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公共管理案例分析ppt課件(編輯修改稿)

2025-02-05 12:16 本頁面
 

【文章內容簡介】 個人類社會,都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實的載體,這些不同層次的共同體都存在著自身的利益,因而可以分別被看作是利益共同體。 公共利益 ? 在對這些利益共同體進行考察時,可以采取幾種視角:一是以單個的利益共同體為單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元,分析共同利益的相對性。 公共利益 ? 共同體是由相關成員組成的。其成員數(shù)量的多少,影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員,它就應該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小,共同體利益的內容越簡單、越狹窄;共同體規(guī)模越大,共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。 公共利益 ? 最為主要的是,共同體規(guī)模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規(guī)模較小的情況下,利益聚合比較容易實現(xiàn);或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規(guī)模的不斷增大,利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難,因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境:“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益? 公共利益 ? 通常認為,不管采取怎樣的表達機制,共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了,他們就會游離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn),共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是:這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認,但在實際上應該得到實現(xiàn)。 公共利益 ? 就是說,共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認和認可為限度,它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。 ? 比如,人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時,任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過程中,共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了,此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益; 公共利益 ? 當共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時,保護自然環(huán)境就會理所當然地成為共同體利益??梢姡问缴系墓餐w利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。 這表明,共同體利益并不否認差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。 公共利益 ? 以上,我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上,除了規(guī)模之外,共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如,對于組織這類利益共同體來說,我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因為性質和價值取向的差異,其共同體利益也有所不同。 公共利益 ? 這正如斯托克斯所說,“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”(注:David Mathasen:The New Public Management and Its Critics,International Public Management Journal,Volume 2,Numberl,1999.)。 在這里,政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。 公共利益 ? 公共選擇學派認為,政府也是有自身利益的,因而并不見得能夠代表公共利益。事實上,這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統(tǒng)觀點認為,這兩種共同體的利益根本一致;而在公共選擇理論看來,兩者可能相分離??梢?,共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。 公共利益 ? 既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體,那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言,人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體,國家本身也可以看作是次級的共同體。 公共利益 ? 基于國家利益,一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞,這是對人類社會整體利益的威脅;同樣,一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作,則是協(xié)調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。 公共利益 ? 這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說,政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體,那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。 公共利益 ? 它們是其成員的“共同利益”,在各自的范圍內也都有相當?shù)暮侠硇浴5鼈兣c國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明:不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上,國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。 上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴大和層級的提升,共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。 公共利益 ? 同時,在探討共同體利益是否是共同利益時,必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。 (二)作為利益關系產物的共同利益 在探討共同體利益時,實際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為,“由于利益自我性和社會性的作用,任何利益關系中都包含著三種利益內容,即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。 公共利益 ? 確切地說,共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”(注:王浦劬: 《 政治學基礎 》 ,北京大學出版社, 1995年版,第 60、 61頁。)。對此我們可以進一步地引伸: 如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話,那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說,不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實的利益關系。但在利益關系形成的過程中,由于“原構利益主體”的性質不同,所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。 公共利益 ? 兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益,顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質,也可能具有公共的性質。 盡管利益關系具有相對的穩(wěn)定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關系發(fā)生變化,那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。 公共利益 ? 從這一意義上說,共同利益也具有動態(tài)變化性,而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發(fā)生變化,那么共同利益的公共性或私人性就不會變化;如果兩者同時發(fā)生變化,那就意味著利益關系本身發(fā)生了變化。顯然,兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關系的產物,可能在其動態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性 。 公共利益 ? 由此可見,共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態(tài)變化性?;蛘哒f,不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么,到底應該如何界定公共利益呢? 公共利益 ? 二、公共利益的本質屬性 ? 從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶云:“公共管理基本模式初探”,載于 《 中國行政管理 》 , 2022年第 8期,第 37頁。),盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關系,還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。 公共利益 ? (一)公共利益的內涵 按照 《 牛津高階英漢雙解詞典 》 的解釋,public意味著“公眾的、與公眾有關的”,或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《 牛津高階英漢雙解詞典 》 ,商務印書館、牛津大學出版社, 1997年版,第 1196頁。)在這里,公眾是一個集合名詞,公眾組成的群體可以看作是共同體。 公共利益 ? 因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體,與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及,共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質?;谶@種認識,公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。 其次,公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”,它與公眾利益密切相關(這也決定了現(xiàn)代公共管理轉向公眾立場是合情合理的)。 公共利益 ? 不過,公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的,也有公共性質的;公眾除了消費公共物品之外;還大量地消費私人物品。反之,公共利益則應該代表公眾利益,否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。 再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面,往往存在認識上的誤區(qū):即因為政府是代表者和維護者,而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。 公共利益 ? 這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上,西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團體、社區(qū)自治,以及“治理 (govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行: 《 變革世界中的政府 —1997年世界發(fā)展報告 》 ,中國財政經濟出版社, 1997年版,第 4頁。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。 公共利益 ? (二)公共利益的本質屬性 作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位,并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容,它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。 公共利益 ? 公共利益不是個人利益的疊加,也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展,盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。 公共利益 ? 既然公共利益是共同利益,既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員,那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一,所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。 公共利益 ? 以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現(xiàn)實的物質表現(xiàn)形式。一般認為,“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。(注:世界銀行: 《 變革世界中的政府 —1997年世界發(fā)展報告 》 ,中國財政經濟出版社, 1997年版,第26頁。) 公共利益 ? 如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話,那么,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現(xiàn)形式;進而,公共物品的現(xiàn)實性決定了公共利益也是現(xiàn)實的而非抽象的。 公共利益 ? 需要特別指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在,但不能借此認為所有的
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