【文章內(nèi)容簡介】 指司法機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體對機(jī)構(gòu)及其活動實(shí)施的強(qiáng)制性監(jiān)督活動。這種監(jiān)督形式的重點(diǎn)是監(jiān)督行政管理主體及其人員具體行為的合法性，其監(jiān)督主體主要是國家檢查機(jī)關(guān)和國家審判機(jī)關(guān)即 人民檢察院和人民法院，這兩種機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動構(gòu)成了司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的主要內(nèi)容。 政黨監(jiān)督一是中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨從中央到地方各級黨委、黨的紀(jì)律檢查委員會組織以及廣大黨員對行政管理組織進(jìn)行的監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。它具體通過以下三個(gè)方面實(shí)行監(jiān)督：（ 1）通過制定正確的路線、方針和政策來規(guī)定行政活動的方向；（ 2）通過黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)檢查處理組織中黨 的違法違紀(jì)行為；（ 3）通過對黨員的教育，促進(jìn)和保證公共組織中的公務(wù)人員依法辦事，自覺履行黨的義務(wù)和職責(zé)，充分發(fā)揮黨員顯鋒模范作用。我國政黨監(jiān)督中 還有一個(gè)方面是各民主黨派對政府及非政府組織行政管理活動的監(jiān)督。政協(xié)的民主監(jiān)督是通過建議和批評來進(jìn)行的，不具有法律的約束力和紀(jì)律的強(qiáng)制性。 社會監(jiān)督指由各社會組織和團(tuán)體及公民作為監(jiān)督主體對行政機(jī)關(guān)及其活動實(shí)施廣泛監(jiān)督活動。社會監(jiān)督一般包含以下三方面內(nèi)容：社會團(tuán)體的監(jiān)督、公民的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督。 審計(jì)部門的職責(zé)：審計(jì)部門是專門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)，它有權(quán)對政府組織、企事業(yè)單位以及其他國家財(cái)政有關(guān)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益進(jìn)行審核、稽查的活動。如發(fā)現(xiàn)有違法行為，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)成有關(guān)單位予以糾正，并 有權(quán)對其作出沒收非法所得、處以罰款、停止財(cái)政撥款、終止銀行信貸等處理。由于專業(yè)性監(jiān)督主體在公共組織內(nèi)部有相對的獨(dú)立性，它與被監(jiān)督對象既無隸屬關(guān)系，從而使其監(jiān)督有較高的自主性、主動性和客觀性。 案例中的“審計(jì)風(fēng)暴”并不是完全由制度推動，而與市政府及領(lǐng)導(dǎo)分不開。 存在問題：責(zé)任難以追究、推進(jìn)難以保證 運(yùn)行狀況： 首先，我國審計(jì)部門大多數(shù)做得是好的，但有少數(shù)濫用手中的監(jiān)管權(quán)力，以致讓人們發(fā)出誰來監(jiān)管監(jiān)管部門的疑問；其次，注重事后監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)財(cái)政浪費(fèi)現(xiàn)象；再次，審計(jì)缺乏公開性、透明度。 可能途徑： 首先，加強(qiáng) 審計(jì)的透明度，讓更多的人參與到政府決策中，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)變，從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前監(jiān)督。其次， 審計(jì)機(jī)關(guān)一定要樹立 “ 民本審計(jì) ” 的理念，堅(jiān)持把廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，如醫(yī)療、教育、住房等等，作為審計(jì)工作關(guān)注的重點(diǎn)。關(guān)注 “ 三農(nóng) ” 問題，強(qiáng)化對涉農(nóng)資金的審計(jì)監(jiān)督。強(qiáng)化對行政審批和執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，依法揭露查處商業(yè)賄賂案件，著力關(guān)注工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購銷、政府采購以及資源開發(fā)和經(jīng)銷等環(huán)節(jié)的商業(yè)賄賂問題。 再次，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與制約 ， 審計(jì)機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審 計(jì)監(jiān)督對象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。 案例 2 一個(gè)普通納稅人的公益訴訟 公民的監(jiān)督指公民作為監(jiān)督的主體，按憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利，對行政管理實(shí)行監(jiān)督的活動。這是公民民主權(quán)利的表現(xiàn)，是在民主基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利對政府權(quán)力的制約。公民監(jiān)督是社會監(jiān)督中一種最經(jīng)常、最普遍的監(jiān)督。 公民對行政管理實(shí)行監(jiān)督的方式也是多樣的，主要有：通過信訪對行政管理活動實(shí)行監(jiān)督；通過人民代表向行政管理機(jī)構(gòu)提出批評、建議對 行政管理活動實(shí)行監(jiān)督；通過向人民法院提出訴訟對行政管理活動實(shí)行監(jiān)督；向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴、控告、檢舉等方式實(shí)行監(jiān)督。 在官本位的行政文化環(huán)境中，公民缺乏公民意識、納稅人意識，同時(shí)也沒有途徑參與決策、監(jiān)督政府及其人員，隨著時(shí)代的發(fā)展，民本位觀念、納稅人意識、公民社會的崛起，經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，公民在行政監(jiān)督中扮演著越來越重要的角色。 本案例反映了一名村主任身份的公民出于社會良知和納稅人意識，通過公益訴訟的手段進(jìn)行行政監(jiān)督的事件。 對于公益訴訟是什么，現(xiàn)在實(shí)務(wù)界和理論界內(nèi)部和相互之間尚未達(dá)成共識。關(guān)于公益訴 訟的定義，一種認(rèn)為是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律法規(guī)，侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究法律責(zé)任的活動。這種觀點(diǎn)可以稱為 “救濟(jì)對象廣義說 ”。 “廣義說 ”中的另一種觀點(diǎn)認(rèn)為所謂他人利益是指 “不特定的他人利益 ” 。與廣義說相對應(yīng)，有人認(rèn)為公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的活動。這種觀點(diǎn)可以稱為 “救濟(jì)對象狹義說 ”。 公益訴訟針對的行為損害的 是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關(guān)系的訴訟。所謂 “沒有直接損害 ”一語，在這里要作狹義的解釋，只是指沒有 “直接損害。當(dāng)然，損害社會公共利益的行為最終是要損害個(gè)人的利益， 公共利益與個(gè)人利益有天然的聯(lián)系。 老蔣提起訴訟主要就是出于納稅人意識、公民意識，維護(hù)公共利益。 事件發(fā)生背景：一是對政府部門及其工作人員的行政行為往往缺乏監(jiān)督，特別是領(lǐng)導(dǎo)；二是監(jiān)督機(jī)制不健全、監(jiān)督主體特別是公民缺乏途徑和動力對政府實(shí)施監(jiān)督。 影響：規(guī)范其行政行為，敦促其依法行政；起到一種示范效應(yīng)； 案例 3 廣東省政府預(yù)算決策改革 我國實(shí)行的是人民代表大會制度，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過選舉人大代表行使國家權(quán)力，人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對人民負(fù)責(zé)并受人民的監(jiān)督。在行政監(jiān)督中，人大是通過中央和地方各級人大及其常委會來實(shí)施監(jiān)督權(quán)。我國人大及其常委會對政府進(jìn)行監(jiān)督的主要方式有：聽取和審議同級人民政府的工作報(bào)告；審查并撤銷本級行政機(jī)關(guān)發(fā)布的適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章、命令和決議；向政府及所屬部門提出質(zhì)詢和詢問，發(fā)表意見，同級政府組織的有關(guān)人員必須負(fù)責(zé)答復(fù)；視察和檢查政府工作，處理公民對政府的申訴、控告和檢舉；罷免政 府組成人員。人大與政府是一種決定與執(zhí)行的關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系、協(xié)調(diào)一致開展工作的關(guān)系。 但有時(shí)候人大的監(jiān)督流于形式，而且操作性不強(qiáng)。 進(jìn)步性： 完善了民主集中制，加強(qiáng)了人大組織建設(shè)； 擴(kuò)大了公民民主參與渠道，推行政務(wù)公開，塑造了一個(gè)公正、公開、公平的政府形象。 不足： 實(shí)行會議制，時(shí)間短、議題多，問題復(fù)雜，用于對行政職權(quán)運(yùn)作情況實(shí)行監(jiān)督的精力十分有限；缺乏操作性，特別是財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)性太強(qiáng)；公開性不夠。 思路：（ 1） 預(yù)算監(jiān)督理念創(chuàng)新 。 地方人大必須正確認(rèn)識監(jiān)督和制約的重要性，走出 “監(jiān)督就是支持 ”的認(rèn)識誤區(qū)。地方人大支持的對象是合法行為，而監(jiān)督的對象是違法、違規(guī)行為，在監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)督促政府及時(shí)改進(jìn)，以提高財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量。 （ 2） 拓寬預(yù)算監(jiān)督視野 。 人大在預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐中，不僅要對預(yù)算變更數(shù)目或類別進(jìn)行具體監(jiān)督，而且要對導(dǎo)致預(yù)算變更的深層次原因，即政府的不規(guī)范行政行為進(jìn)行監(jiān)督。只有加強(qiáng)對政府相關(guān)行為的監(jiān)督，才能夠從源頭上遏制預(yù)算執(zhí)行的不規(guī)范現(xiàn)象。對此可以從兩方面入手：一是加強(qiáng)對政府抽象行政行為，即政府制定的具有普遍約束力的行政法規(guī)和規(guī)章及財(cái)經(jīng)政策等行為的監(jiān)督。 二是加強(qiáng)對政府具體行政行為的監(jiān)督。這里是指基本建設(shè)和重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督。 （ 3） 預(yù)算監(jiān)督方式創(chuàng)新 。 目前人大預(yù)算監(jiān)督主要采取預(yù)算報(bào)告審查、聽取預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算變更報(bào)告制度等方式。監(jiān)督方式過于被動，程序性監(jiān)督重于實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，監(jiān)督效果不明顯。為增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的主動性，人大應(yīng)建立三項(xiàng)制度：一是提前調(diào)研制度。在預(yù)算報(bào)告上報(bào)之前，派出專家組深入各部門了解情況，把握預(yù)算編制的總趨勢及新動向，做到心中有數(shù)。二是建立人大與政府部門的信息交換制度。有條件的可以建立信息交換的局域網(wǎng)，及時(shí)將預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算收支、預(yù)算執(zhí) 行及分析、預(yù)算稅收政策、財(cái)政體制改革政策、資金調(diào)度、政府采購、財(cái)政周轉(zhuǎn)金使用、部門預(yù)算編制及執(zhí)行、總預(yù)算匯總、預(yù)算調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付、人大的監(jiān)督意見和修改建議等預(yù)算信息進(jìn)行定期或不定期地交換，服務(wù)于人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督工作。三是建立國庫集中收付制度。所謂國庫集中收付制度，就是將所有的政府性財(cái)政資金全部集中到國庫單一賬戶，并規(guī)定所有政府部門的財(cái)政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下，財(cái)政資金的使用，由各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，由財(cái)政部門核對后準(zhǔn)予支出，財(cái)政資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，而不必經(jīng)過支出單位進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。這樣一來，便于地方人大實(shí)施集中監(jiān)督。 （ 4） 建立財(cái)政預(yù)算信息披露制度 。 人大在審批預(yù)算草案前，將預(yù)算報(bào)告的主要內(nèi)容采取一定形式如互聯(lián)網(wǎng)等向公眾公開，這將是社會主義民主政治的一種新形式。預(yù)算報(bào)告的公開，可以讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預(yù)算編制和決策過程，有機(jī)會表達(dá)自己的意見和偏好，有權(quán)利監(jiān)督政府預(yù)算資金的使用。在此期間，人大要注意民間的信息收集與整理，廣泛吸收不同意見和建議，不斷改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督工作。 第十二章 傳統(tǒng)行政方法 案例 1 美國老太的煩心事 行政管理方法是 達(dá)成行政目標(biāo)的途徑，是行政主體作用于行政客體的橋梁。本案例中通過制定規(guī)章制度來維持交通秩序未可厚非，也就是應(yīng)用法律手段，但制定的規(guī)定太過于苛刻，由此招致爭議的公共行政事件。 法律方法以法律作為管理的手段，具有其他方法所不可能有的優(yōu)點(diǎn)：如能夠?yàn)樾姓芾? 提供規(guī)范和程序，提高行政管理的效率，實(shí)現(xiàn)社會公平、公正。但是法律方法對某些問題的處理缺乏彈性，只適合于帶有共性的問題或關(guān)系的處理，無法對某些帶有特殊性的具體問題靈活地處理。案例中交警凱利照章辦事，對事不對人，其行為是恰當(dāng)?shù)模瑔栴}就出在規(guī)章的制定不夠人性化， 不切合實(shí)際。 經(jīng)驗(yàn)：通過法律方法進(jìn)行行政管理在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下是有必要的，這非常值得我們推崇，特別是我國法制不健全、人治色彩比較重的情況下，尤其要注意法治。 啟示：（ 1）制定規(guī)則時(shí)調(diào)查研究為先，使得規(guī)章制度具有操作性、人性化、具體化 （ 2）法治與德治、心治相結(jié)合。在行政管理中運(yùn)用法律方法是法治的重要內(nèi)容之一。但是，在行政管理過程中，僅僅靠法治是不夠的，還需與德治、心知相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社會和諧。 案例 2 廣東省財(cái)政增收獎(jiǎng)勵(lì)制度實(shí)施之后 經(jīng)濟(jì)方法就是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)和影響管理對象，對被管理者加 以引導(dǎo)和控制的管理方法。經(jīng)濟(jì)杠桿是指以價(jià)格、利潤、稅收、信貸、工資、獎(jiǎng)金等經(jīng)濟(jì)范疇為支點(diǎn)，把某個(gè)單位或個(gè)人的物質(zhì)利益與其勞動成果聯(lián)系起來而形成的調(diào)節(jié)工具。這個(gè)工具可以挖掘人的潛能，激發(fā)人們的主動性和積極性。行為激勵(lì)方法是通過有目的地設(shè)置一定的條件和刺激，使人們的行為動機(jī)激發(fā)起來，從而產(chǎn)生某種特定的行為反應(yīng)。獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)就是行為激勵(lì)的一種方式。本案例就是利用發(fā)放獎(jiǎng)金這種經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)動行政領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)稅積極性的一起公共行政案件。 主體：廣東省政府 客體：縣領(lǐng)導(dǎo) 結(jié)果：某種程度上促進(jìn) 了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 政策意圖：推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、調(diào)動縣領(lǐng)導(dǎo)的積極性 效果：一定程度上促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也引發(fā)了一系列爭端，如獎(jiǎng)金分配問題。 經(jīng)驗(yàn)與啟示：（ 1）在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，利用間接的經(jīng)濟(jì)手段、行為激勵(lì)方法比直接的行政方法效果較好，值得借鑒，但行政組織的性質(zhì)畢竟不同于企業(yè)，企業(yè)以利潤、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量其績效，但行政組織除了講求經(jīng)濟(jì)效益外，更多地還要考慮社會效益、政治效益。單純以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)來激發(fā)行政人員的工作積極性，似乎有失偏頗。 （ 2）政府行政部門畢竟是一個(gè)龐大的官僚系統(tǒng)，牽一發(fā)動全身， 完全靠經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)來調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)的工作積極性，有一定成效，但從長遠(yuǎn)來看，又可能會滋生官僚主義、官本位習(xí)氣，同時(shí)也會挫傷一般工作人員的積極性。 案例 3 紡織品出口配額制度實(shí)施困境 行政指令方法是指行政主體依靠行政組織的權(quán)威，運(yùn)用行政手段，包括行政命令、指示、制度、規(guī)定、條例及規(guī)章制度等措施，按照行政組織的系統(tǒng)和層次進(jìn)行行政管理活動的方法。 經(jīng)濟(jì)方法就是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)和影響管理對象，對被管理者加以引導(dǎo)和控制的管理方法。經(jīng)濟(jì)杠桿是指以價(jià)格、利潤、稅收、信貸、工資、獎(jiǎng)金等經(jīng)濟(jì)范疇為支點(diǎn)，把某個(gè)單位或個(gè)人的物質(zhì)利 益與其勞動成果聯(lián)系起來而形成的調(diào)節(jié)工具。這個(gè)工具可以挖掘人的潛能，激發(fā)人們的主動性和積極性。 本案例所反映的是各國政府通過談判，用出口配額制度這種行政方法來管制紡織品市場。在國內(nèi)，用通過招標(biāo)、自主申領(lǐng)和業(yè)績分配等經(jīng)濟(jì)方法來進(jìn)行配額分配的事件，但國內(nèi)的分配制度實(shí)施效果卻是不甚理想，存在諸多尋租空間。 我國紡織品出口配額制度實(shí)施目的促進(jìn)出口貿(mào)易，保護(hù)國內(nèi)貿(mào)易商正當(dāng)權(quán)益。 機(jī)制：由主管進(jìn)出口業(yè)務(wù)的政府部門與設(shè)限國家就紡織品的類別和數(shù)量進(jìn)行磋商。每年 9 月 10 日前公布下一年度實(shí)行招標(biāo)、自主申領(lǐng)和業(yè)績分配的配額類別 清單，并且可根據(jù)當(dāng)年配額使用情況作出必要的調(diào)整。 根據(jù)材料顯示，目標(biāo)和機(jī)制的實(shí)際狀況并不良好。配額指標(biāo)黑市的出現(xiàn)首先導(dǎo)致中國的出口成本增加，外商極有可能將訂單轉(zhuǎn)移到他國，國家利益受損；其次會使很多國內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)移到配額限制較少的國家投資，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 黑市形成的主要影響因素：政府部門配額分配方式不合理，導(dǎo)致尋租空間的形成。 可能