下的暴力發(fā)泄。三、 媒體和大多數(shù)人站在小販這邊，但是，在“城管”二字越來越妖魔化的今天，有沒有人想過制度的缺陷，想過城管的隱衷——小販原本就是處在社會經(jīng)濟(jì)邊緣的人群，他們是社會的自我放逐者，事實上是對成熟社會各項制度的破壞者，盡管目的僅僅是生存。城管恰恰就是為了將這群人的破壞降到最低而由政府設(shè)立的人，如果制度本身不能將小販群體納入，媒體和大眾這群生活在社會中的人又有什么理由斥責(zé)城管的正當(dāng)執(zhí)法，須知大多數(shù)城管也是人，不是嗜血的妖怪。媒體和大眾并未考慮過，當(dāng)“城管”成為妖魔的代名詞之后，城管的正當(dāng)執(zhí)法該如何進(jìn)行？城管在執(zhí)法過程將承受巨大的心理壓力，他們其實承受了：本應(yīng)屬于多頭執(zhí)法或其他部門管轄范圍的執(zhí)法部門在執(zhí)法時的職責(zé)與可能背負(fù)的罵名；媒體與大眾高度緊張的目光；雖然這點有些夸張，但是，可以想到的是，當(dāng)城管人員肩負(fù)“城管”二字進(jìn)行執(zhí)法的時候，心里多少會有些原罪的感覺。當(dāng)一個社會制度的維護(hù)者在維護(hù)制度的過程中負(fù)擔(dān)如是壓力之時，很難說我們社會的法律可以得到嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木S護(hù)。同時，當(dāng)一切罵名都落到“城管”頭上的時候，我們的視線其實被轉(zhuǎn)移了，立法部門哪里去了？政府的相關(guān)高層即城管的直接發(fā)號施令者哪里去了？當(dāng)大家面對城管毆打小販的照片憤憤不平的時候，有幾個人真正想過背后的相關(guān)責(zé)任單位和制度建立機(jī)構(gòu)？我們只是一味地說，“城管”怎么樣怎么樣罷了。小販從本質(zhì)上來說，是在城市中游蕩的“野人”，他們是這個城市的不速之客，真正與之相抵觸的，不是城管，而是城市。想要真正解決小販問題，要么是城市的寬容，要么是小販的融入，或者，二者都退一步吧。顧客心態(tài)和市場在小販問題上，長期受到關(guān)注的是小販和城管，也即是少數(shù)弱勢群體和社會公共利益的關(guān)系，消費(fèi)者成了可以退居次線的考慮。在我們對單個消費(fèi)者進(jìn)行訪問時，我們發(fā)現(xiàn)，他們挑選哪個攤販購十分隨意，多憑借經(jīng)驗和心情，尤其是他們知道“小販的東西只是一種選擇而已，有很多可以吃的東西”；雖然意識到小販的東西質(zhì)量沒有保障，但在購買時卻刻意忽視了這一點，或許方便，口味，價格等因素超越了其他，正如一個買炒飯的研三學(xué)生所說：“我買這個時就不會管這些（衛(wèi)生，環(huán)境），管了我還能買嗎？”；他們當(dāng)然同情小販，覺得“他們在對街道也沒什么影響,至少對我沒什么影響”，但也理解城管，認(rèn)為“雙方都不容易啊”。當(dāng)我們要求他們提出自己的看法時，一位本科同學(xué)答道：“現(xiàn)在最重要是對貧困群體幫助，對于環(huán)境，新能源應(yīng)放在多數(shù)人的利益之后，我們現(xiàn)在就該什么也別做，模糊化?！眴蝹€消費(fèi)者的態(tài)度是游離的，他們只是希望自己的要求得到滿足，他們其實并不知道也不想插手黑暗食品、碟片背后的貓鼠游戲，至多抱有同情理解的態(tài)度；另一方面，他們的合力卻形成了強(qiáng)大的市場力量。小販與城管拉鋸戰(zhàn)的背后恰是強(qiáng)大的市場力量，流動攤販在方便居民生活，拉動消費(fèi)上有著不可忽視的作用，由于成本的考慮，讓小攤販承擔(dān)供貨任務(wù)而不是大賣場，正規(guī)商店也節(jié)約人力物力，這也是招撫無證攤販?zhǔn)怪戏ɑ膭右蛑?。然而和消費(fèi)者利益的一致并不能消解他們對公共利益的破壞。二者甚至?xí)霈F(xiàn)矛盾：上海某小區(qū)居民曾經(jīng)向記者反映小攤販占道阻塞交通，油煙噪聲太大，嚴(yán)重影響他們的生活，待得記者曝光，城管解決當(dāng)?shù)匦∝渾栴}后，小區(qū)居民又抱怨生活不方便，買菜的地方也沒有。原來這個小區(qū)位置較偏，周圍沒什么賣場，而一旦連流動攤販也被趕走，生活自然不方便。這樣的地方在各地都有很多，一旦公共服務(wù)設(shè)施，如菜場，日用商店，餐館等不健全，多出來的需求就必然有流動攤販出來填補(bǔ)。多數(shù)時候，需求的滿足伴隨著衛(wèi)生，交通，食品安全，市場秩序等諸多問題，城管的出現(xiàn)就是為了保障這些公共利益，然而行政力量卻很難解決這些問題，更不用問題背后的市場動因了。一些法規(guī)正是忽視了市場因素而顧此失彼，政府部門往往過多地考慮市容，社會公共利益等，他們急于將小販納入到自己的體系中，讓他們成為“和諧城市”的一部分，然而對市場經(jīng)濟(jì)因素和消費(fèi)需求卻考慮不多。比如對小攤販的合法化運(yùn)動中，政府往往采取建立統(tǒng)一固定經(jīng)營地點的措施（比如建個賣場），將附近所有流動攤販遷入此地，這類措施的實施范圍往往受限（比如上海就只能在楊浦，閘北幾個區(qū)內(nèi)試行），最后往往還無疾而終，原因很多，一是建賣場占地且有損市容，而很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，環(huán)境幽雅，已經(jīng)是寸土如金；二是這些賣場也要交稅費(fèi)，流動攤販不想承擔(dān)這個成本，我們所采訪的一對姐妹就是因為菜市場的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)才轉(zhuǎn)而改行的；最重要的是，流動攤販所以流動是因為市場的流動，消費(fèi)人群最多的區(qū)域并非一成不變，為了掙更多的錢，小攤販需要不停移動自家的板車。歸根結(jié)底，攤販所以存在，他們造成的公共危害所以難以解決，就是因為這不僅僅是社會問題，也是經(jīng)濟(jì)問題。我們欣喜地看到政府部門已經(jīng)注意到這一點，1987年的《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》中，沒有“固定經(jīng)營場所”，就不能辦理工商營業(yè)執(zhí)照，不能成為個體工商戶，而只能是非法的流動小攤販，在2009年的《個體工商戶條例（征求意見稿）》中 “無固定經(jīng)營場所的攤販，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘吖ど绦姓芾聿块T指定或者允許的區(qū)域內(nèi)從事經(jīng)營活動?！比欢鉀Q力度顯然不夠，我們不得不質(zhì)疑：規(guī)定的區(qū)域是否能覆蓋所有消費(fèi)群？怎么收費(fèi)？誰來承擔(dān)此地的環(huán)境和市容消耗？……展望在經(jīng)過為期一個禮拜的實踐調(diào)查后，我們進(jìn)一步地認(rèn)識到小攤販問題的復(fù)雜性：小攤販們在堅守自己的利益，城管在恪守自己的職責(zé)，而消費(fèi)者又在這兩者之間游離，畢竟沒有人能夠操控市場這只無形的手。在這樣的情況下，我們課題組急切地想知道國外是如何解決無證小攤販問題的，搜索結(jié)果如下：韓國：小攤已經(jīng)形成一種“道路文化”在韓國，路邊賣小吃的攤子叫“包裝馬車”。很多“包裝馬車”還裝有動力，有的直接從小卡車改造而來。韓國的小攤已經(jīng)從過去比較單一的小吃攤，發(fā)展到花店、壽司店、服裝店、日用品店，可謂種類繁多，而這些店又大多是裝飾得很有個性的移動商店。韓國MBC電視臺甚至將小攤稱之為一種“道路文化”。韓國政府對路邊小攤的管理總體上采用區(qū)域管理的辦法，即政府將市區(qū)劃分為三類：第一類是“絕對禁止區(qū)域”，指擺攤造成通行不便，嚴(yán)重影響市容的地區(qū)。第二類是“相對