【文章內容簡介】 指司法機關作為監(jiān)督主體對機構及其活動實施的強制性監(jiān)督活動。這種監(jiān)督形式的重點是監(jiān)督行政管理主體及其人員具體行為的合法性，其監(jiān)督主體主要是國家檢查機關和國家審判機關即 人民檢察院和人民法院，這兩種機關的監(jiān)督活動構成了司法機關監(jiān)督的主要內容。 政黨監(jiān)督一是中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨從中央到地方各級黨委、黨的紀律檢查委員會組織以及廣大黨員對行政管理組織進行的監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨實行領導的重要方式。它具體通過以下三個方面實行監(jiān)督：（ 1）通過制定正確的路線、方針和政策來規(guī)定行政活動的方向；（ 2）通過黨的紀檢機關檢查處理組織中黨 的違法違紀行為；（ 3）通過對黨員的教育，促進和保證公共組織中的公務人員依法辦事，自覺履行黨的義務和職責，充分發(fā)揮黨員顯鋒模范作用。我國政黨監(jiān)督中 還有一個方面是各民主黨派對政府及非政府組織行政管理活動的監(jiān)督。政協(xié)的民主監(jiān)督是通過建議和批評來進行的，不具有法律的約束力和紀律的強制性。 社會監(jiān)督指由各社會組織和團體及公民作為監(jiān)督主體對行政機關及其活動實施廣泛監(jiān)督活動。社會監(jiān)督一般包含以下三方面內容：社會團體的監(jiān)督、公民的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督。 審計部門的職責：審計部門是專門進行經(jīng)濟監(jiān)督的國家機關，它有權對政府組織、企事業(yè)單位以及其他國家財政有關單位的財政財務收支的真實、合法和效益進行審核、稽查的活動。如發(fā)現(xiàn)有違法行為，審計機關有權責成有關單位予以糾正，并 有權對其作出沒收非法所得、處以罰款、停止財政撥款、終止銀行信貸等處理。由于專業(yè)性監(jiān)督主體在公共組織內部有相對的獨立性，它與被監(jiān)督對象既無隸屬關系，從而使其監(jiān)督有較高的自主性、主動性和客觀性。 案例中的“審計風暴”并不是完全由制度推動，而與市政府及領導分不開。 存在問題：責任難以追究、推進難以保證 運行狀況： 首先，我國審計部門大多數(shù)做得是好的，但有少數(shù)濫用手中的監(jiān)管權力，以致讓人們發(fā)出誰來監(jiān)管監(jiān)管部門的疑問；其次，注重事后監(jiān)督，導致出現(xiàn)財政浪費現(xiàn)象；再次，審計缺乏公開性、透明度。 可能途徑： 首先，加強 審計的透明度，讓更多的人參與到政府決策中，實現(xiàn)重點切實轉變，從事后監(jiān)督轉向事前監(jiān)督。其次， 審計機關一定要樹立 “ 民本審計 ” 的理念，堅持把廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，如醫(yī)療、教育、住房等等，作為審計工作關注的重點。關注 “ 三農(nóng) ” 問題，強化對涉農(nóng)資金的審計監(jiān)督。強化對行政審批和執(zhí)法權的監(jiān)督，依法揭露查處商業(yè)賄賂案件，著力關注工程建設、土地出讓、產(chǎn)權交易、醫(yī)藥購銷、政府采購以及資源開發(fā)和經(jīng)銷等環(huán)節(jié)的商業(yè)賄賂問題。 再次，強化權力運行的規(guī)范與制約 ， 審計機關按照國家有關規(guī)定，對國家機關和依法屬于審計機關審 計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動應負經(jīng)濟責任的履行情況，進行審計監(jiān)督。 案例 2 一個普通納稅人的公益訴訟 公民的監(jiān)督指公民作為監(jiān)督的主體，按憲法和法律規(guī)定的公民權利，對行政管理實行監(jiān)督的活動。這是公民民主權利的表現(xiàn)，是在民主基礎上實現(xiàn)公民權利對政府權力的制約。公民監(jiān)督是社會監(jiān)督中一種最經(jīng)常、最普遍的監(jiān)督。 公民對行政管理實行監(jiān)督的方式也是多樣的，主要有：通過信訪對行政管理活動實行監(jiān)督；通過人民代表向行政管理機構提出批評、建議對 行政管理活動實行監(jiān)督；通過向人民法院提出訴訟對行政管理活動實行監(jiān)督；向有關機關提出申訴、控告、檢舉等方式實行監(jiān)督。 在官本位的行政文化環(huán)境中，公民缺乏公民意識、納稅人意識，同時也沒有途徑參與決策、監(jiān)督政府及其人員，隨著時代的發(fā)展，民本位觀念、納稅人意識、公民社會的崛起，經(jīng)濟和科學技術的發(fā)展，公民在行政監(jiān)督中扮演著越來越重要的角色。 本案例反映了一名村主任身份的公民出于社會良知和納稅人意識，通過公益訴訟的手段進行行政監(jiān)督的事件。 對于公益訴訟是什么，現(xiàn)在實務界和理論界內部和相互之間尚未達成共識。關于公益訴 訟的定義，一種認為是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據(jù)法律的授權，對違反法律法規(guī)，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責任的活動。這種觀點可以稱為 “救濟對象廣義說 ”。 “廣義說 ”中的另一種觀點認為所謂他人利益是指 “不特定的他人利益 ” 。與廣義說相對應，有人認為公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的活動。這種觀點可以稱為 “救濟對象狹義說 ”。 公益訴訟針對的行為損害的 是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關系的訴訟。所謂 “沒有直接損害 ”一語，在這里要作狹義的解釋，只是指沒有 “直接損害。當然，損害社會公共利益的行為最終是要損害個人的利益， 公共利益與個人利益有天然的聯(lián)系。 老蔣提起訴訟主要就是出于納稅人意識、公民意識，維護公共利益。 事件發(fā)生背景：一是對政府部門及其工作人員的行政行為往往缺乏監(jiān)督，特別是領導；二是監(jiān)督機制不健全、監(jiān)督主體特別是公民缺乏途徑和動力對政府實施監(jiān)督。 影響：規(guī)范其行政行為，敦促其依法行政；起到一種示范效應； 案例 3 廣東省政府預算決策改革 我國實行的是人民代表大會制度，國家的一切權力屬于人民，人民通過選舉人大代表行使國家權力，人大作為最高國家權力機關對人民負責并受人民的監(jiān)督。在行政監(jiān)督中，人大是通過中央和地方各級人大及其常委會來實施監(jiān)督權。我國人大及其常委會對政府進行監(jiān)督的主要方式有：聽取和審議同級人民政府的工作報告；審查并撤銷本級行政機關發(fā)布的適當?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章、命令和決議；向政府及所屬部門提出質詢和詢問，發(fā)表意見，同級政府組織的有關人員必須負責答復；視察和檢查政府工作，處理公民對政府的申訴、控告和檢舉；罷免政 府組成人員。人大與政府是一種決定與執(zhí)行的關系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系、協(xié)調一致開展工作的關系。 但有時候人大的監(jiān)督流于形式，而且操作性不強。 進步性： 完善了民主集中制，加強了人大組織建設； 擴大了公民民主參與渠道，推行政務公開，塑造了一個公正、公開、公平的政府形象。 不足： 實行會議制，時間短、議題多，問題復雜，用于對行政職權運作情況實行監(jiān)督的精力十分有限；缺乏操作性，特別是財務審計專業(yè)性太強；公開性不夠。 思路：（ 1） 預算監(jiān)督理念創(chuàng)新 。 地方人大必須正確認識監(jiān)督和制約的重要性，走出 “監(jiān)督就是支持 ”的認識誤區(qū)。地方人大支持的對象是合法行為，而監(jiān)督的對象是違法、違規(guī)行為，在監(jiān)督政府財政預算過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應督促政府及時改進，以提高財政預算監(jiān)督的質量。 （ 2） 拓寬預算監(jiān)督視野 。 人大在預算監(jiān)督實踐中，不僅要對預算變更數(shù)目或類別進行具體監(jiān)督，而且要對導致預算變更的深層次原因，即政府的不規(guī)范行政行為進行監(jiān)督。只有加強對政府相關行為的監(jiān)督，才能夠從源頭上遏制預算執(zhí)行的不規(guī)范現(xiàn)象。對此可以從兩方面入手：一是加強對政府抽象行政行為，即政府制定的具有普遍約束力的行政法規(guī)和規(guī)章及財經(jīng)政策等行為的監(jiān)督。 二是加強對政府具體行政行為的監(jiān)督。這里是指基本建設和重大投資項目的監(jiān)督。 （ 3） 預算監(jiān)督方式創(chuàng)新 。 目前人大預算監(jiān)督主要采取預算報告審查、聽取預算執(zhí)行情況報告和預算變更報告制度等方式。監(jiān)督方式過于被動，程序性監(jiān)督重于實質性監(jiān)督，監(jiān)督效果不明顯。為增強預算監(jiān)督的主動性，人大應建立三項制度：一是提前調研制度。在預算報告上報之前，派出專家組深入各部門了解情況，把握預算編制的總趨勢及新動向，做到心中有數(shù)。二是建立人大與政府部門的信息交換制度。有條件的可以建立信息交換的局域網(wǎng)，及時將預算編制、預算審批、預算收支、預算執(zhí) 行及分析、預算稅收政策、財政體制改革政策、資金調度、政府采購、財政周轉金使用、部門預算編制及執(zhí)行、總預算匯總、預算調整、轉移支付、人大的監(jiān)督意見和修改建議等預算信息進行定期或不定期地交換，服務于人大及其常委會的預算監(jiān)督工作。三是建立國庫集中收付制度。所謂國庫集中收付制度，就是將所有的政府性財政資金全部集中到國庫單一賬戶，并規(guī)定所有政府部門的財政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下，財政資金的使用，由各部門根據(jù)細化的預算自主決定，由財政部門核對后準予支出，財政資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務供應商，而不必經(jīng)過支出單位進行轉賬結算。這樣一來，便于地方人大實施集中監(jiān)督。 （ 4） 建立財政預算信息披露制度 。 人大在審批預算草案前，將預算報告的主要內容采取一定形式如互聯(lián)網(wǎng)等向公眾公開，這將是社會主義民主政治的一種新形式。預算報告的公開，可以讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預算編制和決策過程，有機會表達自己的意見和偏好，有權利監(jiān)督政府預算資金的使用。在此期間，人大要注意民間的信息收集與整理，廣泛吸收不同意見和建議，不斷改進預算監(jiān)督工作。 第十二章 傳統(tǒng)行政方法 案例 1 美國老太的煩心事 行政管理方法是 達成行政目標的途徑，是行政主體作用于行政客體的橋梁。本案例中通過制定規(guī)章制度來維持交通秩序未可厚非，也就是應用法律手段，但制定的規(guī)定太過于苛刻，由此招致爭議的公共行政事件。 法律方法以法律作為管理的手段，具有其他方法所不可能有的優(yōu)點：如能夠為行政管理 提供規(guī)范和程序，提高行政管理的效率，實現(xiàn)社會公平、公正。但是法律方法對某些問題的處理缺乏彈性，只適合于帶有共性的問題或關系的處理，無法對某些帶有特殊性的具體問題靈活地處理。案例中交警凱利照章辦事，對事不對人，其行為是恰當?shù)?，問題就出在規(guī)章的制定不夠人性化， 不切合實際。 經(jīng)驗：通過法律方法進行行政管理在社會主義市場經(jīng)濟條件下是有必要的，這非常值得我們推崇，特別是我國法制不健全、人治色彩比較重的情況下，尤其要注意法治。 啟示：（ 1）制定規(guī)則時調查研究為先，使得規(guī)章制度具有操作性、人性化、具體化 （ 2）法治與德治、心治相結合。在行政管理中運用法律方法是法治的重要內容之一。但是，在行政管理過程中，僅僅靠法治是不夠的，還需與德治、心知相結合，實現(xiàn)社會和諧。 案例 2 廣東省財政增收獎勵制度實施之后 經(jīng)濟方法就是行政機關運用經(jīng)濟杠桿調節(jié)和影響管理對象，對被管理者加 以引導和控制的管理方法。經(jīng)濟杠桿是指以價格、利潤、稅收、信貸、工資、獎金等經(jīng)濟范疇為支點，把某個單位或個人的物質利益與其勞動成果聯(lián)系起來而形成的調節(jié)工具。這個工具可以挖掘人的潛能，激發(fā)人們的主動性和積極性。行為激勵方法是通過有目的地設置一定的條件和刺激，使人們的行為動機激發(fā)起來，從而產(chǎn)生某種特定的行為反應。獎勵激勵就是行為激勵的一種方式。本案例就是利用發(fā)放獎金這種經(jīng)濟手段來調動行政領導創(chuàng)稅積極性的一起公共行政案件。 主體：廣東省政府 客體：縣領導 結果：某種程度上促進 了縣域經(jīng)濟的發(fā)展 政策意圖：推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展、調動縣領導的積極性 效果：一定程度上促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，但也引發(fā)了一系列爭端，如獎金分配問題。 經(jīng)驗與啟示：（ 1）在社會主義市場經(jīng)濟條件下，利用間接的經(jīng)濟手段、行為激勵方法比直接的行政方法效果較好，值得借鑒，但行政組織的性質畢竟不同于企業(yè)，企業(yè)以利潤、經(jīng)濟指標來衡量其績效，但行政組織除了講求經(jīng)濟效益外，更多地還要考慮社會效益、政治效益。單純以經(jīng)濟獎勵來激發(fā)行政人員的工作積極性，似乎有失偏頗。 （ 2）政府行政部門畢竟是一個龐大的官僚系統(tǒng)，牽一發(fā)動全身， 完全靠經(jīng)濟獎勵來調動領導的工作積極性，有一定成效，但從長遠來看，又可能會滋生官僚主義、官本位習氣，同時也會挫傷一般工作人員的積極性。 案例 3 紡織品出口配額制度實施困境 行政指令方法是指行政主體依靠行政組織的權威，運用行政手段，包括行政命令、指示、制度、規(guī)定、條例及規(guī)章制度等措施，按照行政組織的系統(tǒng)和層次進行行政管理活動的方法。 經(jīng)濟方法就是行政機關運用經(jīng)濟杠桿調節(jié)和影響管理對象，對被管理者加以引導和控制的管理方法。經(jīng)濟杠桿是指以價格、利潤、稅收、信貸、工資、獎金等經(jīng)濟范疇為支點，把某個單位或個人的物質利 益與其勞動成果聯(lián)系起來而形成的調節(jié)工具。這個工具可以挖掘人的潛能，激發(fā)人們的主動性和積極性。 本案例所反映的是各國政府通過談判，用出口配額制度這種行政方法來管制紡織品市場。在國內，用通過招標、自主申領和業(yè)績分配等經(jīng)濟方法來進行配額分配的事件，但國內的分配制度實施效果卻是不甚理想，存在諸多尋租空間。 我國紡織品出口配額制度實施目的促進出口貿(mào)易，保護國內貿(mào)易商正當權益。 機制：由主管進出口業(yè)務的政府部門與設限國家就紡織品的類別和數(shù)量進行磋商。每年 9 月 10 日前公布下一年度實行招標、自主申領和業(yè)績分配的配額類別 清單，并且可根據(jù)當年配額使用情況作出必要的調整。 根據(jù)材料顯示，目標和機制的實際狀況并不良好。配額指標黑市的出現(xiàn)首先導致中國的出口成本增加，外商極有可能將訂單轉移到他國，國家利益受損；其次會使很多國內企業(yè)轉移到配額限制較少的國家投資，影響經(jīng)濟發(fā)展。 黑市形成的主要影響因素：政府部門配額分配方式不合理，導致尋租空間的形成。 可能