【文章內容簡介】 平。以加拿大為例，過去十多年公務員核心職位數(shù)目減少了大約 40%，而整個 90 年代大部分時間公務員的薪酬水平幾乎停滯不前。同期，英國公務員隊伍的規(guī)模平均每年縮減大約 4%。在這種情況下，難怪財政負擔能力成為這些國家的公務員薪酬政策的一個主導特色。尤其在薪酬職能已在相當程度上下放予個別部門和機構，預算撥款限額成為政府控制公務員薪酬的主要機制時，財政負擔能力的重要性更為突出。 47. 由于這些國家 重嚴格控制公共開支，缺乏充足的資源以推行與績效掛 的薪酬制度，因而削弱了這些國家進一步推行這類制度的能力。這無 疑對這類制度在上述國家的認受性和評價造成負面影響。 與市場水平掛 48. 正如上文所指出，由于財政負擔問題日漸受到關注，上述國家在 80 年代及90 年代初所推行的公務員薪酬改革減少 重公務員薪酬與私人機構的掛 。但上述各國政府仍致力提供足以吸納、留用和激勵合適員工的薪酬。上述各國政府仍務求公務員薪酬與私人機構薪酬水平「大致相若」，盡管這些國家已不再強調兩者之間的明確聯(lián)系。上述各國也沒有試圖促使公務員的薪酬水平超越私人機構的薪酬水平：當中有些國家（例如新加坡）致力促使公務員薪酬在整體上緊貼私人機構的水 平，也有其它國家仿效英國的做法，明確強調公營部門的薪酬水平相對于私人機構的薪酬水平而言，應存在一定程度的「折讓」，以反映公務員在工作上所享有的某些額外福利， 例如工作較為安穩(wěn)、享有無需供款的退休金等等。 49. 不過，以澳洲和英國為例，一個越來越引 人們關注的現(xiàn)象，就是上述政策導致高級公務員的薪酬水平過度落后于私人機構的水平，而有關當局近年已設法縮短兩者的距離。以新加坡為例，由于這一問題已引起人們關注，政府設法使高級公務員的薪酬水平與私人機構最高薪者掛 ；這一政策雖引 爭議，但卻符合新加坡繼續(xù)致力招納 「最優(yōu)秀和最聰穎的人才」加入公務員隊伍的政策目標。 公務員薪酬制度的內部對比關系 50. 內部對比關系一直是公務員薪酬政策制定方面的一個重要課題，無疑這一情況以后仍會繼續(xù)。但這方面的一個普遍趨勢，就是內部對比關系在公務員薪酬厘定工作上的重要性似乎有所削弱。這主要有兩個原因：首先，上文所提到的職能下放已削弱了部門與部門之間、職類與職類之間（但并非部門與機構內部）內部對比關系的重要性；其次，上述各國政府考慮到內部對比關系會嚴重影響政府在私人就業(yè)市場的招聘能力，因而已設法不再過度強調內部對比關系的重要性。 薪酬與表現(xiàn)的聯(lián)系 51. 上述 各國在薪酬政策方面的一個普遍趨勢，就是各國政府一直致力加強薪酬與表現(xiàn)（指個人表現(xiàn)與公營部門生產力的提高）的聯(lián)系。其目標在于提高公務員隊伍的效率和生產力，協(xié)助公務員培養(yǎng)績效文化，以及提高公務員隊伍的靈活性。上述各國在這方面的整體發(fā)展趨勢，在于透過一系列以績效為本的薪酬安排，包括靈活薪幅、表現(xiàn)花紅以及其它獎勵計劃（下文將有詳細介紹）取代或補充傳統(tǒng)上或多或少以自動增薪為主的固定薪級制。這類新設立的薪酬安排初期一般只應用于高級管理層。 靈活性與反應力 52. 上述各國政府已致力推行更為靈活的薪酬政策以 免重蹈以往的覆轍 使公務員隊伍受僵硬、繁瑣的政策方針或其它繁文縟節(jié)所掣肘。英國、澳洲和新西蘭均以較簡單和靈活的中央統(tǒng)籌措施取代原有的制度，事實上這符合各國政府把公務員隊伍的管理職能進一步下放予個別部門的方針。其中新加坡的做法最為矚目：鑒于 80 年代中期經濟衰退的沖擊，新加坡自那時起便逐步推行一系列影響深遠的措施，以確保政府在調整公務員薪酬以反映經濟狀況方面具有相當?shù)撵`活性?，F(xiàn)時新加坡高級公務員薪酬內酌情發(fā)放的部分約占薪酬總額的 30% 至 40%，只有部分能并入基本薪金內（因而不可全部用來計算退休金）。 合并及取消津貼 53. 我們必須指出，上述各國與香港在公務員所享津貼及其歷史因素方面存在頗大的差別。具體而言，上述各國只有極少數(shù)的公務員享有的津貼超過其總薪酬（不包括應享退休金）的 10%，而某些國家（例如英國）甚至已取消大部分津貼。 54. 上述各國均已采取不同措施合并及取消公務員津貼，藉此提高公務員薪酬制度的透明度，加強公務員隊伍的問責性，減省行政開支。舉例說，據(jù)加拿大政府估計，處理公務員津貼所涉及的開支，約占人力資源服務總成本的三分之一以上。這方面的政策一般受到公務員隊伍的歡迎，因為把津 貼并入基本薪金內，能讓公務員在運用薪金方面享有更大的自由度。舉例說，新加坡政府推行「單一薪」制政策，多類津貼和額外賞賜（例如高級公務員的用車津貼）已被取消或并入基本薪金內；新西蘭容許高級公務員在無需有關部門或機構承擔額外開支的前提下，自行決定以何種方式安排其薪酬方案。 55. 至于得到保留的津貼，一般是因為少數(shù)特別原因才予以保留。例如：執(zhí)行艱辛或厭惡性職務；在偏遠或生活指數(shù)偏高的地區(qū)工作；超時或額外工作；吸納和留用人才以填補需要特殊技能但暫時人手短缺的職位。 紀律部隊的獨立安排 56. 我們 的研究顯示，上述各國在處理相當于香港紀律部隊（懲教署、海關、消防處、政府飛行服務隊、入境事務處、警務處）的公務員隊伍的薪酬安排上彼此并無一致的方式。這方面的整體趨勢在于為這類公務員（這些都是已被取消罷工或采取工業(yè)行動的權利，及（或）有必要確保其薪酬厘定工作不受政府支配也不受政治干擾的公務員）提供獨立的薪酬安排。舉例說，英國監(jiān)獄服務處人員最近被取消在采取工業(yè)行動方面所享有的法定權利，其薪酬則改由獨立的薪酬檢討委員會負責厘定。 57. 事實上 , 上述各國（新加坡除外）都已為其警察部隊制定獨立的薪酬措施。至 于其它紀律部隊，除個別部門外（例如英國的監(jiān)獄服務處），其薪酬管理制度與其它政府部門或公營部門的職類并無分別。但我們必須指出，鑒于上文所提到的各種職能下放的措施，這些紀律部隊其實有條件按其實際情況制定各自的薪酬措施。 58. 上述國家的警隊及個別其它紀律部隊所關注的問題，就是制服人員與非制服人員（文職人員）傳統(tǒng)上均有不同的薪酬安排。普遍意見認為這造成了一系列關于人力資源管理及效率的問題。這些國家當中有不少正采取措施，進一步把全體制服與非制服人員納入單一的薪酬及人力資源管理架構內（以加拿大為例，加拿大皇家 騎警除了一般警員外，還有兩類待遇不同的文職人員）。 對香港有何啟示 59. 上述各國為響應各種外來壓力，已在多個范疇內對其薪酬及職級政策進行重大改革?？偫ǘ?，這些國家的政府均認為這些改革已取得成效，因為各國公務員隊伍的表現(xiàn)和生產力均有所提高。在某些國家內，這些改革成效更得到一些獨立性較高的評估項目的充分肯定。但我們也要指出，個別員工和工會對此類改革意見不一，尤其在改革初期其抗拒心態(tài)較為明顯。 60. 盡管香港特區(qū)政府近年已推行了一些關于薪酬及職級政策的改革，平心而論這些改革相對 于上述各國而言（可能除了加拿大外 )，無論在本質上和程度上都較為局限。由于香港與上述各國均面對相近的外來壓力，而上述各國均認為本身的公務員薪酬改革已見成效，我們認為 香港公務員隊伍值得深入檢討其薪酬政策及其基本原則 。若然如此，以下問題必須加以處理： ? 香港有沒有條件進一步把薪酬方面的職責下放予各決策局和部門？ ? 香港特區(qū)政府整體公務員雇傭政策是否稱得上優(yōu)良的雇傭政策？ ? 應否繼續(xù)讓公務員薪酬與私人機構掛 ？若然如此，應以甚么方式進行？ ? 香港特區(qū)政府應否摒棄以學歷為主的內部薪酬對比關系原則？ ? 為配合薪酬調整而進行的整體資源配置工作，應否以預算規(guī)范內的財務負擔能力作為主導原則？ ? 能否加快或擴展現(xiàn)時用以整頓、合并及簡化公務員津貼的各種措施？ ? 現(xiàn)時紀律部隊的薪酬事宜應在多大程度上繼續(xù)以獨立方式處理？ 以薪酬幅度取代固定薪級的經驗 61. 上述五國均以較靈活的薪酬幅度取代高級公務員的固定薪級（按年資自動增薪）。 那些已大幅度地 把薪酬管理職能下放予個別部門的國家（例如英國、澳洲和新西蘭 )更將靈活薪幅制推廣至全體或大部分公務員。 62. 在薪酬幅度的具體執(zhí)行細節(jié)上，上述各國，以至在一些已進一步下放薪酬職能的國家內各部門與機構之間，皆有不同的做法。不過，我們仍可把薪酬幅度制的主要特色概括如下： ? 每一薪酬幅度均設有最低薪點和最高薪點，每一薪酬幅度均有所屬的職級或級別 ? 薪酬幅度內的升遷一般視乎表現(xiàn)而定（不會自動增薪 ) ? 公務員的薪酬可根據(jù)薪酬幅度或特定指 引自由移動（例如設置固定支薪點，員工可根據(jù)表現(xiàn)獲得 0、 2 甚至 3 個 支薪點） ? 薪酬幅度內的薪階遠比傳統(tǒng)的固定薪級為闊，各個薪酬幅度彼此重迭的情況也較多 ? 與香港紀律部隊大致相若的公職人員一般較為抗拒薪酬幅度制。這些部門的作風一般較為保守，資歷較深，在日常工作上較 重等級和階別的劃分，因此按表現(xiàn)厘定薪酬的方法并不符合這些部門的主流文化。 63. 公務員對推行靈活薪幅制意見不一。上述各國政府及高級公務員一般認為薪幅制的推行頗見成效，尤其是這一機制有助建立 更公平的獎勵制度（以工作表現(xiàn)而不是工作年資作為厘定薪酬的標準），提倡 重表現(xiàn)的公務員文化。但這個機制也遭到工會及某些員工的反對，他們認為薪幅制的推行可導致公務員隊伍出現(xiàn)分化，與公務員當前的主流文化也背道而馳 。個別國家在這方面更遇上一個棘手難題。以英國為例，由于政府無力為這類計劃提供充足資助，因而對這類計劃的可信性和成效直接造成負面影響。 64. 從這些海外國家的實際經驗中，我們知道靈活薪幅制的成效以及人們所稱道的不偏不倚，實際上視乎有關部門能否以全面的方法進行績效評估和管理。以下是上述各國在這方面的 一些良好措施： ? 就政府的整體施政目標、部門 /機構的工作目標與公務員個人的事業(yè)目標確立三者間的清晰聯(lián)系 ? 要求公務員制定個人績效計劃或合約，并取得主管人員在這方面的共識，以此作為評核日后工作表現(xiàn)的依據(jù) ? 重發(fā)展精審而全面的績效評估標準，但也明白事實上難以對公營部門許多范疇的表現(xiàn)進行準確評估 ? 制定精密的員工考核方法 ? 確?？己顺绦蚩商幚肀憩F(xiàn)優(yōu)秀和表現(xiàn)欠佳的員工。 對香港有何啟 示 65. 鑒于上述各國均已推行靈活薪幅制（至少就高級公務員而言），而一般意見認為只要推行得宜，這些改革措施將有助提高公務員隊伍的問責性和表現(xiàn)，我們認為 香港公務員隊伍值得深入探討應否推行靈活薪幅制 。我們認為以下是一些必須處理的問題： ? 薪酬幅度應否只適用于高級公務員？ ? 薪酬幅度應由中央統(tǒng)一制定？還是容許決策局和部門自行制定？ ? 薪酬幅度應有多大靈活性（舉例說，是否應保留支薪點制度）？ ? 政府的現(xiàn)行績效評核 機制和員工考核制度應作何改動才可有效支持靈活薪幅制的推行？ ? 對撥款安排有何啟示？ 用以厘定薪酬水平和進行薪酬調整的制度和機制 66.