【文章內(nèi)容簡介】 信建設(shè) , 通過提升自身的社會公信力來獲得公眾的認(rèn)可和支持。 10 （四）提高公眾參與公共事務(wù)的成本收益率。 雖然有一部分理想化的公眾在參與公共事務(wù)時只重參與、不重結(jié)果 , 也不太考慮個人的利害得失 , 但大多數(shù)公眾在參與公共事務(wù)時都符合理性人 的假設(shè) , 在決定是否參與、如何參與和參與到什么程度之前 , 他們往往要對參與行為進(jìn)行成本收益分析 , 良好的成本收益率能有效地激勵他們保持持續(xù)的參與熱情。一般來說 , 公眾參與公共事務(wù)所期待獲得的收益往往不僅是直接的物質(zhì)利益 , 還包 1括了精神和心理方面的滿足感。要提高公眾參與 公共事務(wù)的成本收益率 , 公共權(quán)力部門不但不能出于維護(hù)自身利益的考慮而對公眾的參與行為橫加干涉 , 還必須設(shè)身處地為公眾著想 , 切實解決公眾在參與過程中碰到的難題和不便之處 , 并對公眾表達(dá)的意愿和要求予以積極回應(yīng)。 政府管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境變化的不同采取不同程度和形式的公民參與途徑，主要可以概括為四種類型：①政府自主決策，無需公民參與或低度的公民參與。②以獲取公民信息為目的的公民參與。③以強化公民對政策理解的公民參與。④以促進(jìn)公民與公共管理者之間互動和合作關(guān)系的公民參與。通過對公民參與的路徑選擇，采取何種程度，何 種途徑，所面臨的制約因素，動力機(jī)制問題的分析，在此基礎(chǔ)上提出并論述應(yīng)通過相應(yīng)的制度創(chuàng)新來規(guī)范公民參與公共管理的行為，以保障公共政策符合公眾需求。這主要包括四方面內(nèi)容：培育一種公民參與的政治文化環(huán)境，加強相應(yīng)的文化支持；完善法律制度，進(jìn)行實質(zhì)性參與，從程序上保障公民的有序參與；發(fā)展社區(qū)建設(shè)、基層民主建設(shè)，健全社會自治能力；構(gòu)建激勵約束機(jī)制，發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。論文最后對我國公民參與問題提出了若干思考與建議。本文以公共管理中的公民參與問題作為選題，其研究目的在于如何把握好公民參與的尺度與途徑，從而促進(jìn)政府與公民 之間的良性互動和合作，形成良性有序的公民參與。本文主要采用了行政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等研究方法。 五、公共管理中的公民參與的最終價值體現(xiàn) 在公共管理實踐過程中，公民參與是確保政策符合民意及政策合法化的根本途徑。在國外公民參與方面的時間非常豐富的。任何社會制度的變革也必然根源于強大的社會需求，公民參與作為一種正式制度的引入亦是如此。在中國社會轉(zhuǎn)型尚未完成、經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸深入、政治體制改革逐漸深化的背景下，公眾 1 古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社 1987 年版 11 參與作為時代所需求并為時代所推動的制度變革，正具有越來越重要的現(xiàn)實意思。因此，通過闡述國內(nèi)外公 共管理中的公民參與理論發(fā)展與實踐探索，重點分析我國公民參與的現(xiàn)狀、主要問題及其制約因素，并在此基礎(chǔ)上闡述我國公民參與制度構(gòu)建的政策建議。希望通過多角度構(gòu)建公民參與制度的實踐探索，逐步尋找符合我國國情的公民參與模式，從而達(dá)成以公民參與制度構(gòu)建為核心，以公民基層自治為平臺，面向公民需求，積極回應(yīng)外部環(huán)境變化、充滿活力、富有效率的新型社會與公共事務(wù)管理體系。 素材 1 據(jù)介紹，目前我國還沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的全國性法規(guī)，我國 337 個大中型城市中，頒布“公共場所禁止吸煙”規(guī)定的城市只占%，一般以上 城市存在控?zé)煼ㄒ?guī)的空白，已頒布禁煙條例的城市在禁煙場所、禁煙范圍、執(zhí)法力度等方面表現(xiàn)得參差不齊。 此外，根據(jù)我國實施世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》的要求， 2020 年我國所有室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所必須 100%全面禁煙以保護(hù)非吸煙者免受被動吸煙的危害。 “我們要形成共識，逐漸地用一些強制的措施開始控?zé)?，目前主要的力量放在公共場所的控?zé)熒稀！辈芎樾牢瘑T說，為了長遠(yuǎn)的利益和國民的健康應(yīng)當(dāng)忍痛割愛。至于煙草行業(yè)的出路，可“引導(dǎo)煙草行業(yè)轉(zhuǎn)向生物技術(shù)的研究開發(fā)?！? 作為小組召集人的凌鋒委員建議把委員們的討 論匯集起來，作為聯(lián)名提案提交到大會，呼吁全國人大常委會盡快啟動全國公共場所禁煙法規(guī)立法程序。 【新民網(wǎng)獨家報道】 8 月 11 日，市衛(wèi)生局對日前由市政府提交人大常委會審議的《上海市公共場所控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》）進(jìn)行了解讀。 新民網(wǎng)記者從解讀中獲悉，《條例》中明確了本市未來將通過立法，對四類不同的公共場所實行不同級別的控?zé)?，包括托兒所、幼兒園、中小學(xué)校等在內(nèi)的最高一類區(qū)域，將嚴(yán)格執(zhí)行“室內(nèi)外完全禁煙”的規(guī)定。 室內(nèi)外完全禁煙區(qū) 按照《條例》，本市未成年人和孕婦較為集中的區(qū)域，禁煙最為嚴(yán)格，禁煙范圍為， “室內(nèi)外完全禁煙”。 具體屬于此級別的公共場所為，本市托兒所、幼兒園、中小學(xué)校及婦幼保健院（所）、兒童醫(yī)院、兒童福利院。 室內(nèi)完全禁煙區(qū) 12 《條例》同時明確，托兒所、幼兒園、中小學(xué)校以外的各級各類學(xué)校教學(xué)場所、學(xué)生宿舍、餐廳等，屬于第二類禁煙區(qū)域 —— 室內(nèi)完全禁煙。 除此之外，同屬此列的還有婦幼保健院（所）、兒童醫(yī)院、兒童福利院以外的各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；圖書館、影劇院、展覽館、博物館、美術(shù)館、紀(jì)念館、科技館、檔案館、少年宮、青少年活動中心等各類文化場館；國家機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的辦事場所。 此外，公用事業(yè)、金融機(jī) 構(gòu)的營業(yè)場所；商場、超市等商業(yè)營業(yè)場所、室內(nèi)公共交通工具及其售票室、等候室、設(shè)置在室內(nèi)的站臺等，也都被納入“室內(nèi)完全禁煙”范疇。 部分禁止吸煙區(qū) 對一些實行全面禁止吸煙，可能難度較大的場所，《條例》中同樣明確了“部分禁止吸煙”的要求。 其中，明確本市機(jī)場、鐵路客運站、港口客運站的售票室、等候室，除專門設(shè)置的吸煙室以外，室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。 同時明確，本市星級旅館的室內(nèi)公共活動區(qū)域禁止吸煙；本市娛樂場所除設(shè)有允許吸煙的包房或者吸煙室外，室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。 而國家機(jī)關(guān)內(nèi)部場所則被要求“應(yīng)當(dāng)將會議室、圖書室、餐廳以 及共用的工作場所，確定為本單位內(nèi)部的禁止吸煙區(qū)域”。鼓勵自主控?zé)焻^(qū) 在明確禁煙場所的基礎(chǔ)上，新民網(wǎng)記者注意到，《條例》還寫明，規(guī)定以外的其他公共場所可以參照條例規(guī)定，設(shè)立禁止吸煙區(qū)域，鼓勵自愿禁煙的： “有條件的旅館可以設(shè)置專門的非吸煙住宿樓層和客房”、“提倡和鼓勵在餐飲業(yè)經(jīng)營場所內(nèi)禁止吸煙”、“企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體可以根據(jù)實際情況，確定本范圍內(nèi)部的禁止吸煙區(qū)域”。 解讀：分類管理可操作性更強 今后將逐步取消吸煙區(qū) 事實上， 2020 年將全面在我國推廣的全球性公約 —— 《煙草控制框架公約》要求，公共場所、工 作場所和交通工具應(yīng)當(dāng)全面禁煙，“但從實際情況來看，本市要在公共場所實施全面禁止吸煙，還存在一定困難?！睂Α稐l例》中分四類區(qū)域控?zé)?，市衛(wèi)生局相關(guān)人士首先這樣解讀。 相關(guān)人士指出，控?zé)熓菍矆鏊鼰熯@種不良生活習(xí)慣的糾正，其轉(zhuǎn)變也將是一個循序漸進(jìn)、逐步改變的過程，“確定控?zé)焾鏊诸惞芾砭唧w標(biāo)準(zhǔn)時，不 13 能簡單地將所有場所一刀切，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同場所控制吸煙的可行性，實行分類管理?！? 據(jù)介紹，在立法確定控?zé)焾鏊姆秶瓦M(jìn)行分類時，堅持“普遍保護(hù)、重點關(guān)注”的原則，“既保護(hù)公眾盡可能免受公共場所煙草煙霧危害的權(quán)利，又對 未成年人和孕婦等特殊群體給予重點關(guān)注?！? 同時，除了法定禁止吸煙場所外，《條例》還鼓勵暫未列入控?zé)煼秶膱鏊栽冈O(shè)立禁煙區(qū)域，“強制與自愿相結(jié)合?！? 而對單位的內(nèi)部場所，則將國家機(jī)關(guān)的會議室、圖書室、餐廳及共用的工作場所納入禁止吸煙區(qū)域，以發(fā)揮示范作用；對于其他單位的內(nèi)部場所則未作規(guī)定，“將‘一般’與‘示范’相結(jié)合?！? 相關(guān)人士同時透露，盡管目前《條例》對旅館、餐飲場所、娛樂場所等尚較難全面禁煙的場所，考慮允許設(shè)置吸煙區(qū)，但“隨著本市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，今后將逐步取消吸煙區(qū)” 上?？?zé)煹淖罱K的目標(biāo)仍是，公共場所 全面禁煙。（新民網(wǎng)記者 李欣） 衛(wèi)生部 29 日發(fā)布的《 2020 年中國控制吸煙報告》指出，我國控制被動吸煙能力薄弱，缺乏有效的針對性法律法規(guī)是其中的主要原因之一。 57%，吸煙行為幾乎沒有什么限制 “以煙待客”“以煙送禮”社會風(fēng)氣 ”是“他們普遍的看法” ，煙 50 年終招致肺癌 ， 會效益降至負(fù) 600 億 。 四大原因致控?zé)煍【蛛y挽。 探因 1 政企不分阻履約進(jìn)程。 世衛(wèi)組織最新公布的《公約》締約國控?zé)熜Ч{(diào)查報告中， 我國控?zé)熉募s績效得分僅為 分，各項得分均為“倒數(shù)”。 楊功煥將我國控?zé)煵涣Φ母驹驓w結(jié)于煙草業(yè)的阻撓。 中國于 2020 年成立了由 8 部委組成的《煙草控制框架公約》履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組，其中工信部為組長單位，同時包括國家煙草專賣局、衛(wèi)生部、外交部等部門。“工信部既是主導(dǎo)部門，又管理著國家煙草專賣局，集兩個對立的角色 14 于一身，做出的決定難辨是企業(yè)決策還是政府決策”，楊功煥說。 新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示， 2020年 11月在烏拉圭舉行的《公約》締約方第四次會議，旨在探討《公約》中對涉及“煙草制品成分 管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實施準(zhǔn)則，但由于以工信部和煙草專賣局人員為首的中國代表團(tuán)多次提出反對意見，并強調(diào)煙草是中國重要的支柱產(chǎn)業(yè)，而多次被提名獲得“臟煙灰缸”獎，“這無疑是公然地對抗《公約》”。 探因 2 煙業(yè)變相廣告無法可禁。 控?zé)熑耸空J(rèn)為，控?zé)熈⒎ㄊ沁h(yuǎn)離“二手煙”、全面履行《公約》的關(guān)鍵措施和政策保障。但目前，我國不僅沒有一部專門針對公共場所禁止吸煙的全國性法律，連《廣告法》和《國家煙草廣告管理暫行辦法》也并未全面禁止煙草廣告。 時值向世衛(wèi)組織遞交“成績表”之時，一則關(guān)于紅塔集團(tuán)、廣東雙喜等煙草企 業(yè)入圍“中國企業(yè)社會責(zé)任榜十佳杰出企業(yè)”的新聞引發(fā)各界熱議。而《公約》第 13 條明確指出，在履約五年時，締約國應(yīng)當(dāng)廣泛禁止煙草廣告、促銷和贊助活動。 變相的煙草廣告不禁未被禁止，且其觸角還伸向公益領(lǐng)域。中國控?zé)焻f(xié)會統(tǒng)計顯示， 2020 年 9 月到 12 月間， 52 家煙草企業(yè)捐贈公益及文體活動達(dá) 79 起，覆蓋全國 40 個縣市； 2020 年 11 月，國家煙草專賣局還為中國婦女發(fā)展基金會設(shè)立了金葉基金，并捐款 1000 萬元用于支持兩個公益項目。 探因 3 美麗煙盒誤導(dǎo)吸煙“健康”。 官方統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國每年吸煙導(dǎo)致的死亡人數(shù)約 120 萬 ，超過艾滋病、結(jié)核、交通事故以及自殺人數(shù)的總和，目前，歸因為吸煙導(dǎo)致的死亡比例已經(jīng)由2020 年的 12%躍升至 16%。利用煙盒警示圖片被控?zé)熃缯J(rèn)為是抑制煙草消費最有效的方式之一。 按照《公約》規(guī)定，中國作為締約方應(yīng)兩年前就應(yīng)執(zhí)行公約第 11 條關(guān)于煙盒包裝、標(biāo)簽的要求，即在煙盒上印制的警示信息宜占據(jù)可見部分 50%以上面積，但不應(yīng)少于 30%。 但時至今日，煙草專柜上仍擺滿了印有天安門、大熊貓、中國龍等圖案的“美麗”煙盒，與國外煙盒包裝上的爛嘴、爛肺、骷髏等惡心圖案相比，上面一行不太搶眼的“吸煙有害健康”警語顯得不痛 不癢。 15 中國控?zé)焻f(xié)會常務(wù)理事支修益認(rèn)為，高價煙向來是禮品消費或公款消費的主要貨源，“如果將爛腳、爛肺、陽痿等令人觸目驚心的吸煙危害圖片印上煙盒，高價禮品煙自然就沒有了市場”。 探因 4 煙草稅價尚未實現(xiàn)聯(lián)動。 與許多工薪階層一樣，戒煙前的老龍是舍不得買貴煙的，常抽的都是不足10 元的廉價煙，“每天要抽一包多，貴的哪里抽得起”，即使這樣，每月買煙的四五百元的固定開銷也讓他有點吃不消。 低廉的煙草價格，對廣大煙民來說無疑是個“致命誘惑”，而導(dǎo)致煙草價格低廉的則是過低的稅收。 中國卷煙價格低已經(jīng)是不爭的事實。在香港，一 包煙的價格在 70 至 80 港幣間，紐約市的一包煙也合人民幣 66 元。僅以萬寶路在 15 個國家的價格為例，在中國的售價為 美元，南非為 美元，新加坡為 美元，挪威則是中國的 倍，為 美元。 楊功煥表示， 2020 年，中國在批發(fā)環(huán)節(jié)加征了 5%的從價稅，同時，將甲乙兩類卷煙產(chǎn)品的煙草稅也分別上調(diào)至 56%和 36%，卻未導(dǎo)致煙草消費量的下降，反而使有些煙草品種的銷量還有擴(kuò)大的趨勢。 “雖然稅收看似提高了，但真正漲價煙的數(shù)量非常有限”。楊功煥指出，只