【文章內(nèi)容簡介】 學大綱 前 言 《公務員制度》是行政管理本科專業(yè)的主干專業(yè)課程，本教學大綱是規(guī)范《公務員制度》課程教學內(nèi)容和課程考核范圍的概要性提綱，是開展教學工作的基本依據(jù)；大綱是根據(jù)行政管理專業(yè)的培養(yǎng)方案規(guī)定的目標要求而編寫的，服從課程結(jié)構(gòu)及教學安排的整體需要，特別注意吸收了公務員制度課程最新的教學改革成果；大綱明確了公務員制度課程的基本概念和基本原理等主要內(nèi)容，在安排教學進度時，遵循教學規(guī)律，循序漸進，突出重點和難點，避免了重復或者遺漏。 公務員制度的課程結(jié)構(gòu)由 17章組成。其中，第 1章干部與公務員，第 2章功能與 運行，第 3章基本原則、第 4章人事體制、第５章的組織目標和計劃和第 6章的管理決策；組織篇包括三章內(nèi)容，即第 7章的組織結(jié)構(gòu)與職務設計、第 8章的人員配備和第 9章的組織變革；激勵篇包括四章內(nèi)容，即第 10章的行為基礎、第 11章的激勵理論、第 12章的領導和第 13章的溝通；控制篇包括兩章內(nèi)容，即第 14章的控制理論與技術和第 15章的管理信息系統(tǒng)。 本大綱每章分配 3課時，其中包括 1課時的課堂討論或案例分析。 本大綱由行政管理研究所的劉俊生、梅燕京、王麗莉、王冬芳等老師負責撰寫，大綱的配套教材是劉俊生老師撰寫的《公共人事制度》 （河南人民出版社）一書。 1506 公務員制度 第 1章 干部、公務員及其制度 教學目的與要求：掌握干部與公務員概念，理解干部制度與公務員制度。 學習重點和難點：重點是把握公務員制度概念，難點是如何界定公務員概念的外延。 11 干部和干部制度 各國對從事公務的人員的稱呼千差萬別。如英國稱之為文官，美國稱之為政府雇員，日本稱之為國家職員，法國稱之為公職人員，德國稱為官員，埃及稱之為文職人員等。當代中國使用最廣的是干部稱謂。 從外延方面看，根據(jù)所屬組織和工作性質(zhì)的不同，可將干部大體劃分為以下七類：（ 1）政黨機關干部：政黨（包括中國共產(chǎn)黨和各民主黨派）各級機關的領導人員和工作人員；（ 2）國家機關干部：國家機關（包括各級立法、行政和司法機關）的領導人員和工作人員；（ 3）軍隊干部：軍隊中擔任排級以上的現(xiàn)役軍人；（ 4）群團組織干部：社會政治團體和群眾組織的領導人員和工作人員；（ 5）國有企事業(yè)單位管理干部：國有企、事業(yè)單位中從事管理工作的人員；（ 6）專業(yè)技術干部：各類專業(yè)技術人員；（ 7）其他干部。 干部（人事）制度是在民主革命時期黨和軍隊及解放區(qū)的干部制度的基礎上逐步建立和發(fā)展起來的，內(nèi)容上，包括了干部的錄用、任 免、調(diào)配、獎懲、紀律、工資、福利、教育、退休、退職、離休等方面的制度；形式上，是黨和政府以 “紅頭文件 ”的形式零散地發(fā)布的有關干部人事政策的統(tǒng)稱。 從社會分層的角度看，干部是一種身份，干部制度是一種身份制度。國家在政策層面將勞動者分為干部、工人和農(nóng)民三個層次，由此形成一種無形的金字塔式的身份等級制度。 12 公務員與公務員制度 公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。這個定義由（ 1）依法履行公職、（ 2）納入國家行政編制、（ 3）由國家財政負擔工資福利三個要素構(gòu)成。據(jù)此列入 公務員范圍的人員包括：（ 1）中國共產(chǎn)黨機關的干部；（ 2）人民代表大會機關的干部；（ 3）行政機關的干部；（ 4）政協(xié)機關的干部；（ 5）審判機關的干部；（ 6）檢察機關的干部；（ 7）民主黨派機關的干部。 在中國，公務員只是對各級黨政機關干部的另一種稱謂，沒有像西方國家一樣區(qū)分政務官和事務官，但中國有政府組成人員和非政府組成人員的區(qū)分。 公務員制度是在干部制度的基礎上建立和發(fā)展起來的。從廣義角度來考察，它包括黨的干部政策、憲法和法律的某些條款、公務員法以及政府的人事行政法規(guī)、規(guī)章和政策等；從狹義角度來考察，它是以公務 員法為主體、以中共中央組織部和國務院人事部頒布的一系列人事規(guī)章和政策為輔助而構(gòu)造起來的體系。但不管從哪個角度分析和研究，公務員制度應包括的主要內(nèi)容有：公務員范圍的界定、公務員制度的基本原則、人事管理體制、權(quán)利義務規(guī)范、職位分類制度、考試錄用制度、行政職務制度、公務員績效制度、工資保險福利制度、人事糾紛處理制度等。 復習與思考題 1．公務員范圍應該有多大，為什么？ 2．公務員制度等同于公務員法嗎？為什么？ 3．英文中的 civil service與 civil servant有何區(qū)別？ 4．在干部、公務員、文官、 政府雇員、公共雇員、政府職員概念中，哪個概念能夠確切地表達公務人員概念？ 1507 公共事業(yè)管理專業(yè)課程教學大綱 第 2章 公務員制度之功能與運行機制 教學目的和要求：深入地理解公務員制度的基本功能和運行機制。 學習重點和難點：重點是公務員制度的基本功能和運行機制，難點是正確理解基本功能。 21 基本功能 從規(guī)范權(quán)力角度講，公務員制度是國家對公共人事權(quán)力的合理配置并予以規(guī)范的制度，其本質(zhì)是防范公共人事權(quán)力的濫用。從公務員權(quán)利義務角度講，公務員制度是對其權(quán)利義務予以規(guī)范的制度。傳統(tǒng)官吏制度歷來強調(diào)官員 履行義務，但不重視甚至踐踏其基本權(quán)利，而公務員制度更為注重公務員享有的法定權(quán)利，并尋求權(quán)利和義務的平衡。從公共行政職業(yè)化角度講，公務員制度謀求建立一支高素質(zhì)的職業(yè)化公職人員隊伍，從而實現(xiàn)政府管理的專業(yè)化。所以，權(quán)力控制、權(quán)利保障和促進職業(yè)化是公務員制度的基本功能。 22 運行機制 管理機制是指人事管理機構(gòu)依照法律規(guī)范以科學的方式使公務員制度得以運行的機制，它是管理機構(gòu)、法律規(guī)范和運行方式的統(tǒng)一。 人事系統(tǒng)是政府系統(tǒng)的人員子系統(tǒng)，而政府又處于社會系統(tǒng)中，從社會生態(tài)學的觀點來看，人事系統(tǒng)應具有自我組織、自我 穩(wěn)定、自我發(fā)展的功能，吐故納新，保持動態(tài)的平衡和蓬勃的生機，從而使系統(tǒng)本身具有穩(wěn)定性和生命力，這就是更新機制。 行為科學理論告訴我們，需求引起動機，動機引起行為，依據(jù)一定標準對行為及其結(jié)果給予公正的評價，根據(jù)評價結(jié)果對取得成就者給予適當報酬（物質(zhì)的或精神的），即滿足個人的需求，從而進一步刺激行為人的正確動機，調(diào)動其工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，以達成組織目標，由此形成一個良性循環(huán)，這就是激勵機制。 控制理論認為，監(jiān)測就是對運行系統(tǒng)的信息收集和反饋，控制就是根據(jù)信息對系統(tǒng)運行的狀態(tài)做出必要調(diào)整。監(jiān)控機制是指為 使系統(tǒng)達到一定目標，必須對其行為進行監(jiān)測，必要時修正行為，調(diào)節(jié)狀態(tài)，防止其偏離目標。 復習與思考題 1．有人認為公務員制度的基本功能是管理功能，即政府如何管理公務員的功能，你同意此種觀點嗎，為什么？ 2．你認為公務員制度有效運行的外部保障有哪些，為什么？ 3．請分析各種基本功能與各項管理機制之間的關系。 1508 公務員制度 第 3章 公務員制度的基本原則 教學目的和要求：通過比較，掌握中西方公務員制度各自的基本原則。 學習重點和難點：重點是中西方公務員制度各自的基本原則，難點是如何理解這種差異。 31 中國公務員制度的基本原則 黨管干部原則可以表述為：黨對干部人事工作實施統(tǒng)一的領導，并直接管理一定層次的領導干部，保證黨的路線、方針和政策在全國范圍內(nèi)得到有效地貫徹。 德才兼?zhèn)?、任人唯賢原則可以表述為：黨和政府的干部管理機構(gòu)按照德才兼?zhèn)涞臉藴逝囵B(yǎng)和考察干部，黨按照德才兼?zhèn)涞臉藴释扑]重要干部，具有任命權(quán)和決定權(quán)者按照德才兼?zhèn)涞臉藴嗜蚊刹炕蜻x舉領導干部。 干部 “四化（革命化、知識化、專業(yè)化和年輕化） ”原則可以表述為：黨和國家要造就一支堅持中國共產(chǎn)黨的領導、具有改革開放意識、掌握行政管理知識和各類專業(yè)技術 、各級領導班子充滿青春活力的現(xiàn)代化干部隊伍。 公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則可以表述為：政府公職向社會公開或在一定范圍內(nèi)公開，符合特定條件的公民，可以自愿申請參加公職競爭，國家擇優(yōu)任用。 黨管干部原則是核心原則，這一主體性原則有相應的制度保障，已經(jīng)落實到操作性層面，但與后三項原則相關的制度建設相對滯后，這將成為中國干部人事制度改革的主要內(nèi)容。 32 西方國家公務員制度的基本原則 分類管轄原則可以表述為：將隨政府更替而進退的政務官和不隨政府更替而進退的事務官區(qū)別開來，國家對這兩類公職人員的管理適用不同的法律， 政務官的選拔、產(chǎn)生、任免和管理適用于憲法、選舉法和組織法等，事務官的選拔、產(chǎn)生、任免和管理適用于公務員法。 職務常任原則可以表述為：事務官不隨政府更迭而進退，其職務由法律保障，非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、辭退和開除。 政治中立原則可以表述為：事務官在執(zhí)行公務過程中，對政黨政治應采取公正超然的態(tài)度，對政治問題應保持緘默，忠實地執(zhí)行政府的政策，為國民服務。 功績主義原則可以表述為：政府公職向全體國民開放，任何人都可以通過競爭獲得政府職位，而不受其政治信仰、社會地位和出身門第等因素的影響，公務員的任用只根 據(jù)其真實的治事才能，而非其他標準。 復習與思考題 1．有人認為，各國公務員制度的基本原則是一致的，你同意這種觀點么，為什么？ 2．為什么說黨管干部是中國公務員制度的核心原則？ 3．說明中西方公務員制度基本原則之差異，并分析形成這些差異的理由。 1509 公共事業(yè)管理專業(yè)課程教學大綱 第 4章 公共人事體制 教學目的和要求：掌握人事體制概念，認識人事體制的多樣性，把握中國黨政二元主體的人事體制。 學習重點和難點：重點把握各國人事體制的多樣性，難點是如何認識中國人事體制。 41 概念與方法 一般而言，體制是國家機關、企業(yè)和事業(yè)單位機構(gòu)設置和管理權(quán)限劃分的制度，其外在形式表現(xiàn)為一個組織系統(tǒng)（ system of anization）。應該注意：機構(gòu)設置和權(quán)限劃分是體制的兩個關鍵要素。公共人事體制（簡稱人事體制）就是國家關于人事機構(gòu)的設置和人事權(quán)力的劃分的制度。人事機構(gòu)有廣義和狹義的區(qū)分，廣義人事機構(gòu)包括執(zhí)政黨、議會、政府首腦、國家元首、司法機關等，狹義人事機構(gòu)是指依法設立的負責公務員事務的專門機構(gòu)，其在本質(zhì)上是人事法律的執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)。人事權(quán)力也有廣義和狹義的區(qū)分，廣義的權(quán)力包括人事的立法權(quán)、司法權(quán)和行 政權(quán)，狹義的權(quán)力指準立法權(quán)、準司法權(quán)和行政權(quán)。 人事體制的傳統(tǒng)研究方法是模式研究方法，即按照人事機構(gòu)與行政系統(tǒng)之間的關系將人事體制分為部內(nèi)制、部外制和折衷制三種模式。部內(nèi)制是在行政系統(tǒng)之內(nèi)設立人事機構(gòu)，各項人事事宜都有各行政部門自行負責；部外制是在行政系統(tǒng)之外設置獨立的人事機構(gòu)，綜掌人事管理大權(quán)；折衷制是將考選權(quán)賦予具有獨立地位人事機構(gòu)，其它人事工作由各行政部門負責。一般認為，法國、美國、英國分別是上述三種模式的典型代表。這種方法對于人們粗略地了解各國人事體制提供了一條簡捷途徑，但不能幫助人們更加深入地了解 各國復雜人事體制的詳細情況，并且容易引起某種程度的誤解。 隨著人事管理專業(yè)化和法制化程度的提高，人事功能逐漸分化，呈現(xiàn)出多樣性，主要功能有：準立法功能、準司法功能、選拔功能、行政功能、咨詢功能、協(xié)調(diào)功能、培訓功能、監(jiān)察功能等。功能分析方法認為，功能的多樣性決定著體制的復雜性，建立于效率和民主基礎之上的人事體制，明確何種功能由何種機構(gòu)來執(zhí)行，由此形成一套科學合理的組織系統(tǒng)，不能簡單地用人事機構(gòu)是否獨立于行政系統(tǒng)的唯一標準來觀察、衡量和評價人事體制。這種方法有助于人們清楚詳細地了解各國人事體制的結(jié)構(gòu)框架，便于把 握人事機構(gòu)之間及其與行政機構(gòu)和某些社會組織之間的互動情形。 模式研究方法和功能研究方法適合于分析那些法制化程度較高和職責權(quán)限邊界比較清晰的人事體制，不適合于分析那些法制化程度較低和職責權(quán)限邊界不清晰的人事體制，因為這種人事體制的運行主要是建立在傳統(tǒng)和慣例的基礎之上，受某種政治力量的支配，不確定性程度較高。主體研究方法試圖建立分析這類公共人事體制的一條途徑，它力圖把握人事制度背后的支配力量，由此展開分析各種人事機構(gòu)的真正作用及其相互之間關系。對中國人事體制的分析應該運用主體研究方法。 42 黨政二元主體人 事體制 中國干部人事體制是在中共長期武裝斗爭的實踐中逐步確立起來的，黨管干部和高度集權(quán)是其兩個基本特征。中央及地方各級黨委的組織部是干部管理的核心機構(gòu)。中央組織部負責擬定黨的干部政策，直接管理省部級以上領導干部。地方各級黨委的組織部執(zhí)行中共中央的干部政策，直接管理下一級領導干部?？梢?，通過組織部門這個系統(tǒng)將各級國家機關重要崗位上的領導干部納入了黨的管理網(wǎng)絡。中央及地方各級黨委的紀律檢查委員會是對領導干部進行監(jiān)督的機構(gòu)，主要職責就是 1510 公務員制度 通過檢查、監(jiān)督途徑或接受申訴、舉報、控告途徑發(fā)現(xiàn)并 查處違法違紀的領導干部，并做出相應的處理 ——黨紀處分、行政處分建議或移交司法機關處理。中央及地方各級黨委都設有黨校，黨校是對領導干部進行政治教育和政治培訓的主要機構(gòu)。 國務院和各級地方政府的人事部門，從本質(zhì)上來說都是協(xié)助同級黨委組織部門綜合管理政府機關和企事業(yè)單位干部的 “輔助性 ”機構(gòu)，并非獨立意義上的人事機構(gòu)。中央及縣級以上地方各級政府都設有人事部門，國家人事部綜合管理全國性的政府人事工作，縣級以上地方各級政府的人事部門綜合管理本轄區(qū)內(nèi)的政府人事工作，自上而下形成一個政府人事的指導與監(jiān)督系統(tǒng)。國務院及縣級以 上地方各級政府的各個工作部門，為便于處理人事事務，都內(nèi)設有部門人事機構(gòu)，它屬于執(zhí)行性機構(gòu)，受本部門首長領導，對首長負責，同時接受同級政府人事部門的業(yè)務指導和監(jiān)督。行政監(jiān)察機關是各級政府行使監(jiān)察職能的專門機關，它依照《行政監(jiān)察法》對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施人事監(jiān)察。國家和地方行政學院是公務員培訓的專職機構(gòu)。 復習與思考題 1．分析人事體制的三種研究方法之間的聯(lián)系與區(qū)別。