【正文】 制定了一個(gè)詳細(xì)而結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯靠蚣?，以確保關(guān)于上述各國(guó)公務(wù)員薪酬制度的介紹和評(píng)述都能按一致的方式和理念進(jìn)行。但所有國(guó)家的公營(yíng)部門(mén)改革都或多或少地具有一些共同的范疇： ? 重組和重新界定公務(wù)員隊(duì)伍的核心職能，逐步把職責(zé)下放予一些自治性機(jī)構(gòu)和其它政府層面 ? 致力提高公務(wù)員隊(duì)伍的服務(wù)質(zhì)數(shù)、效率和成效 ? 加強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的參與程度，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作為改革動(dòng)力 ? 發(fā)展以客為本的服務(wù)文化（包括多項(xiàng)電子政府計(jì)劃） ? 加強(qiáng)財(cái)務(wù)規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理和控制的成效， 重把財(cái)務(wù)管理的職能下放予個(gè)別機(jī)構(gòu)和管理人員 ? 培養(yǎng)績(jī)效文化以加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的透明度以及集體和個(gè)人的問(wèn)責(zé)精神 ? 重全面改革人力資源管理政策和實(shí)務(wù)，鼓勵(lì)公務(wù)員提升表現(xiàn)，致力吸納、留用和激勵(lì)優(yōu)秀員工。相反，各國(guó)政府只制定了一些廣泛的施政方針，然后逐步作出改動(dòng)及推行改革，因而每一階段的改革都是建基于上一階段改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之上。尤其是部門(mén)各自厘定其薪金水平和職級(jí)安排，各部門(mén)公務(wù)員（最高層的公務(wù)員除外）能否簡(jiǎn)便快 捷地重新調(diào)度和配置，已成為當(dāng)前的一個(gè)重要課題。這些政策對(duì)薪酬政策和結(jié)構(gòu)都有一定影響。但這方面的一個(gè)普遍趨勢(shì)，就是內(nèi)部對(duì)比關(guān)系在公務(wù)員薪酬厘定工作上的重要性似乎有所削弱。 55. 至于得到保留的津貼，一般是因?yàn)樯贁?shù)特別原因才予以保留。由于香港與上述各國(guó)均面對(duì)相近的外來(lái)壓力，而上述各國(guó)均認(rèn)為本身的公務(wù)員薪酬改革已見(jiàn)成效，我們認(rèn)為 香港公務(wù)員隊(duì)伍值得深入檢討其薪酬政策及其基本原則 。除新加坡外，上述各國(guó)都推行由雇主和工會(huì)代表共同參與的集體議薪制度。 ? 研究薪酬水平和動(dòng)向。 73. 高級(jí)公務(wù)員一直是績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制的重點(diǎn)推行對(duì)象。我們已在上文指出，上述各國(guó)都按照一個(gè)由中央制定的政策架構(gòu)，在不同程度上把薪酬職能下放予個(gè)別部門(mén)和機(jī)構(gòu)。因此，根據(jù)上文所提到的海外經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為 香港公務(wù)員隊(duì)伍值得進(jìn)一步下放和精簡(jiǎn)薪酬與職級(jí)職能 。 補(bǔ)償 基本上等同于「薪酬」，包括所有和薪金有關(guān)的項(xiàng)目，例如基本薪金、花紅和津貼，但不包括福利。 非實(shí)報(bào)實(shí)銷現(xiàn)金津貼 接受者無(wú)須解釋用途的現(xiàn)金津貼。 薪酬策略 相對(duì)于其它公司某類雇員或整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)而言，最理想且具競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬定位。有關(guān)物業(yè)可以是雇員擁有或并非雇員擁有的。 定期合約或合約服務(wù)條款 一般僅稱合約條款，是指合約內(nèi)明確訂明雇用期的合約條款，雇用期可以是一年、兩年或更長(zhǎng)年期。 薪幅 預(yù)先確定的薪金上限和下限，適用于某一職位／職務(wù)／職系。一般而言，職位的評(píng)分越高，等級(jí)和責(zé)任則越大，而薪金亦越高。參見(jiàn)「雇傭合約條款」。有意見(jiàn)認(rèn)為職位評(píng)值制度能以更公平的方式為不同職位評(píng)值，就平等機(jī)會(huì)政策（這是一個(gè)備受各國(guó)政府重視的課題）而言，事實(shí)上這也是一項(xiàng)相當(dāng)重要的措施。如能成功 建立一個(gè)被視為公正無(wú)私管理架構(gòu)、在具體應(yīng)用上既能一視同仁亦能就實(shí)際情況作出相應(yīng)調(diào)整的管理架構(gòu)，那么績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度便可為政府和公務(wù)員帶來(lái)實(shí)際而明顯的效益。由于公眾對(duì)這方面的事務(wù)日益關(guān)注，我們認(rèn)為 現(xiàn)在是適當(dāng)時(shí)候檢討現(xiàn)時(shí)用以厘定香港公務(wù)員薪酬水平和調(diào)整幅度的機(jī)制 。 ? 制定整體的薪酬架構(gòu)及政策，以便個(gè)別部門(mén)和機(jī)構(gòu)能藉此自行厘定各自的薪酬安排。以下是上述各國(guó)在這方面的 一些良好措施： ? 就政府的整體施政目標(biāo)、部門(mén) /機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)與公務(wù)員個(gè)人的事業(yè)目標(biāo)確立三者間的清晰聯(lián)系 ? 要求公務(wù)員制定個(gè)人績(jī)效計(jì)劃或合約，并取得主管人員在這方面的共識(shí)，以此作為評(píng)核日后工作表現(xiàn)的依據(jù) ? 重發(fā)展精審而全面的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但也明白事實(shí)上難以對(duì)公營(yíng)部門(mén)許多范疇的表現(xiàn)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估 ? 制定精密的員工考核方法 ? 確?？己顺绦蚩商幚肀憩F(xiàn)優(yōu)秀和表現(xiàn)欠佳的員工?？偫ǘ裕@些國(guó)家的政府均認(rèn)為這些改革已取得成效，因?yàn)楦鲊?guó)公務(wù)員隊(duì)伍的表現(xiàn)和生產(chǎn)力均有所提高。 54. 上述各國(guó)均已采取不同措施合并及取消公務(wù)員津貼，藉此提高公務(wù)員薪酬制度的透明度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的問(wèn)責(zé)性，減省行政開(kāi)支。上述各國(guó)也沒(méi)有試圖促使公務(wù)員的薪酬水平超越私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平：當(dāng)中有些國(guó)家（例如新加坡）致力促使公務(wù)員薪酬在整體上緊貼私人機(jī)構(gòu)的水 平，也有其它國(guó)家仿效英國(guó)的做法，明確強(qiáng)調(diào)公營(yíng)部門(mén)的薪酬水平相對(duì)于私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平而言，應(yīng)存在一定程度的「折讓」，以反映公務(wù)員在工作上所享有的某些額外福利， 例如工作較為安穩(wěn)、享有無(wú)需供款的退休金等等。有意見(jiàn)認(rèn)為這種方法能有效控制公營(yíng)部門(mén)的薪酬開(kāi)支，可確保個(gè)別部門(mén)及機(jī)構(gòu)的最高層人員的自由流動(dòng)和凝聚力。 39. 第 四 個(gè)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是 薪酬及職級(jí)改革的成功推行，實(shí)有賴政府投入較多的資源 。 36. 第 二 個(gè)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是 要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光才可成功推行薪酬及職級(jí)改革 。 新西蘭處于新加坡與英、加、澳之間。為了統(tǒng)一處理這些通用術(shù)語(yǔ)的意義和用法，我們根據(jù)這些術(shù)語(yǔ)在香港公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)的實(shí)際用法（如適用的話）編纂了一個(gè) 詞匯表 ，以供讀者查閱。 對(duì)香港有何啟示 15. 本報(bào)告不擬提出任何具體建議。在薪酬幅度制下，每一薪酬幅度均設(shè)有最低薪點(diǎn)和最高薪點(diǎn)，公務(wù)員的薪酬可根據(jù)個(gè)人表現(xiàn)在薪酬幅度內(nèi)自由移動(dòng)。薪酬及職級(jí)改革若要取得成功，必須在其它多個(gè)范疇內(nèi)推行相輔相成的改革，例如把人力資源與財(cái)務(wù)管理職能下放予各部門(mén)和機(jī)構(gòu)，及設(shè)立輔助 性的績(jī)效評(píng)核和管理架構(gòu)，以便薪酬和職級(jí)改革能夠以公平而一致的方法進(jìn)行。為符合這一準(zhǔn)則，我們借助 資深顧問(wèn)對(duì)每一國(guó)家進(jìn)行重點(diǎn)研究。 普遍采用的薪酬政策、薪酬結(jié)構(gòu)和薪酬制度 6. 以下是上述國(guó)家薪酬政策的普遍趨勢(shì)： ? 進(jìn)一步把薪酬政策和管理職能下放予個(gè)別部門(mén)和機(jī)構(gòu) ? 認(rèn)為公務(wù)員在某些領(lǐng)域內(nèi)（如平等機(jī)會(huì)）可作為優(yōu)秀雇主并帶頭樹(shù)立榜樣，連帶在薪酬政策上也發(fā)揮其應(yīng)有作用，例如：從平等機(jī)會(huì)的角度強(qiáng)調(diào)薪酬安排的公正無(wú)私 ? 強(qiáng)調(diào)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力（受預(yù)算規(guī)范約束），提 供足以招聘、留用和激勵(lì)員工的薪金，減少 重公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)的掛 ? 透過(guò)不同形式的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，致力加強(qiáng)公務(wù)員薪酬與表現(xiàn)的聯(lián)系 ? 以較靈活的措施（例如合并津貼并把其并入基本薪金）取代僵硬的中央統(tǒng)籌制度 ? 至于上述國(guó)家內(nèi)與香港紀(jì)律部隊(duì)大致相若的部門(mén)，其中只有少數(shù)因受特別規(guī)條約束（例如被取消采取工業(yè)行動(dòng)的權(quán)利）而獲提供獨(dú)立的薪酬安排；事實(shí)上，其它隊(duì)伍的待遇與一般政府部門(mén)或公營(yíng)部門(mén)的職類并無(wú)分別。雖然這方面的措施大大改善了公務(wù)員的服務(wù)效率， 但職能下放也帶來(lái)了一些有待正視和認(rèn)真處理的辣手問(wèn)題，尤其是有意見(jiàn)認(rèn)為這會(huì)使公務(wù)員隊(duì)伍出現(xiàn)分化。我們相信借助這方面的重點(diǎn)論述，本報(bào)告將可在本階段的薪酬檢討工作內(nèi)，作為公眾咨詢的輔助渠道，協(xié)助公眾就香港公務(wù)員隊(duì)伍薪酬管理制度未來(lái)面貌的各種策略性方案進(jìn)行深入討論。 27. 正如范圍廣泛的公營(yíng)部門(mén)改革的背景和性質(zhì)，以及公務(wù)員的現(xiàn)行薪酬及獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)本研究都有 非常重要的意義，政府體制也是本研究的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。同樣，人力資源 管理改革在推行上也被視作公營(yíng)部門(mén)改革的一個(gè)重要部分。 ? 就個(gè)別國(guó)家而言，初期容許有關(guān)員工或部門(mén)以自愿方式推行改革。新加坡和加拿大保留了一些較為集權(quán)化的制度，但兩國(guó)也給予個(gè)別部門(mén)和機(jī)構(gòu)一定程度的自主和靈活性。 與市場(chǎng)水平掛 48. 正如上文所指出，由于財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題日漸受到關(guān)注，上述國(guó)家在 80 年代及90 年代初所推行的公務(wù)員薪酬改革減少 重公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)的掛 ?，F(xiàn)時(shí)新加坡高級(jí)公務(wù)員薪酬內(nèi)酌情發(fā)放的部分約占薪酬總額的 30% 至 40%，只有部分能并入基本薪金內(nèi)（因而不可全部用來(lái)計(jì)算退休金）。普遍意見(jiàn)認(rèn)為這造成了一系列關(guān)于人力資源管理及效率的問(wèn)題。個(gè)別國(guó)家在這方面更遇上一個(gè)棘手難題。舉例說(shuō)，英國(guó)政府向這方面的一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)征詢意見(jiàn)，而澳洲和新西蘭則容許高級(jí)公務(wù)員各自議定本身的服務(wù)合約。不過(guò)，這方面另一可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是在變革初期，當(dāng)公務(wù)員體制內(nèi)的管理人員正學(xué)習(xí)如何適應(yīng)截然不同的環(huán)境時(shí)，必須盡早推行嚴(yán)格的開(kāi)支控制。 75. 普遍意見(jiàn)認(rèn)為績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制是公營(yíng)部門(mén)整體改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。 81. 職級(jí)改革獲員工接受。 福利 在薪金以外構(gòu)成雇員整體報(bào)酬一部分的全部附加項(xiàng)目。這種津貼有多種名稱，例如樓宇按揭津貼或租金津貼。薪酬調(diào)整可 以采取增加所有薪點(diǎn)的價(jià)值，或者讓雇員跳升至較高薪點(diǎn)的方法。因此薪酬趨勢(shì)調(diào)查是比較過(guò)去 12 個(gè)月薪酬的增幅或減幅，此項(xiàng)調(diào)查只考慮變化的百分比，不考慮薪金 額 (薪酬水平 )。相同職級(jí)的職位即使薪金有所不同，也被視為具有同等地位。薪酬結(jié)構(gòu)須考慮內(nèi)部的一致性、外界競(jìng)爭(zhēng)力以及職位的議定等級(jí) (如適用 )等因素。 固定薪酬 預(yù)先訂定水平且適用于有關(guān)職位的薪金，其金額是固定的，適用于擔(dān)任有關(guān)職位的全體雇員。 入職薪金 新聘雇員在入職或加入薪酬結(jié)構(gòu)時(shí)的薪金，一般來(lái)說(shuō) (但不一定如此 )，入職薪金為有關(guān)職位薪幅中的最低薪金或有關(guān)職系的最低薪金。 為了從高層次的角度探討這些問(wèn)題，我們的討論有時(shí)難免過(guò)于簡(jiǎn)略或概括。 79. 然而，下放薪酬職能并非就可解決所有問(wèn)題。以澳洲為例，大約 80% 的高級(jí)公務(wù)員均有資格獲發(fā)放某類花紅：這些花紅平均約為個(gè)人總薪酬的 5%，但個(gè)別高級(jí)公務(wù)員的花紅比重可達(dá) 30%以上。個(gè)別部門(mén)和機(jī)構(gòu)亦可自行進(jìn)行薪酬研究，以探討各自的薪酬水平在某類勞工市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。取而代之的是以下現(xiàn)象：個(gè)別部門(mén)在厘定薪酬方面享有更大的權(quán)責(zé)， 重以財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)能力、實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)、如何「招納、留用和激勵(lì)」優(yōu)秀員工作為主要的考慮因素。 62. 在薪酬幅度的具體執(zhí)行細(xì)節(jié)上，上述各國(guó)，以至在一些已進(jìn)一步下放薪酬職能的國(guó)家內(nèi)各部門(mén)與機(jī)構(gòu)之間，皆有不同的做法。這方面的整體趨勢(shì)在于為這類公務(wù)員（這些都是已被取消罷工或采取工業(yè)行動(dòng)的權(quán)利，及（或）有必要確保其薪酬厘定工作不受政府支配也不受政治干擾的公務(wù)員）提供獨(dú)立的薪酬安排。其目標(biāo)在于提高公務(wù)員隊(duì)伍的效率和生產(chǎn)力，協(xié)助公務(wù)員培養(yǎng)績(jī)效文化，以及提高公務(wù)員隊(duì)伍的靈活性。以加拿大為例，過(guò)去十多年公務(wù)員核心職位數(shù)目減少了大約 40%，而整個(gè) 90 年代大部分時(shí)間公務(wù)員的薪酬水平幾乎停滯不前。 普遍采用的薪酬政策、薪酬結(jié)構(gòu)和薪酬制度 42. 盡管上述各國(guó)在某程度上有共同的歷史和文化淵源，但卻各自發(fā)展出甚為不同的薪酬政策和制度以配合本身的特定需要。唯一例外是新西蘭：新西蘭在 90 年代初彌漫 危機(jī)意識(shí)，因而開(kāi)展了一系列影響深遠(yuǎn)的改革；最近其中一些較為激進(jìn)的改革措施由于其推行成效備受關(guān)注 ，因而不少舊有措施都回復(fù)原貌。我們會(huì)先重點(diǎn)介紹一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，然后再深入探討我們?cè)谏衔乃f(shuō)的五個(gè)范疇內(nèi)所取得的主要研究成果。 ? 對(duì)香港公務(wù)員的薪酬安排、其歷史背景和主導(dǎo)其發(fā)展的一些特別考慮因素進(jìn)行研究。為免誤解，讀者應(yīng)參考 附錄 A 至附錄 E 內(nèi)關(guān)于各國(guó)的詳盡資料。 11. 高級(jí)公務(wù)員是績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制的重點(diǎn)推行對(duì)象。 這可提供推行薪酬改革時(shí)的所需實(shí)力和承諾。1. 公務(wù)員薪酬政策及制度檢討專責(zé)小組（「專責(zé)小組」）委聘普