【正文】 要職位組別）的管理職能由中央公務(wù)員體系以 外的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。研究進(jìn)行其間，我們 : ? 制定了一個(gè)詳細(xì)而結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯靠蚣?，以確保關(guān)于上述各國公務(wù)員薪酬制度的介紹和評(píng)述都能按一致的方式和理念進(jìn)行。我們的顧問大部分為有關(guān)國家的離任高級(jí)官員，對(duì)該國公務(wù)員薪酬制度的發(fā)展有深入認(rèn)識(shí)，而且與該國政府現(xiàn)任高層官員保持接觸，因而可迅速取得有關(guān)資料和觀點(diǎn)。盡管就本研究的工作范圍而言，我們無需對(duì)香港公務(wù)員薪酬制度作出評(píng)論，但若能了解其實(shí)際運(yùn)作及其發(fā)展原因，對(duì)于我們按照香港的實(shí)際情況評(píng)估海外國家有哪些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展，將有重要的參考作用。如欲進(jìn)一步了解有關(guān)細(xì)節(jié)，可參考附錄 A 至 E 內(nèi)的各國個(gè)案概覽。這些國家之所以被視作本研究的比較對(duì)象，主要出于以下的考慮因素： ? 政府體制和管治模式 上述各國的政府制度都直接或間接地以英國的「西敏寺」模式作為其歷史根源 ? 專業(yè)的公務(wù)員隊(duì)伍 上述各國都有一支專業(yè)而且以常額編制的公務(wù)員隊(duì)伍，很多公務(wù)員都把本身工作視作終身職業(yè) ? 公營部門改革 計(jì)劃 過去 20 余年上述各國都在推行大規(guī)模的公營部門改革，而且現(xiàn)時(shí)仍把其作為當(dāng)前的重要課題 ? 價(jià)值觀 上述各國公務(wù)員隊(duì)伍均有其共同的價(jià)值觀：廉潔正直，不偏不倚地為人民提供服務(wù)；而且在大部分個(gè)案內(nèi)，政治中立是公務(wù)員的一個(gè)重要價(jià)值觀。 政府體制 28. 這五個(gè)國家展示了一組不同的政府體制。 新西蘭處于新加坡與英、加、澳之間。 改革計(jì)劃 29. 這五個(gè)國家的公營部門長(zhǎng)遠(yuǎn)改革計(jì)劃有不少可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但所有國家的公營部門改革都或多或少地具有一些共同的范疇： ? 重組和重新界定公務(wù)員隊(duì)伍的核心職能，逐步把職責(zé)下放予一些自治性機(jī)構(gòu)和其它政府層面 ? 致力提高公務(wù)員隊(duì)伍的服務(wù)質(zhì)數(shù)、效率和成效 ? 加強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的參與程度，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作為改革動(dòng)力 ? 發(fā)展以客為本的服務(wù)文化（包括多項(xiàng)電子政府計(jì)劃） ? 加強(qiáng)財(cái)務(wù)規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理和控制的成效， 重把財(cái)務(wù)管理的職能下放予個(gè)別機(jī)構(gòu)和管理人員 ? 培養(yǎng)績(jī)效文化以加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的透明度以及集體和個(gè)人的問責(zé)精神 ? 重全面改革人力資源管理政策和實(shí)務(wù)，鼓勵(lì)公務(wù)員提升表現(xiàn)，致力吸納、留用和激勵(lì)優(yōu)秀員工。 可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與良好措施：研究個(gè)案摘要 English version 回目錄 31. 本節(jié)摘錄我們的主要研究成果，并探討這些研究成果對(duì)香港公務(wù)員隊(duì)伍有何重要啟示。 研究個(gè)案中可資借鑒的經(jīng)驗(yàn) 32. 這些海外研究成果的一個(gè)最可注意的地方，就是作為我們研究對(duì)象的五個(gè)海外國家都推行了一連串薪酬及職級(jí)改革。這些國家的政府 一般認(rèn)為這些改革與公營部門管理方面的其它改善措施，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的整體表現(xiàn)有重要的正面影響，例如：加強(qiáng)資源管理的靈活性和成效，提高效率和服務(wù)質(zhì)素；加強(qiáng)透明度和問責(zé)性；精簡(jiǎn)公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模，減省其薪酬開支；協(xié)助公務(wù)員隊(duì)伍培養(yǎng)「以客為本」的績(jī)效文化。作為本報(bào)告探討對(duì)象的五個(gè)國家內(nèi)，薪酬與職級(jí)的改革在定位和推行上都被視作人力資源管理改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。 34. 具體而言，以下是一個(gè)可資借鑒的明確經(jīng)驗(yàn)：薪酬與職級(jí)改革成功與否取決于其它領(lǐng)域內(nèi)一系列相輔相成的改革，例如： ? 把人力資源管理職責(zé)下放予個(gè)別部門和機(jī)構(gòu)，以便他們可有效管理各自的員工 ? 下放財(cái)務(wù)管理和監(jiān)控職責(zé)，以便高層人員可有效管理資源從而爭(zhēng)取較佳成效 ? 設(shè)立輔助性的績(jī)效評(píng)核和管理架構(gòu)，以確保薪酬和職級(jí)改革能以公平而一致的方式進(jìn)行。 36. 第 二 個(gè)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是 要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光才可成功推行薪酬及職級(jí)改革 。各國政府推行了一系列涉及薪酬和職級(jí)政策所有主要范疇的改革。相反，各國政府只制定了一些廣泛的施政方針，然后逐步作出改動(dòng)及推行改革，因而每一階段的改革都是建基于上一階段改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之上。 ? 分階段按步就班地（而非急進(jìn)地）推行改革。 ? 借助試點(diǎn)研究試驗(yàn)各種建議方案后才加以廣泛推行，藉此減低風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助培養(yǎng)公務(wù)員隊(duì)伍的變革能力。上述各國在這方面所采用的方針包括： ? 及早向所有關(guān)鍵人士（尤其是公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)的管理人員和一般員工）征詢意見。海外國家的政府在改革初期常常尋求外界協(xié)助 ，以便為改革項(xiàng)目提供所需的專業(yè)知識(shí)和資源；同時(shí)也會(huì)致力使這方面的知識(shí)逐步傳授予公務(wù)員，以培養(yǎng)其變革能力及其對(duì)改革的承諾。以澳洲為例，個(gè)別部門可自行決定是否改變其薪酬和職級(jí)制度。 39. 第 四 個(gè)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是 薪酬及職級(jí)改革的成功推行，實(shí)有賴政府投入較多的資源 。 40. 第 五 個(gè)也是最后一個(gè)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是 因應(yīng)公務(wù)員制度改革而對(duì)薪酬及職級(jí)安排所作出的大規(guī)模變動(dòng)，對(duì)公務(wù)員而言，難免有得有失 。尤其是部門各自厘定其薪金水平和職級(jí)安排，各部門公務(wù)員（最高層的公務(wù)員除外）能否簡(jiǎn)便快 捷地重新調(diào)度和配置，已成為當(dāng)前的一個(gè)重要課題。為方便讀者 見，我們會(huì)按照上文所提到的五個(gè)重點(diǎn)范疇進(jìn)行論述 。有必要指出這些政策由面世至今，為配合不同因素的出現(xiàn)（例如：招聘及留用人手方面的困難，勞工市場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)前的政治取向以及優(yōu)先處理的課題）而經(jīng)歷多 番轉(zhuǎn)變。不過，除了這些差別外，我們也看到各國在這方面的一些重要的共同課題，下文將逐一加以介紹。相對(duì)于其它國家而言，澳洲、新西蘭和英國推行較為激進(jìn)的改革：這些國家已在 相當(dāng)程度上淘汰了以往全國性的議薪安排，轉(zhuǎn)而根據(jù)由政府統(tǒng)一制定的準(zhǔn)則和指引，把大部分薪酬職能下放予個(gè)別機(jī)構(gòu)和部門。 44. 在這種發(fā)展趨勢(shì)中有一重要例外，這就是高級(jí)公務(wù)員的薪酬安排。有意見認(rèn)為這種方法能有效控制公營部門的薪酬開支，可確保個(gè)別部門及機(jī)構(gòu)的最高層人員的自由流動(dòng)和凝聚力。 公務(wù)員隊(duì)伍作為優(yōu)秀雇主的重要性 45. 上述各國的政府都認(rèn)為公務(wù)員隊(duì)伍作為優(yōu)秀雇主，必須在某些領(lǐng)域（如平等機(jī)會(huì)）帶頭樹立榜樣。這些政策對(duì)薪酬政策和結(jié)構(gòu)都有一定影響。影響所及，政府一方面縮減公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模，另一方面嚴(yán)格控制公務(wù)員的薪 酬水平。同期，英國公務(wù)員隊(duì)伍的規(guī)模平均每年縮減大約 4%。尤其在薪酬職能已在相當(dāng)程度上下放予個(gè)別部門和機(jī)構(gòu)，預(yù)算撥款限額成為政府控制公務(wù)員薪酬的主要機(jī)制時(shí)，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的重要性更為突出。這無 疑對(duì)這類制度在上述國家的認(rèn)受性和評(píng)價(jià)造成負(fù)面影響。但上述各國政府仍致力提供足以吸納、留用和激勵(lì)合適員工的薪酬。上述各國也沒有試圖促使公務(wù)員的薪酬水平超越私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平：當(dāng)中有些國家（例如新加坡）致力促使公務(wù)員薪酬在整體上緊貼私人機(jī)構(gòu)的水 平，也有其它國家仿效英國的做法，明確強(qiáng)調(diào)公營部門的薪酬水平相對(duì)于私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平而言，應(yīng)存在一定程度的「折讓」，以反映公務(wù)員在工作上所享有的某些額外福利， 例如工作較為安穩(wěn)、享有無需供款的退休金等等。以新加坡為例，由于這一問題已引起人們關(guān)注，政府設(shè)法使高級(jí)公務(wù)員的薪酬水平與私人機(jī)構(gòu)最高薪者掛 ；這一政策雖引 爭(zhēng)議，但卻符合新加坡繼續(xù)致力招納 「最優(yōu)秀和最聰穎的人才」加入公務(wù)員隊(duì)伍的政策目標(biāo)。但這方面的一個(gè)普遍趨勢(shì)，就是內(nèi)部對(duì)比關(guān)系在公務(wù)員薪酬厘定工作上的重要性似乎有所削弱。 薪酬與表現(xiàn)的聯(lián)系 51. 上述 各國在薪酬政策方面的一個(gè)普遍趨勢(shì)，就是各國政府一直致力加強(qiáng)薪酬與表現(xiàn)（指?jìng)€(gè)人表現(xiàn)與公營部門生產(chǎn)力的提高）的聯(lián)系。上述各國在這方面的整體發(fā)展趨勢(shì)，在于透過一系列以績(jī)效為本的薪酬安排，包括靈活薪幅、表現(xiàn)花紅以及其它獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃（下文將有詳細(xì)介紹）取代或補(bǔ)充傳統(tǒng)上或多或少以自動(dòng)增薪為主的固定薪級(jí)制。 靈活性與反應(yīng)力 52. 上述各國政府已致力推行更為靈活的薪酬政策以 免重蹈以往的覆轍 使公務(wù)員隊(duì)伍受僵硬、繁瑣的政策方針或其它繁文縟節(jié)所掣肘。其中新加坡的做法最為矚目：鑒于 80 年代中期經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，新加坡自那時(shí)起便逐步推行一系列影響深遠(yuǎn)的措施，以確保政府在調(diào)整公務(wù)員薪酬以反映經(jīng)濟(jì)狀況方面具有相當(dāng)?shù)撵`活性。 合并及取消津貼 53. 我們必須指出，上述各國與香港在公務(wù)員所享津貼及其歷史因素方面存在頗大的差別。 54. 上述各國均已采取不同措施合并及取消公務(wù)員津貼，藉此提高公務(wù)員薪酬制度的透明度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的問責(zé)性，減省行政開支。這方面的政策一般受到公務(wù)員隊(duì)伍的歡迎，因?yàn)榘呀?貼并入基本薪金內(nèi)，能讓公務(wù)員在運(yùn)用薪金方面享有更大的自由度。 55. 至于得到保留的津貼，一般是因?yàn)樯贁?shù)特別原因才予以保留。 紀(jì)律部隊(duì)的獨(dú)立安排 56. 我們 的研究顯示，上述各國在處理相當(dāng)于香港紀(jì)律部隊(duì)（懲教署、海關(guān)、消防處、政府飛行服務(wù)隊(duì)、入境事務(wù)處、警務(wù)處）的公務(wù)員隊(duì)伍的薪酬安排上彼此并無一致的方式。舉例說，英國監(jiān)獄服務(wù)處人員最近被取消在采取工業(yè)行動(dòng)方面所享有的法定權(quán)利，其薪酬則改由獨(dú)立的薪酬檢討委員會(huì)負(fù)責(zé)厘定。至 于其它紀(jì)律部隊(duì)，除個(gè)別部門外（例如英國的監(jiān)獄服務(wù)處），其薪酬管理制度與其它政府部門或公營部門的職類并無分別。 58. 上述國家的警隊(duì)及個(gè)別其它紀(jì)律部隊(duì)所關(guān)注的問題，就是制服人員與非制服人員（文職人員）傳統(tǒng)上均有不同的薪酬安排。這些國家當(dāng)中有不少正采取措施，進(jìn)一步把全體制服與非制服人員納入單一的薪酬及人力資源管理架構(gòu)內(nèi)（以加拿大為例，加拿大皇家 騎警除了一般警員外，還有兩類待遇不同的文職人員）?？偫ǘ?，這些國家的政府均認(rèn)為這些改革已取得成效，因?yàn)楦鲊珓?wù)員隊(duì)伍的表現(xiàn)和生產(chǎn)力均有所提高。但我們也要指出，個(gè)別員工和工會(huì)對(duì)此類改革意見不一，尤其在改革初期其抗拒心態(tài)較為明顯。由于香港與上述各國均面對(duì)相近的外來壓力，而上述各國均認(rèn)為本身的公務(wù)員薪酬改革已見成效，我們認(rèn)為 香港公務(wù)員隊(duì)伍值得深入檢討其薪酬政策及其基本原則 。 那些已大幅度地 把薪酬管理職能下放予個(gè)別部門的國家（例如英國、澳洲和新西蘭 )更將靈活薪幅制推廣至全體或大部分公務(wù)員。不過，我們?nèi)钥砂研匠攴戎频闹饕厣爬ㄈ缦拢? ? 每一薪酬幅度均設(shè)有最低薪點(diǎn)和最高薪點(diǎn)，每一薪酬幅度均有所屬的職級(jí)或級(jí)別 ? 薪酬幅度內(nèi)的升遷一般視乎表現(xiàn)而定（不會(huì)自動(dòng)增薪 ) ? 公務(wù)員的薪酬可根據(jù)薪酬幅度或特定指 引自由移動(dòng)（例如設(shè)置固定支薪點(diǎn)，員工可根據(jù)表現(xiàn)獲得 0、 2 甚至 3 個(gè) 支薪點(diǎn)） ? 薪酬幅度內(nèi)的薪階遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的固定薪級(jí)為闊，各個(gè)薪酬幅度彼此重迭的情況也較多 ? 與香港紀(jì)律部隊(duì)大致相若的公職人員一般較為抗拒薪酬幅度制。 63. 公務(wù)員對(duì)推行靈活薪幅制意見不一。但這個(gè)機(jī)制也遭到工會(huì)及某些員工的反對(duì)，他們認(rèn)為薪幅制的推行可導(dǎo)致公務(wù)員隊(duì)伍出現(xiàn)分化，與公務(wù)員當(dāng)前的主流文化也背道而馳 。以英國為例，由于政府無力為這類計(jì)劃提供充足資助，因而對(duì)這類計(jì)劃的可信性和成效直接造成負(fù)面影響。以下是上述各國在這方面的 一些良好措施： ? 就政府的整體施政目標(biāo)、部門 /機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)與公務(wù)員個(gè)人的事業(yè)目標(biāo)確立三者間的清晰聯(lián)系 ? 要求公務(wù)員制定個(gè)人績(jī)效計(jì)劃或合約，并取得主管人員在這方面的共識(shí)，